【学思践悟】
作者：李 猛（上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、上海市委党校教授）
跨行政区合作是推动区域协调发展、建设全国统一大市场的重要支撑，在推进中国式现代化全局中具有战略地位。2024年，党的二十届三中全会提出“构建跨行政区合作发展新机制”。习近平总书记在2025年中央经济工作会议上进一步强调，“加强重点城市群协调联动，深化跨行政区合作”。“十五五”规划纲要围绕“深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”作出具体安排。这一系列重要部署，为纵深推进跨行政区合作指明了方向。
跨行政区合作是统筹效率与公平、发展与协调的制度安排，其战略意义体现在以下层面：一是跨行政区合作有利于促进要素流动与提升整体效率。要素流动的广度和深度在很大程度上受制于交易成本，而行政壁垒人为抬高交易成本，使要素难以流向配置效率更高的空间。不仅如此，经济体量较大的区域虽然要素集聚和辐射能力更强，但其辐射带动效能的发挥同样有赖于要素跨行政区的畅通流动，行政壁垒会抑制这种效能向周边传导。跨行政区合作通过降低制度性交易成本、统一市场规则，推动要素向高效率区域集聚并向周边辐射，从而提升区域整体效率。二是跨行政区合作有利于释放发展空间与形成区域合力。城市群和都市圈是集聚经济和规模效应的主要载体，其跨行政区协调联动程度直接决定整体效能的发挥。然而，空间碎片化通常会导致重复建设、资源分散，制约了这种效能的释放。跨行政区合作通过统筹规划、基础设施、产业和生态布局，将行政边界地带转化为协同发展地带，把被行政壁垒抑制的发展潜能释放出来，在保持各地积极性的同时形成整体合力。三是跨行政区合作有利于构建新发展格局与参与全球竞合。新发展格局要求国内大循环畅通和区域间高效分工，参与国际竞争则需要整合区域优势形成整体竞争力。在此过程中，沿海地区兼具内外联通和拓展发展空间的功能，是构建新发展格局与参与全球竞合的重要支撑。跨行政区合作通过强化城市群协调联动和陆海统筹发展，将分散的区域优势转化为整体竞争优势，支撑国内国际双循环相互促进。
近年来，随着区域协调发展战略以及全国统一大市场建设的推进，我国跨行政区合作已进入协同高效的新阶段，但同时也面临制度供给层面的制约。
从进展看，跨行政区合作的制度框架初步形成，多层次合作格局加快构建。一是顶层设计与统筹机制逐步健全，中央区域协调发展领导小组设立，重大战略统筹实施机制不断完善，规划衔接和协同立法开始起步。二是城市群都市圈载体功能持续增强，组团式网络化城市体系加快构建，城市群内产业链协作不断深化，都市圈同城化在交通联通、产业配套、公共服务共享等方面取得务实进展。三是利益补偿与生态共保机制初步建立，流域上下游横向生态补偿、资源输出地与输入地利益调节等探索取得积极成效，生态优先、绿色发展的模式逐步推广。四是省际交界地区和特殊类型地区合作实现突破，一批跨省合作平台和示范区加快建设，东西部协作和对口支援机制持续深化。
从短板看，规划衔接、利益分享、要素配置、规则统一、生态补偿、发展不平衡等方面的问题仍然在某种程度上存在。比如，跨区域重大项目和合作平台的功能定位不够清晰、运行机制不够健全、绩效评估不够完善，规划统筹和项目协同存在一些短板；利益分配缺乏刚性规范，转出地与承接地在税收、用地、能耗、碳排放等指标上的分享机制不够健全，制约产业有序转移；建设用地指标配置与人口流动方向、产业布局需求不完全匹配，空间资源碎片化问题较为突出；区域间规则不统一，要素跨区域流动仍面临一些制度障碍；流域上下游权责利关系尚未完全理顺，生态补偿标准、方式和资金保障有待进一步明晰，陆海统筹机制仍有待改进；特殊类型地区内生发展动力仍然存在一定不足，先发地区带动后发地区的机制有待进一步健全；等等。
破解这些问题，必须加快构建跨行政区合作发展新机制，从规划、产业、用地、法治、流域、特殊类型地区等方面发力，以机制构建推动跨行政区合作向纵深发展。
强化规划统筹和项目协同，破除行政壁垒。强化各类规划在目标、指标、空间布局上的衔接协同，避免规划“打架”。协同推进跨区域交通、水利、能源、算力等重大工程项目建设，建立项目协同推进和要素保障机制。明确跨区域合作平台的功能定位，健全运行机制，完善绩效评估，防止“重形式、轻实效”“拉郎配”“面面俱到”等倾向。
完善产业转移利益分享机制，激活内生动力。建立健全产业转出地与承接地在税收、用地、能耗、碳排放等指标上的利益分享机制，明确分享比例、期限和方式。丰富产业转移对接平台，完善飞地园区等合作模式，引导重点产业向具备承接条件的地区有序转移，让转出地与承接地在合作中形成稳定的利益共同体。
创新跨省建设用地统筹机制，优化空间资源配置。在完善跨行政区国土空间规划体系的基础上，支持城市群、都市圈范围内规划跨省统筹建设用地指标，建立与人口流动、产业布局相匹配的土地要素配置机制，破解“有项目无地、有地无项目”的矛盾。支持同城化地区在规划管理、土地供应、不动产登记等方面率先突破，促进土地资源高效集约利用。
探索区域协同立法和规则统一，减少制度性障碍。针对跨区域生态环境保护、市场监管、公共服务等共同事项，探索相关行政区共同制定地方性法规或政府规章，统一市场准入、环保标准、执法尺度。建立协同立法的立项、起草、审议、备案、清理等衔接机制，推动形成协调一致的法治环境。将行之有效的合作经验和政策上升为法规制度，为要素跨区域自由流动提供法治保障。
健全流域生态补偿和陆海统筹机制，推动生态产品价值实现。明确流域上下游权责利关系，科学确定补偿标准、方式和资金渠道，使保护者受益、受益者付费。探索排污权交易、碳排放权交易、绿色产业合作等市场化、多元化补偿方式，拓宽生态产品价值实现路径。推动流域上下游在生态保护、产业发展、文化旅游等方面协同联动，因地制宜发展流域经济，建立流域治理联防联控和信息共享机制。统筹陆海资源开发与生态保护，加强主要海湾整体规划，推动海洋经济高质量发展。
深化特殊类型地区协作机制，增强“造血”功能。完善对口支援和东西部协作机制，强化资金、项目、人才、产业等全方位支援，加大对特殊困难地区倾斜支持力度。支持革命老区、民族地区、边疆地区等依托资源禀赋和区域战略叠加优势，主动融入跨行政区合作网络。健全先发地区与后发地区之间的产业协作和利益联结机制，变“输血”为“造血”，增强特殊类型地区内生发展动力。
《光明日报》（2026年09月02日 06版）
