【摘要】深化县域养老服务改革，是提升农村养老服务水平的重要举措，也是促进基本公共服务均等化的关键路径。县域养老服务改革的本质在于治理逻辑转型、供给结构重构、发展模式调整。推进基本养老服务均等化、提升资源配置效能、促进居家养老，是县域养老服务改革的方向与重点。在这一基础上，需从强化县域统筹、深化公办养老机构改革、构建“县—乡—村—家”四级养老服务网络、强化数据赋能等方面着手，为“十五五”时期破解农村养老难题提供可复制、可推广的治理方案。
【关键词】县域 养老服务改革 基本公共服务 基层治理
【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A
农村老年人口规模巨大、人口老龄化城乡倒置加剧，以及农村率先进入超老龄社会，是我国农村养老服务改革面临的重大挑战。据统计，2025年底全国60岁及以上人口为32338万人，比2024年增加1307万人；其中，农村老年人口总数超过1亿人①。以65岁及以上老年人口占比超过20%，作为进入超老龄社会的标准，2025年中国农村地区已经先于城镇进入超老龄社会，在深化养老服务改革进程中面临更大的挑战。与城镇相比，农村在养老服务供给能力、专业照护资源和制度保障体系等方面仍存在明显短板。在青壮年劳动力外流、家庭规模小型化、传统代际支持弱化的背景下，农村养老呈现家庭功能弱化与社会支持不足的困局。面对这一现实挑战，如何在资源相对有限、人口分布分散的条件下，优化养老服务供给体系，使老年人能够在熟悉的生活环境中获得持续、可及且有质量的养老支持，已成为当前深入实施积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略亟待破解的重要议题，深化县域养老服务改革意义深远。
以县域为单元推动养老服务改革，是破解农村养老困局的重要方向。2026年中央一号文件提出：“以居家养老为基础，鼓励有条件的地方发展助餐服务、日间照料、康复护理等养老服务。”在国家治理结构中，县域既是地方治理体系的“中层治理”单元，又是推动城乡融合发展的重要枢纽②。县域养老服务改革是积极应对人口老龄化挑战的关键抓手，也是推动社会和谐、经济发展、民生改善的重要支撑。在农村养老需求日益多样化的背景下，县域需遵循怎样的制度逻辑推进改革？如何通过制度创新与机制优化，实现养老服务公平可及与可持续发展？围绕这些问题，本文从困局识别、方向判断、路径构建三个层面展开分析，梳理农村养老的结构性矛盾，分析以县域为单元深化养老服务改革的现实必然性，理清县域养老服务改革的制度逻辑和重要方向，以期为“十五五”时期破解农村养老困局提供可操作性的建议。
深化县域养老服务改革是破解农村养老困局的关键
准确识别农村养老“困”在何处，是明确改革方向与重点的前提。农村养老困局是在城乡结构转型与人口流动背景下逐渐积累形成的，具体表现为供给结构失衡、家庭功能弱化、多方主体参与不足、要素保障薄弱等。
养老服务资源配置有待优化，城乡与县域内部差距依然存在。一方面，农村地区养老服务资源配置整体相对不足，设施建设、专业护理和持续照护供给方面相对滞后，受地方财政有限、市场参与动力不足等因素影响，养老服务资源在城乡之间呈现结构性不对称分布。另一方面，县、乡、村之间的养老服务资源分布存在失衡。现有养老服务资源和服务设施大多集中在县级层面，乡镇和村社的养老服务发展相对滞后。这种空间分布失衡，导致农村老年人获取养老服务存在不便，服务可及性不足。
家庭功能弱化，传统养老模式面临挑战。农村养老长期依赖家庭内部支持，但近年来家庭规模小型化和青壮年劳动力外出务工，使家庭照料能力持续下降。农村留守老年人规模持续扩大，失能老年人的照护责任更多落在配偶或高龄父母身上，家庭照护压力不断积累。在居家照料需求难以满足的同时，农村养老机构普遍面临床位空置率较高的问题，“一床难求”与“床位空闲”问题共存，养老服务资源错配问题较为突出。
