【摘要】重点城市群的协调联动，是一场涉及发展理念、资源配置、产业组织、空间结构和治理模式的系统性、深层次变革。“十五五”时期，我国重点城市群发展从单纯规模扩张转向内涵式整合的趋势明显，加快构建城市群协调联动机制，有利于释放集聚经济的深层效能，增强城市群在全球竞争中的整体优势。在各种协调联动机制中，要素市场化是前提，产业协同是重点，设施联通是基础，治理协同是保障，创新驱动是灵魂，分类指导是原则。只有坚持系统思维，根据不同城市群的能级特征精准施策，久久为功，才能将协调联动的宏伟蓝图转化为高质量发展的生动现实，实现城市群从“地理集聚”到“功能整合”的跨越升级。
【关键词】重点城市群 协调联动 地理集聚 功能整合
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
城市群是当今世界城镇化的主流形态，更是我国新型城镇化的主要载体，在引导人口和要素布局、提高产业分工和效率水平、促进大中小城市协调发展等方面发挥重要作用。“十五五”规划纲要提出，加强城市群一体化和重点城市群协调联动。①当前，我国19个重点城市群规划全部出台并全面实施，城市群建设已形成“全国统筹、区域协同、层级分明”发展格局。同时，不同地区城市群在综合实力、合作成效和一体化水平上仍存在显著差距，行政分割导致的市场壁垒、产业同构引发的低效竞争、重要城市辐射不足等问题尚未根本解决。“十五五”时期，推动重点城市群从“地理集聚”走向“功能整合”，不仅是实现高质量发展的内在需求，而且是支撑中国式现代化建设、塑造国家竞争新优势的战略选择。
支撑经济增长和空间优化的重要载体
在新时代推动新型城镇化进程中，重点城市群已成为引领全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。我国重点建设的19个城市群，承载全国70%以上的人口，贡献80%以上的国内生产总值。②其中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区已步入世界级城市群行列，成渝、长江中游等跨省区城市群加速崛起，形成支撑全国经济增长的多极动力源。近年来，我国重点城市群在要素集聚、空间拓展和协同探索方面取得阶段性成效，城市发展能级大幅提升，区域协调水平明显提高。
要素集聚效应显著。人口、资本、技术等创新资源持续向京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群集中，形成一批具有全球影响力的重要增长极，凸显出城市群集聚带来的规模经济效益。2025年，长三角地区经济总量达到34.66万亿元，再创历史新高，三省一市出口总额10.85万亿元，占全国比重升至40.2%，长三角作为我国经济强劲活跃增长极作用进一步凸显。③粤港澳大湾区经济总量不断增长，成为全球经济活跃区域之一。成渝、长江中游城市群成为带动中西部高质量发展的重要引擎。此外，中原、关中平原等城市群加快崛起，形成全国高质量发展多极支撑格局。
空间联通基础不断夯实。城市群内部基础设施网络初步形成，城际铁路、高速公路等“硬联通”持续推进，都市圈、合作示范区等跨域平台陆续建立，为功能整合提供物理载体。京津冀建成京唐、京滨等城际铁路，实现北京至唐山、天津滨海新区30分钟通达；长三角城际轨道网初步形成，重要城市间1小时通达，上海虹桥等枢纽实现无缝换乘；粤港澳大湾区推进轨道交通“四网融合”，广深港高铁实行“一地两检”，周末及节假日的日均发送旅客超9万人次，④“澳车北上”“港车北上”和“粤车南下”等政策相继落地，大湾区“一小时生活圈”逐步成型。
协同机制初步探索。制度协同“软联通”多点突破，长三角共建科技资源共享服务平台，整合大型科研仪器，推行科技创新券通用通兑；长三角生态绿色一体化发展示范区设立实体化管理委员会，实现“一个机构管三地”。粤港澳大湾区实施“互联互通”工程，开展规则衔接、机制对接，粤港澳三地共同制定“湾区标准”，在医师、建筑等8个专业领域资格实现单边认可或双向互认，“港澳药械通”试点实施，“湾区社保通”政策落地，“湾事通”综合服务平台小程序已在支付宝、微信两端正式上线，制度创新在很大程度上解决港澳专业人士到大湾区内地城市创业就业的障碍。⑤成渝地区双城经济圈“经济区与行政区适度分离”改革等试点，在规划协同、制度创新、要素流动等方面积累宝贵经验。
