【摘要】当前，数字化、网络化、智能化深入推进，人口结构深度调整，城市安全风险的形态、逻辑和传导机制正在发生深刻变革。城市新兴风险的跨域性、传导性与不确定性，决定了单一部门、单一层级、单一手段的碎片化应对难以奏效。中国国家治理的一个显著优势，在于具备“统筹”的制度能力，能够超越条块分割，通过组织机制、政策机制、动员机制，实现集中统一、深度关联、高效协同。面对城市新兴风险，需发挥统筹治理的制度优势，实现从“事后处置”向“事前预防”的整体转型。
【关键词】城市高质量发展 新兴风险 统筹治理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
城市是人口、资源、经济社会活动高度密集的空间载体，也是各类风险传导、叠加、共振的“放大器”。2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“城市人口、资源、经济社会活动高度密集，安全风险也相对集中，必须树牢安全发展理念，不断提高安全韧性水平。”①在全球风险格局深刻变革与中国城镇化加速转型的背景下，城市新兴风险复杂性持续加深，碎片化应对已难以奏效。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。统筹发展和安全的要义，在于以“统筹”的方法论打破条块分割的碎片化治理格局，以系统合力应对复杂风险。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，将“推进国家安全体系和能力现代化”设为专章，提出“实现高质量发展和高水平安全良性互动”②。党的二十届四中全会审议通过“十五五”规划建议，将“坚持统筹发展和安全”列为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。“十五五”规划纲要提出“加强新兴领域国家安全能力建设”“推动公共安全治理模式向事前预防转型”③。“十五五”时期，将统筹治理的制度优势持续转化为风险治理的实际效能，让城市既充满发展活力又具备安全韧性，推动建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
城市新兴风险再审视
国际学界对“新兴风险”的通行界定，多指向“以往未出现过的全新风险或在新的环境条件下重新出现的熟悉风险”。这一界定揭示了新兴风险“新”的本质，无疑具有启发意义。然而，如果仅仅停留于描述性定义，而忽视了风险生成与演化的制度语境和治理资源，则难以形成具有实践指导力的分析框架，因为同一个风险类别，在不同治理体制下的应对方式和发展方向截然不同。
当今世界变乱交织，百年变局加速演进。世界经济论坛《2026年全球风险报告》显示，地缘经济对抗、错误信息和虚假信息、社会极化位列未来两年全球十大风险前三，而网络安全威胁在短期和长期风险排名中均居前列，人工智能技术的负面后果在长期风险中跃升至第五位。④全球风险图景的深刻变化，为各国城市治理带来前所未有的挑战。在此背景下，不同政治体制的治理模式呈现出显著差异：西方多中心治理体系在面对跨域、叠加、传导的新兴风险时，常因权责分散、协调迟滞而陷入“集体行动的困境”；而中国的治理体系具有统筹优势，能够超越部门分割与层级阻隔，以整体性思维应对系统性风险。
中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。与西方发达国家在成熟城镇化阶段遭遇新兴风险不同，中国城市新兴风险是在“发展型”转型进程中生成的。正如《新时代的中国国家安全》白皮书所阐明的：“不发展是最大的不安全。”⑤这一特殊的历史方位，决定了中国城市新兴风险具有三重属性：一是发展性，新兴风险是发展进程中的内生变量；二是系统性，新兴风险是技术、人口、制度、环境多重因素耦合共振的产物；三是可治理性，新兴风险并非不可应对，关键在于能否在统筹发展和安全的框架下，充分发挥中国统筹治理的制度优势，将制度潜力转化为治理效能，实现主动治理、系统治理。