养老服务供给内容较为单一，基础服务集中而专业服务短缺。当前，农村养老服务仍以简单生活照料为主，精神慰藉、医养结合、康复护理、长期照护等专业服务发展相对滞后，难以有效满足农村老年人日益多样化和专业化的养老需求。在供给端，农村社会化养老服务层次偏低，服务内容较为单一，难以弥补家庭养老功能弱化留下的照料缺口；在需求端，老年人对助餐、康复、医疗、精神慰藉等服务的需求日益增长，供需结构性失衡凸显。
多方主体参与有待强化，社会力量不足。农村养老服务多方主体协同参与的格局尚未形成，社会力量参与养老服务的积极性不高，资金来源渠道较为单一，是制约农村养老服务发展的重要问题。一方面，经营主体参与农村养老服务的动力不足。受农村老年人支付能力有限、机构养老有效需求不足，以及居住分散导致服务成本偏高等因素影响，农村养老服务难以形成可预期的收益回报，经营主体缺乏进入和持续经营的内在动力。另一方面，社会力量参与机制尚不健全。在各地积极推动探索下，很多农村地区积极探索互助养老服务，但仍存在服务功能较为单一、组织化社会化程度较低、内生动力不足等问题③。
人口结构和人才供给双重影响叠加。农村劳动力外流与人口老龄化相互交织，使公共服务领域面临人才断层问题。数据显示，2020年，我国超老龄农村集中分布的省份，60岁及以上农业人口占比超过30%，全产业劳动力中60岁及以上人口占比约20%。劳动力结构老化直接影响养老服务供给能力，专业护理人员与管理人员不足，成为制约农村养老服务体系建设的突出短板。
面对上述结构性矛盾，养老服务改革需找到能够整合资源、统筹协调、贯通城乡的关键治理单元。在我国行政体系中，县域处于承上启下的关键层级，既是基本公共服务供给的责任主体，又是连接城市资源与乡村需求的重要枢纽。因此，以县域为基本单元推进养老服务改革，具有现实必然性。
县域养老服务改革是推进基本公共服务均等化的重要举措。农村养老服务是我国基本养老服务均等化进程中的薄弱环节。养老资源的空间分配需进一步优化，使不同地区、不同群体的老年人能够平等享有养老服务机会。以县域为基本单元推进养老服务改革，意味着县域拥有相对自主的财税权，县级政府能够在县域内根据城乡发展实际对公共资源进行规划和调配。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出：“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。”这有利于推动养老资源在县域范围内更加公平、合理地配置，从而实现基本养老服务均等化目标。
县域养老服务改革是推动乡村全面振兴的重要支撑。乡村全面振兴不仅关乎产业转型和经济发展，而且关乎公共服务供给和人口结构优化。县域是乡村和县城经济社会发展空间布局和产业结构优化调整的支撑点。以县域为单元推进养老服务改革，是将养老问题置于县域发展整体格局中统筹谋划。农村养老既是民生问题，又与经济发展、就业保障、公共服务供给状况紧密相连。具体来看，县域养老服务改革通过补齐农村基本养老服务短板，改善老年人生活条件和居住环境，提高乡村公共服务水平，能够为乡村全面振兴打下坚实的民生基础。同时，养老服务的开展会带动相关岗位和产业需求，为本地劳动力尤其是返乡人员提供就业机会，使养老服务逐步融入县域产业结构之中，从而避免养老服务体系孤立运行。在这一过程中，养老服务逐步成为嵌入乡村全面振兴进程的重要公共服务载体和社会治理抓手。
县域养老服务改革是完善基层治理体系的关键抓手。习近平总书记指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”④农村养老服务涉及民政、卫健、医保等多个部门，贯穿县、乡、村不同层级，只有通过县域层面统一规划和协调，才能有效整合分散资源，构建权责清晰、运行有序的治理体系。此外，信息平台、服务清单和运行规范等制度工具逐步建立，为基层治理提供更加可视化、可评估的运行基础。县域作为城乡连接的重要节点，既能够将城市养老服务的制度经验向农村地区延伸，又能够将农村老年人的实际需求向上反馈，从而推动资源配置更加精准⑤。