尽管推动重点城市群协调联取得积极进展，但实现城市群从“地理集聚”走向“功能整合”仍面临“集聚有余、整合不足”的突出问题与深层矛盾。行政壁垒仍未根本破除。传统行政区经济惯性导致地方保护主义、政策标准不一等“隐性边界”存在，大湾区内地九市与港澳在要素跨境流动、政务服务通办等方面仍有堵点，京津冀有的领域市场准入制度尚未完全统一，制约城市群要素自由流动与优化配置。
产业协同水平有待提升。有的城市群内部产业布局趋同，支柱产业重合度高，存在“拼抢”项目、同质竞争现象，产业链创新链协作水平低，城市间缺少纵向分工，主导产业本地配套率不足。例如，有的中西部城市群重要中心城市与外围地区产业梯度尚未形成。
要素配置效率整体不高。人才、资金、技术、数据等要素流动存在隐性壁垒，职业资格跨域互认、异地就医直接结算等公共服务衔接仍不充分，大湾区外籍人才停居留便利化、长三角数据跨境流动等机制仍需完善，要素协同配置效能未能充分释放。
治理协同机制尚不完善。现有协调机构多以联席会议为主，缺乏实体化运作与刚性约束，有的跨省区城市群合作机制较为松散，利益共享、成本共担机制尚未全面建立。例如，生态环境保护、跨区域公共设施建设等领域的责任划分与补偿机制仍不健全。
区域发展不平衡问题突出。东部三大城市群与中西部城市群之间，以及各城市群内部中心与外围之间，在经济发展水平、创新能级、基础设施配套等方面差距显著，部分中西部城市群重要城市辐射带动能力不足，外围地区呈现人口负增长。
战略、动力、演化三大维度的有机统一
重点城市群从“地理集聚”迈向“功能整合”的协调联动过程，根植于国家战略需求、区域经济发展规律与空间演化趋势等多维因素，体现为战略、动力和演化三大维度的有机统一。经济效率的提升需要在合理的空间结构中实现，并最终服务于国家发展的总体目标；国家战略的推进，必须遵循经济和空间规律，通过市场与政府的有效结合来落地。
国家意志引领与区域战略牵引。国家战略是启动并塑造城市群协调联动发展的关键驱动力，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，通过中央层面的顶层设计与区域重大战略牵引，构建城市群发展新格局。中央层面持续完善顶层设计。党的十八大以来，为适应经济内涵式发展、产业结构急速调整和要素中心城市集聚等新变化，我国积极实施新型城镇化战略。党的十八大报告提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。国家发展改革委会同有关部门，或指导地方编制城市群规划，明确城市群的发展目标、空间结构和开发方向，以及各城市的功能定位和分工。目前19个重点城市群规划已全部出台，京津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级城市群建设有序推进，成渝、长江中游、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾、哈长、呼包鄂榆、兰州—西宁等跨省区城市群和山东半岛、辽中南、山西中部、黔中、滇中、宁夏沿黄、天山北坡等省内城市群规划全面实施，有效指导城市群发展。
区域重大战略发挥牵引作用。以京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设为代表的区域重大发展战略，其目标超越单一城市或省份的局部利益，旨在优化全国总体空间格局、培育世界级增长极。这种战略牵引通过“政策赋能”与“制度供给”双重路径发挥作用：一方面，国家层面出台的规划纲要，如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确跨区域合作的重点领域、空间布局和目标时限，为地方行动提供指引和依托；另一方面，中央通过设立高规格协调机构，如推动长三角一体化发展领导小组，或授予改革试点权限，如深圳建设中国特色社会主义先行示范区，实施综合授权改革试点，以及其它重点城市群的合作平台实施制度创新、安排专项财政与金融支持等方式，为打破深层次行政壁垒提供制度保障和激励，解决单一地方政府“想为而不敢为、不能为”的困境。