据此，本文从统筹发展和安全的视角出发，将城市新兴风险界定为：在高质量发展和高水平安全良性互动的进程中，因技术变革、人口转型、制度调适等因素交互作用而生成的、对城市系统安全运行构成新型挑战的风险形态。这一界定强调新兴风险的“新”不只在于风险本身的新颖性，更在于风险传导机制的系统耦合性和风险治理路径的主动建构性。
城市新兴风险的主要面向
当前，我国城镇化率已达67.89%，超大特大城市群成为经济社会发展重要引擎。与此同时，数字化、网络化、智能化深入推进，人口结构深度调整，城市安全风险的形态、逻辑与传导机制正在发生深刻变革。“十五五”时期，城镇化率将突破70%的关口，传统安全与非传统安全边界加速模糊，风险多样性、复杂性、扩散性和不确定性将持续加深。
城市关键基础设施网络攻击：数字时代的“基础”威胁。随着城市数字化转型的深度推进，能源、交通、金融、通信、医疗等关键基础设施日益依托数据网络和智能算法运行，城市“生命线”与数字“主动脉”深度嵌套，网络安全风险从虚拟空间向物理空间加速传导。从全球态势看，网络攻击的烈度、频度和组织化程度持续攀升。从国内现实看，形势同样严峻。例如，2025年1月26日至2月14日期间，哈尔滨第九届亚冬会赛事信息系统累计遭受境外网络攻击逾27万次，据国家计算机病毒应急处理中心监测分析，在被识别出攻击中，来自美国的攻击占63.24%，其次是新加坡、荷兰、德国、韩国等国家和地区。⑥
城市关键基础设施网络攻击作为新兴风险，其“新”在于：攻击对象从信息系统向物理系统穿透，实现“以码控物”；攻击主体从分散黑客向国家级力量升级；攻击后果从信息泄露向系统性瘫痪演进。“十五五”规划纲要提出“加快国家网络安全防御体系建设”“健全关键信息基础设施安全防护、网络安全审查、云计算服务安全评估等基础制度”⑦。网络攻击的跨域传导特征，即攻击可瞬间跨越行政边界和行业壁垒，凸显了统筹治理的必要性。如果各部门、各地方各自为战，将难以形成对抗国家级网络攻击的合力，需要纵向权威的有力嵌入和数智平台的全域赋能。
超大城市社会空间分割与数字鸿沟：发展成果共享的“隐性”风险。我国超大特大城市是经济社会发展富有活力的空间引擎，也集中体现了社会结构转型的复杂性。研究表明，近年来超大特大城市社会空间分异程度有所加深。区位优势明显的区域更容易吸引高端产业和高技能从业者集聚，而相对边缘的区域则承载了较多低附加值产业。
此外，数字技术的快速普及为社会发展注入新变量。老年群体在数字接入与技术认知方面与年轻群体存在差异，出现数字能力的分化现象。当数字化服务逐渐替代传统人工窗口，部分不熟悉数字工具的群体在获取公共服务、参与社会生活时，可能遇到更多困难，数字鸿沟成为发展进程中需要持续关注和应对的课题。
老龄化少子化与城市功能调整：人口结构转型的“慢变量”风险。人口是城市发展的基础性变量。习近平总书记2025年7月在中央城市工作会议上指出：“我国城市发展也面临一些新情况新问题：城市老龄化少子化、区域人口增减分化特征明显，人口结构快速变化；‘土地财政’难以为继；城市部分房屋和基础设施老化，安全稳定风险增多，治理难度加大。”⑧老龄化与少子化的叠加效应，从多个维度影响城市系统的运行状态，养老、医疗等公共服务资源面临持续增长的需求，出生人口数量变化在一定程度上影响社区活力，部分新城面临人口导入与就业岗位增长放缓的压力，城市财政在“土地财政”退潮与社保支出攀升之间面临新的平衡考验。人口年龄结构的整体变化，逐步重塑城市人口金字塔。
这一新兴风险是“慢变量”累积到临界点后对城市系统功能的冲击，是趋势明确但应对滞后的“灰犀牛”。正因其变化缓慢、后果滞后，易被短期发展议题遮蔽，一旦越过拐点，修复成本高。应对这一风险的特殊挑战在于：老龄化和少子化在中国城市治理中可供参照的成熟经验有限，需通过试点探索、经验积累、容错迭代逐步形成有效方案。“十五五”时期，60岁以上人口预计将持续增加，人口适应型城市更新已不是“可选项”而是“必答题”。
统筹治理：应对城市新兴风险的中国优势
城市新兴风险的跨域性、传导性与不确定性，决定了单一部门、单一层级、单一手段的碎片化应对难以奏效。中国国家治理的一个显著优势，在于具备“统筹”的制度能力，能够超越条块分割，通过组织机制、政策机制、动员机制，实现集中统一、深度关联、高效协同。在城市新兴风险治理领域，这一统筹优势具体表现为以下维度。