构建“县级统筹、乡级联动、村级落地、居家为基”的城乡一体化养老服务格局
县域养老服务改革并非简单的设施新建、服务叠加或资金投入，而是立足农村养老实际需求，以县级行政区域为基本统筹单元，对现有养老服务体系进行结构性重塑与系统性升级，其本质是通过治理模式、资源配置、供给方式、运行机制的整体调整，构建起适应农村人口结构、契合老年人需求、符合县域发展水平的养老服务体系。因此，县域养老服务改革具有三重内涵：治理逻辑的转变，强调以县级政府为统筹主体，通过统一规划与制度设计，推动养老服务由多部门分头推进向体系化协同运转转型。供给结构的重构，通过功能分层、网络构建、供给优化，使养老服务由单点供给走向结构化供给，实现县、乡、村与家庭之间的功能协同。发展模式的调整，农村养老应被纳入县域经济社会发展与乡村全面振兴整体框架，通过制度嵌入与要素整合，使养老服务既回应老年人基本需求，又成为县域治理能力提升和社会结构优化的重要支撑。
县域养老服务改革的目标是在县域层面构建统筹高效、公平可及、运行可持续的养老服务新形态，实现养老服务在农村地区的精准高效、持续可及，使老年人在熟悉的生活场域中能够获得兜底保障、生活照料、健康促进、精神文化等服务，最终形成“县级统筹、乡级联动、村级落地、居家为基”的城乡一体化养老服务格局。
县域养老服务改革是针对农村养老资源失衡、家庭照护功能弱化、供需错配与协同不足等结构性矛盾，在县域层面对养老服务体系进行系统性重构。为避免改革碎片化推进，有必要明确方向，既要以基本养老服务均等化回应老年人的刚性需求，又要以统筹规划提升资源配置效率，并通过能力建设推动居家养老。因此，县域养老服务改革主要聚焦以下三个方向。
聚焦农村养老的特殊困难，推进基本养老服务均等化。保障农村老年人公平可及地获得基本养老服务，是县域养老服务改革的重要目标。有的农村老年人在助餐、日常照料、医疗康复等方面仍存在现实困难，影响其基本生活质量与安全保障。因此，县域养老服务改革需优先夯实基础性服务网络，通过发展普惠型老年助餐服务、完善社区居家养老服务网络、强化医养结合，以及推进长期护理服务供给等，确保老年人基本生活需求得到稳定保障。基本养老服务的普惠覆盖，是县域养老服务体系稳定运行的前提条件。
强化统筹规划，提升资源配置效能。县域养老服务改革的主要优势在于统筹能力，需充分依托基本养老服务大数据信息平台，实现老年人需求与服务供给的动态匹配，提升资源使用效率。政府需将基本养老服务纳入县域基本公共服务体系，清晰界定县、乡、村三级服务网络在权责划分、资源配置和保障标准等方面的职能边界。强化顶层设计与统筹协调，引导多方主体协同参与，创新服务供给模式，推动服务精准化、个性化供给，更加有效地回应老年人生活照料、医疗保健、精神文化、社会参与等多层次多样化需求。
提升县域综合应对能力，推动居家养老。县域养老服务改革的最终目标，在于提升县域整体应对人口老龄化的能力，使老年人能够在熟悉的生活环境中养老，共享改革发展成果。需紧抓乡村振兴战略契机，有效盘活农村闲置校舍、闲置宅基地等资源，积极承接和整合乡村全面振兴过程中下沉的各类资源要素，因地制宜推进居家和社区适老化改造，加强普惠性养老服务设施建设，从而逐步提升农村养老服务的可及性、稳定性，有效缩小城乡养老服务差距，为应对农村人口老龄化奠定坚实的物质基础与人文关怀基础。
县域养老服务改革需立足系统治理逻辑，在多个维度协同发力
县域养老服务改革需立足系统治理逻辑，在制度统筹、供给结构、空间布局、数字支撑、组织动员、经济基础等多个维度协同发力，以期在“十五五”时期为破解农村养老困局提供可复制、可推广的治理方案。
强化县域统筹，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。将养老服务体系建设纳入县域经济社会发展大局，基于党委领导、政府主导的统筹机制，建立民政、卫健、财政等部门横向联通和县、乡、村三级纵向联动的工作机制，进而带动土地、财政、金融、人才等关键要素的统筹配置，形成推进养老服务高质量发展的强大合力。