市场、技术与治理的协同驱动。重点城市群协调联动的发生与发展，是市场力量、技术革命与治理需求共同推动的结果。市场机制提供内生动力。市场机制是城市群协调联动有效、持久的内生动力。资本、技术、人才、数据等生产要素具有追逐高回报率的属性。当城市群内部协同治理还不充分，导致市场出现壁垒、要素流动不畅，这会推高交易成本，造成资源错配与效率损失。这种效率损失与市场主体的利益诉求形成矛盾，从而产生“倒逼”力量，驱使企业、投资者和劳动者呼吁并推动市场规则的统一、准入标准的互认和营商环境的趋同。例如，一家在长三角布局产业链的企业，会天然需求区域内物流通关一体化、资质互认通用，以降低运营成本，从而直接推动区域市场一体化进程。因此，城市群协调联动有利于适应和释放市场力量，通过构建“统一开放、竞争有序”的区域大市场，使要素能够根据价格信号和效率原则自由流动、优化组合，最终实现全要素生产率的整体提升。
技术创新提供赋能支撑。以数字技术、现代交通和信息技术为代表的技术革命，为城市群协调联动提供前所未有的技术支撑，极大拓展其可行性与深度。一方面，高速铁路、城际铁路、智慧高速公路等现代交通网络极大压缩城市间的时空距离，使“一小时通勤圈”“两小时商务圈”成为可能，为城市群功能分工和日常通勤提供物理基础。另一方面，数字技术，如5G、云计算、大数据、物联网的普及，使得跨区域政务协同、产业协同，技术可行且成本低廉。技术赋能不仅打破信息孤岛，降低跨域协作的交易成本，而且催生新的协同业态和治理模式，使城市群功能整合能够突破传统地理边界的限制，向更广域、更深层的虚拟与实体融合空间拓展。
治理需求形成倒逼压力。伴随城市群规模扩张与要素高度集聚，一些“成长中的烦恼”集中显现，形成倒逼治理模式转型的现实压力。重要城市出现的交通拥堵、房价高企、环境污染等“大城市病”、城市群中心与外围差距拉大的内部“发展失衡”、公共服务的“非均等化”，以及流域污染治理和大气联防等生态环境矛盾问题，都无法在单个行政区内得到有效解决。这些问题凸显传统以行政区划为边界的“碎片化”治理模式的失效。现实困境倒逼城市群地方政府从“单打独斗”转向“协同共治”，构建跨域治理新机制。唯有通过城市群协调联动，构建跨行政区的“功能区治理”模式，在更大范围内统筹规划、协同施策、共担成本、共享收益，才能系统性应对这些复杂挑战，实现城市群区域的可持续发展。
从“地理集聚”到“功能整合”的阶段演进。城市群协调联动并非一蹴而就，而是一个从低级到高级、从量变到质变的动态演进过程，呈现清晰的阶段性特征。第一阶段为要素集聚期。作为城市群形成的初始形态，其驱动力是“地理邻近”带来的集聚经济效应。人口、产业、资本等生产要素在市场力量作用下，自发向具有区位、政策或市场优势的重要城市，如省会、港口城市等空间高度集中，形成强大的单点增长极。该阶段的典型特征是“虹吸效应”大于“辐射效应”，中心城市与周边城市的关系以竞争为主，联系松散，产业同构化现象开始萌芽。各城市独立发展意识强烈，跨区域协同意识薄弱，行政区划的界限清晰而刚性。我国中西部许多正在培育中的城市群目前仍处在这一阶段。
第二阶段为初步联动期。当中心城市集聚到一定规模，开始出现成本上升、空间饱和等不经济现象时，城市群协调联动发展便进入第二阶段。在自上而下的政策引导与自下而上的市场突围共同作用下，城市群协调联动开始启动。这一阶段的特征是“硬联通”的突破和合作框架的搭建。其中，前者表明为城际交通、能源、通信等基础设施开始实现互联互通；后者表现为政府间通过签署合作协议、建立联席会议制度等方式，搭建初步合作平台。产业领域也出现一些零星、项目式的合作，如共建产业园区。然而，这一阶段的联动多为“点状突破”和“浅层协作”，功能分工体系尚未真正建立，要素流动仍存在诸多隐性壁垒，合作机制缺乏刚性约束和长效性，行政边界在心理和制度上依然明显。