边界动态调试。城市新兴风险的演化不遵循既定行政边界和职能分工，风险的生成与传导天然具有跨域特征。中国的统筹治理，能够根据风险演化的实际需要，对部门边界、层级边界、区域边界进行动态调适，通过组建跨部门专班、设立领导小组、建立区域联防联控机制等方式，实现“因险设界、因事调界、因时变界”的弹性治理，避免刚性边界成为风险传导的“防火墙漏洞”。
纵向系统嵌入。新兴风险中的关键基础设施网络攻击等涉及国家安全，其烈度和组织化程度超出了地方政府的单点应对能力。中国的统筹治理具备纵向权威的有效嵌入能力，当地方和部门的常规治理手段不足以应对系统性风险时，中央可以通过顶层设计、高位推动、集中调度等方式，快速弥合权责缝隙、打破协调僵局、动员跨域资源。这种“集中力量办大事”的体制优势，使中国在应对具有国家安全性质的城市新兴风险时，具备西方国家难以复制的快速响应与系统动员能力。
经验学习容错。老龄化少子化等“慢变量”风险的成熟应对模板不足，要求在实践中探索、试错、迭代。中国的统筹治理形成了“试点—推广”的经验学习传统，从地方试点中总结经验、在可控范围内允许试错、将成功经验上升为全国性制度安排。这一机制使城市新兴风险治理避免了“一管就死、一放就乱”的困境，既允许地方政府根据本地风险特征进行差异化探索，又通过统筹机制实现经验的跨域传播与制度化吸纳，形成“基层探路—中层提炼—顶层确认”的治理创新闭环。
数智平台赋能。数字技术为统筹治理提供了新的工具载体。近年来，城市运行管理服务平台、“一网统管”等数字治理基础设施加速建设，使得跨部门、跨层级的数据贯通和协同调度成为可能。数智平台是统筹治理的载体，将分散在各部门的信息孤岛打通为数据中台，将条块分割的指挥链条整合为“一屏观全域、一网管全城”的协同界面，推动统筹治理从组织机制向数字空间延伸，大幅降低跨部门协调的信息成本和执行时滞。
上述优势构成统筹治理应对城市新兴风险的能力谱系，边界动态调试解决“谁来管”的权责配置问题，纵向权威嵌入解决“管不动”的协调失灵问题，经验学习容错解决“不会管”的能力短板问题，数智平台赋能解决“管不快”的效率瓶颈问题。多项优势协同发力，共同构筑了中国城市应对新兴风险的制度韧性。
构筑城市安全新格局
我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，城市发展需聚焦人民群众的需求，让人民有更多获得感、幸福感、安全感。⑨发展阶段转换对城市治理能力提出新的要求。面对超越单一部门、单一层级应对能力的新兴风险，碎片化、应急式的治理模式已难以为继，需发挥统筹治理的制度优势，实现从“事后处置”向“事前预防”的整体转型。
筑牢数字安全防线。关键基础设施网络攻击的应对，高度依赖纵向权威的统一调度。一要落实“十五五”规划纲要部署，加快国家网络安全防御体系建设，将网络安全审查嵌入城市规划、建设、运维全生命周期，发挥中央网信、公安、工信等部门的统筹协调职能。二要建立关键基础设施网络攻击联防联控机制，打破行业壁垒和地域分割，构建跨部门、跨区域、跨层级的网络安全监测预警与信息共享平台。当地方或行业单点无法抵御国家级网络攻击时，中央的统一指挥、统一调度、统一资源调配，能够快速形成“全国一盘棋”的防御合力。三要强化数智平台的赋能支撑，依托国家级网络安全态势感知平台，实现网络攻击的早期预警、智能研判和联动处置，以技术整合支撑制度整合，将权威嵌入的组织优势转化为全域联动的实战能力。同时，提升城市数字基础设施韧性，强化网络枢纽、数据中心等抗毁能力，构建分布式能源系统和多水源保障，增强关键系统“断而不瘫、损而可复”的弹性能力。
以动态调试破解边界壁垒。超大城市社会空间分割的破解之道，在于通过统筹治理实现边界的动态调适。在户籍制度边界上实现弹性突破。以居住证为载体、以常住地登记为方向，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，在户籍与公共服务之间建立渐进式的“拆墙”通道，逐步消除附着在户籍上的隐性门槛。在空间边界上实施综合改造。将城中村改造拓展为居住品质提升、公共服务补短、产业空间优化、社区治理赋能“四位一体”的系统工程，使城中村从“城市洼地”转变为“城市活力单元”。在数字边界上弥合鸿沟。在政务服务、医疗就诊、交通出行等高频场景，保留“适老化”“低门槛”服务通道。发挥数智平台赋能作用，通过“一网通办”等平台，实现跨部门公共服务的无差别供给。将数字可及性纳入城市公共服务标准体系，通过制度接口、过渡通道和弹性安排，使各类群体都能在城市中找到安身立命的空间。