从治理逻辑看，县域层面需建立三类“硬约束”：责任硬约束，将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划和重要议事日程；制度硬约束，县一级尽快出台与本地人口分布、老龄化阶段相匹配的中长期规划，明晰建设目标、布局、路径，并以顶层设计弥补制度短板，实现养老服务体系化发展；执行硬约束，把设施配建、验收移交、运营监管等关键环节前置固化。
重塑供给结构，深化公办养老服务机构改革。对现有福利院、养老服务中心等公办养老服务机构进行改革，探索引入第三方专业养老服务机构参与运营，稳步推进公建民营模式。通过专业化运营提升服务效率和管理水平，进一步强化其在县域养老服务体系中保基本、兜底线功能，并发挥其在资源整合、标准示范、服务转介等方面的枢纽协调作用，推动县域养老服务体系整体提质增效。
公建民营改革的主要价值是在产权归属不变的前提下，实现所有权和经营权的分离，形成政府负责监督、社会力量负责市场化运营与管理的新型合作机制。具体而言，可以从以下三个方面推进：优化空间布局，推动公办机构向区域性养老服务中心整合升级。整合撤并镇（街）敬老院，建立区域性养老中心，集中养老资源，为辐射带动居家社区养老服务提供专业支撑。健全可持续运营机制，增强机构“造血能力”。在税收优惠、场地使用费用减免，以及水电价格扶持等方面给予政策倾斜。同时，在优先保障特殊困难老年人照护需求的基础上，面向全社会老年人开放闲置床位、专业护理、康复服务等资源，通过服务外溢和品牌化运营增加收入来源，实现公益性与可持续性的平衡。强化全链条监管，防止“一放了之”。建立多维度评估机制，引入第三方评估和社会监督机制，确保公建民营改革在提升效率的同时，不削弱公益属性，实现规范运行和质量提升的双重目标。
构建四级网络，优化“县—乡—村—家”贯通的空间配置体系。县域养老服务改革需破解供需错位问题，把分散的设施、人员与服务项目整合为层次清晰、功能互补、纵向贯通的网络体系，构建“县—乡—村—家”纵向贯通的服务网络，实现服务资源在空间上的有序流动。
在县级层面，需强化县级特困人员供养服务机构的辐射带动功能，不仅承担特困人员集中供养和失能照护任务，而且承担行业标准制定、护理人才实训、质量评估监管、专业资源协调等功能，形成养老资源向基层下沉的纵向支撑体系。在乡镇层面，需通过整合镇级敬老院、日间照料中心和卫生院资源，打造具备专业照护、服务转介、资源链接能力的区域养老服务中心，形成连接县级专业资源与村庄需求的关键枢纽。村社层面是养老服务网络的末端触点，需加快织密“15分钟养老服务圈”，把助餐、日间照料、文化活动、探访关爱、应急救助等服务嵌入基层治理单元，确保服务可及。家庭层面的制度设计是“县—乡—村—家”四级养老服务网络闭环形成的关键环节，需加快居家适老化改造、家庭养老床位建设、智能助老设备推广，通过签约服务、定期评估、上门护理，把服务延伸到老年人日常生活场景。县、乡、村、家四级结构的功能分工和协同联动，有助于养老服务资源在不同空间层级之间实现有序流动和动态调度，破解资源碎片化和层级断裂问题。
深化数据赋能，建立养老服务平台化运行机制。在国家和省级基本养老服务清单框架下，加快建设县域基本养老服务数据平台，构建覆盖“县—乡—村—家”四级网络的数字支撑系统，实现养老服务信息的统一归集、动态更新、精准调度，使养老服务供给与老年人实际需求之间形成可计算、可追踪、可优化的匹配机制。通过大数据分析，县域层面可对区域内失能风险、服务高频类型、资源使用强度等进行趋势研判，为财政资金分配、设施布局优化、服务结构调整提供决策支持。