第三阶段为功能整合期。这是城市群发展的成熟和高级阶段，重要特征是实现从“物理集聚”到“化学融合”的质变。在强大的市场力量驱动和成熟的制度保障下，城市群内部依据各城市的比较优势，形成清晰、稳定、互补的差异化功能分工体系。例如，中心城市聚焦研发、金融，节点城市聚焦高端制造、专业服务，周边城市聚焦成果转化、配套制造、生态保障。生产要素，尤其是高端人才和创新资本，根据功能分工的需要，在区域内实现高效、自由的“按需流动”。跨域治理机制日趋常态化、制度化运行，实现“规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共保、民生共享”的深度协同格局。京津翼、长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群正在向这一阶段迈进，其一体化程度体现在产业链、创新链、供应链的深度融合上。
推动城市群高质量协调联动发展
实现重点城市群从地理集聚到功能整合的深刻转型，不能依赖于市场的自发演进或零散的政策尝试，需构建系统化、制度化、可持续的实现机制体系，破解行政壁垒、重塑利益格局、激活内生动力，推动城市群高质量协调联动发展。
深化市场化改革破除要素流动壁垒。建立要素流动便利化制度。推行负面清单与“白名单”相结合的管理模式，变“审批制”为“备案制”或“承诺制”；人才领域推动职业资格、职称评定跨域互认，建立统一评价标准与引进目录；资金领域探索跨区域信贷资产转让市场，鼓励异地授信、银团贷款，消除信贷歧视；技术领域共建统一技术交易市场网络，推动科技成果评价标准互认；数据领域在保障安全前提下，探索跨域跨境流通规则，建立登记、评估、交易一体化市场。完善要素配置协同体系。搭建集成产权交易、知识产权交易、碳排放权交易等功能的跨区域要素交易平台，形成市场化要素价格发现机制，使价格真实反映稀缺程度和跨域配置成本。建立科学的收益共享与成本共担机制。探索跨区域企业税收、GDP收益分享办法，促进城市群企业跨区域投资和产业跨区域迁移；对生态保护地区实行横向财政转移支付与产业对口协作，从而平衡各方利益，激励合作而非竞争。强化公共服务衔接保障，打破公共服务与户籍、地域的强绑定，推进养老保险、医疗保险无障碍转移接续、异地就医即时结算，探索社保缴费年限互认；鼓励优质中小学跨区域建分校或教育集团，推动高校学分互认、联合培养；将异地缴纳社保或个税年限纳入购房、保障性住房申请条件，构建“一地参保、全域通用”“一卡通行、全域服务”的公共服务网络。
构建产业差异化分工与链式协作体系。建立差异化功能定位体系。由省级或城市群协调机构牵头，结合各城市资源禀赋、产业基础、创新能力和生态约束，明确城市群的中心城市聚焦总部经济、高端研发、金融服务、国际枢纽等功能，节点城市发展高端制造、专业服务、区域性物流中心，周边中小城市及县域深耕特色产业、先进制造配套、成果转化基地和生态农业旅游，编制《城市群产业发展与空间布局指引》，刚性约束产业准入与招商方向。完善产业链供应链协同体系。实施城市群“链长制”升级版，由重点城市龙头企业或行业协会牵头，编制产业“产业链全景图”和“招商地图”，建立“中心城市设计研发+节点城市关键部件制造+周边城市总装配套”的跨区域产业链联盟；搭建产业链安全监测与协同保障平台，应对外部冲击与内部断点时的产能协调、物资调配、订单共享需求。健全创新链产业链融合体系。共建跨区域创新平台，完善“基础研究—技术开发—成果转化—产业化”全链条接力机制；建立知识产权跨域快速协同保护机制和科技成果转化利益分配机制，明确各方收益分成比例。
推动基础设施从“物理相连”到“功能相融”的升级。构建交通一体化网络。以通勤化为导向，优先发展城际铁路和市域（郊）铁路，构建多层次、多制式、无缝衔接的轨道交通网络，实现主要节点城市1小时通达；推进高速公路“断头路”畅通与瓶颈路段扩容，发展智慧公路；强化空港、海港、陆港协同，发展多式联运“一单制”，建设一体化综合货运枢纽，确保交通规划跨行政区联合编制、同步建设、运营协同。建立新基建共建共享体系。统筹布局5G基站、千兆光网、物联网、工业互联网、算力中心，避免重复建设与资源闲置；推动数据中心集群直连网络建设，降低数据时延；探索跨域政务云、产业云平台，实现算力资源弹性调度和数据互联互通，统一数据接口、物联网感知设备等标准。完善运营管理协同体系。推动跨区域交通、能源、水利等基础设施运营管理主体整合或联盟构建，例如，成立跨省城际铁路运营公司，实行统一调度、票制互通、安检互认；建立区域基础设施智能管理平台，开展协同监测与应急联动，统一服务标准与收费标准。