推动人口适应型城市更新。老龄化少子化是人口长周期趋势，应对方案需要在实践中不断试错、迭代、完善。中国的统筹治理为这种探索提供了经验学习条件与容错空间。一是推进全龄友好型城市更新试点。选择不同规模、不同老龄化程度的城市开展差异化试点，将适老化改造从单一建筑尺度拓展到社区、街区、城市功能尺度，在试点中检验“步行可达、服务可及、安全可靠”的社区养老服务模式，及时总结可复制、可推广的经验。二是盘活冗余空间资源，激活社区功能。适应学龄人口变化，将闲置校舍、空置商业设施向社区养老、托育、文体等公共服务设施转型，这一过程本身就缺乏标准答案，需要鼓励各地因地制宜探索。三是以“银发经济”和“活力老龄”激活城市经济动能。将老龄化从“负担视角”转向“资源视角”，发展适老化产业和服务消费，释放老年群体的社会参与潜能。《城市更新“十五五”规划》已将适老化改造纳入制度安排，正是经验学习从地方探索上升为国家政策的生动体现。
协同构建综合治理格局。新兴风险在数字化、城镇化的交汇点上高度耦合，需将统筹治理优势系统集成。构建城市安全风险谱系，将新兴风险纳入城市安全风险评估体系，依托数智平台实现风险识别从“已知清单”向“全景扫描”的升级。强化“平急两用”公共基础设施建设，保障应急资源的跨域调度能力。推动城市治理从“条块分割”向“整体协同”转型。以“大安全大应急”框架统筹应急管理、网络安全、社会治理、城市规划等职能，边界动态调试打破职能壁垒，纵向权威嵌入强化高位协调，经验学习容错允许创新探索，数智平台赋能提供技术支撑。四者在综合治理格局中有机嵌套，边界调试划定协作空间，权威嵌入提供协调动力，容错机制释放创新活力，数字平台降低协作成本，由此形成治理合力。
城市新兴风险，是全球风险图景深刻变化与中国城镇化转型交汇的时代命题。从关键基础设施网络攻击的“硬威胁”，到社会空间分割的“隐风险”，再到老龄化少子化引发的城市功能“慢变量”冲击，新兴风险形态各异却共同指向一个关键治理命题：如何以中国的制度优势应对具有高度复杂性、跨域性和不确定性的系统性风险。统筹治理是中国应对城市新兴风险的重要制度优势。边界动态调试、纵向权威嵌入、经验学习容错、数智平台赋能，多个维度的统筹能力，使中国城市在面对新兴风险时，不仅能够“看见风险”，还能够“协同应对”；不仅能够“亡羊补牢”，还能够“未雨绸缪”。
【注：本文系国家自然科学基金面上项目“基于‘网络关联’的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（项目编号：72074129）和中央高校基本科研业务费专项资金资助“城市区域发展共同体的网络结构和实现机制研究”（项目编号：63252038）阶段性成果】
【注释】
①⑧习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期。
②《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，新华社，2024年7月21日。
③⑦《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
④《世界经济论坛报告：九成受访者认为全球未来十年都将陷入动荡》，北京日报客户端，2026年1月17日。
⑤《新时代的中国国家安全》，新华社，2025年5月12日。
⑥《哈尔滨亚冬会赛事信息系统遭境外网络攻击超27万次》，新华社，2025年4月3日。
⑨王长松：《深入推进现代化人民城市建设》，《国家治理》，2026年第1期。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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