数字平台建设需重点围绕以下三方面展开：通过在县域层面推动公安、人社、医保、卫健等部门的数据共享，将基本养老服务对象、补贴资格、健康状况、能力评估、服务记录等信息逐步整合，减少重复摸排和多头登记现象，避免政策漏享或错享问题。同时，建立老年人能力变化和服务需求状况的动态更新机制，提升服务供给的时效性、针对性。依托平台建立规范化的派单流程，将各项服务纳入统一调度系统，实现需求生成、工单派发、服务过程记录、质量反馈的全过程数字闭环。在条件成熟的地区，可以借助定位调度和资源匹配算法提高服务响应效率、降低人力成本，减少信息不对称带来的资源浪费。探索将健康监测、远程照护、智能辅具等新技术嵌入日常服务流程。
夯实组织基础，强化党建引领与多方协同机制。县域养老服务改革是一项涉及多主体、多层次的系统工程，农村养老服务的有效运行不仅依赖制度供给和财政投入，而且依赖基层组织动员能力和社会关系网络支撑。实践证明，基层党组织坚强有力是农村养老服务有效运行的关键，凡养老服务成效显著的村庄，均有能力较强的党组织带头人和完善的基层组织基础。因此，在县域养老服务改革推进过程中，需将养老服务体系建设作为基层治理的关键议题。
一方面，将“党建+农村养老服务”纳入市县乡三级书记抓基层党建述职评议体系，在村一级把养老服务工作纳入党组织书记“双述双评”。通过党员带头参与、网格化探访关爱、困难老年人动态台账管理等方式，实现养老服务常态化，为养老服务体系运行提供组织保障。另一方面，在党建引领基础上，培育村级互助养老组织和志愿服务队伍。农村地区长期形成的邻里关系网络是养老服务的重要社会基础。鼓励社会组织、志愿者和低龄老年人参与养老服务供给，通过制度化激励机制推动互助养老常态化运行。在此基础上，构建政府、市场、社会、家庭与个人协同参与的多样化供给体系，明确各方责任。政府负责兜底保障和制度安排，经营主体在政策引导下参与专业服务供给，社会组织和公益力量参与提供情感支持和组织社区活动，通过完善家庭支持政策来提升家庭养老能力，发展老年人协会，引导老年人积极参与农村养老服务体系建设，增强内生动力。
嵌入乡村振兴战略，增强养老服务可持续发展能力。县域养老服务高质量发展，离不开县域经济与乡村全面振兴的基础支撑。对于欠发达地区而言，养老服务面临的主要问题并非理念不足，而是持续投入能力有限。因此，需将养老服务体系建设放入县域经济发展、就业促进、乡村全面振兴的整体框架中统筹谋划，实现养老与发展的协同推进。
以集体经济反哺养老服务。通过盘活农村闲置资源、土地流转收益等方式，将乡村资产转化为养老服务稳定的财力资源，为互助养老和公益性服务提供持续保障。这种机制有助于增强养老服务的内生动力，减少对单一财政投入的依赖。以养老服务带动就业与技能体系建设。养老护理员、助餐服务人员、居家上门服务人员等岗位，能够在县域内部创造本地就业机会，尤其是为返乡劳动力、农村妇女和低龄老年群体提供在本地就业的渠道。发展“养老+”融合业态，推动养老服务与乡村旅游、特色农业等产业融合，形成多样化供给与消费场景，使养老从单一公共支出领域转向带动产业发展的增长点，为养老服务体系的长期稳定运行奠定物质基础。
【注释】
①《瞭望 | 积极应对人口之变》，新华网，2026年3月16日。
②郝亚光：《我国县域治理的功能定位与运行机制》，《国家治理》，2025年第17期。
③杜鹏、安瑞霞：《乡村振兴与农村养老服务：阶段性特征与治理路径——基于情景互动理论的视角》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2023年第1期。
④习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《人民日报》，2015年9月1日。
⑤陈倩、吴玉韶：《县域多元主体协同治理养老服务体系构建研究》，《中国特色社会主义研究》，2024年第1期。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
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