构建权威高效的跨域共治机制体系。建立顶层统筹机构。推动现有联席会议办公室等“虚体”机构向实体化、常设化、权威化转型，赋予跨区域专项规划联合审定权、重大项目布局协调权、统一标准制定推动权、协同成效监督考核与通报权，工作人员由各成员城市选派并接受上级政府直接指导。完善府际协作制度。在实体机构框架下，建立“年度决策+季度协调+月度落实”常态化议事制度；建立跨域政策协同程序，要求成员城市制定涉跨域影响政策时履行协商通报义务，同时建立正式争议协商与仲裁机制。搭建多方共治平台。吸纳企业、智库、行业协会、公众等社会力量参与，在规划编制、政策评估、环境监督等环节引入公众咨询和第三方评估；鼓励龙头企业牵头成立跨区域行业协会或产业联盟，制定行业标准、协调市场行为；发挥高端智库决策支撑与舆论引导作用。强化法治保障支撑。推动国家或省级层面出台《区域协调发展促进条例》或《重点城市群发展条例》，将合作原则、机构权限、利益协调机制、争端解决程序等以法律形式固定，确保合作稳定性与可预期性。
打造城市群一体化区域创新生态。建立创新资源整合体系。以国家战略科技需求或城市群重点产业方向为牵引，由顶尖高校、科研院所、领军企业牵头组建体系化、任务型创新联合体；统筹布局大科学装置、国家重点实验室等“国之重器”，建立大型科研仪器设备开放共享平台和创新券通用通兑机制，避免重复购置与资源闲置。完善科技成果转化体系。建立覆盖城市群的统一技术交易市场网络，发展专业化技术转移机构和经纪人队伍；设立区域协同创新基金，以“揭榜挂帅”等方式支持跨域联合攻关；创新金融支持，发展跨区域创业投资和股权投资联动，探索知识产权证券化，建立成果转化收益共享模型。构建创新生态协同体系。推动科技政策、人才政策、知识产权保护标准、科技伦理审查规则跨域互认与衔接；联合实施顶尖人才引进计划，共建国际人才社区；协同举办具有全球影响力的创新创业大赛、论坛活动，塑造统一区域创新品牌文化，吸引全球创新要素汇聚。
实施适配不同发展阶段的差异化路径。我国城市群发展阶段各异，协调联动不可“一刀切”，需坚持分类指导、精准施策，探索差异化的协调联动路径。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群，需定位于“制度集成创新与全球竞争力引领”，聚焦数据跨境流动、金融开放、知识产权保护、高端人才签证与居留、商事仲裁等领域，对接国际高标准经贸规则，形成可全国复制推广的“制度模板”。其中，粤港澳大湾区侧重“一国两制”下的规则衔接，长三角侧重跨省际制度协同深度拓展。成渝、长江中游等重要增长极城市群，需定位于“改革突破与集群共建”，全力推动“经济区与行政区适度分离”改革，探索共建园区GDP统计、税收分享、用地指标、环保责任等一体化管理机制，联合建设具有全国竞争力的先进制造业集群，实现产业链协同与创新能力跨越。北部湾、关中平原、滇中等培育型城市群，需定位于“结构优化与内生培育”，重点壮大重要城市综合实力，加快连接国家主干网络的交通基础设施建设，积极承接东中部产业转移并实现升级，优先推进省内或邻近地区都市圈同城化发展，优化内部空间结构，为广域协调联动奠定基础。
【注：本文系国家社科基金重大项目“新时代粤港澳大湾区协调发展机制体系研究”（项目编号：18ZDA041）阶段性研究成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，中国政府网，2026年3月13日。
②王红茹：《“组团联网”，现代化城市群这么建》，《中国经济周刊》，2025年第16期。
③盛瑾瑜、陈阳：《34.66万亿元！2025年长三角经济总量再创新高》，央视新闻，2026年2月27日。
④王昕怡：《广深港高铁香港段2026年前4月日均客流超9万人次》，新华网，2026年5年13日。
⑤毛艳华：《粤港澳大湾区融合发展新态势与推进路径》，《人民论坛》，2024年第24期。
责编/张凡 美编/王梦雅
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