【摘要】建立“市县结合”的基础教育管理体制，是我国基础教育管理体制的重要创新，也是适应城镇化加速推进、人口结构变化和教育需求升级的重要制度安排。这一安排，有利于理顺市县权责关系，构建协同推进基础教育高质量发展的新格局；回应教育发展新形势、优化区域教育资源配置的战略要求， 是统筹推进教育科技人才一体化发展的重要举措。推动“市县结合”基础教育管理体制落地落实，需在权责划分、经费保障、编制管理、督导评价等方面持续深化改革，在推进策略上坚持因地制宜、分类指导、试点先行。
【关键词】教育强国 “市县结合” 管理体制 基础教育
【中图分类号】G521 【文献标识码】A
建设教育强国，基点在基础教育。基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位。基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳、后劲就越足。党的十八大以来，习近平总书记高度重视基础教育，指出“从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变，必须以改革创新为动力”①，为基础教育发展提供科学指引。2026年7月，全国基础教育工作会议在北京召开，习近平总书记作出重要指示，强调“各级党委和政府要切实扛起政治责任，优化办学资源配置，深化教育综合改革，推动学校、家庭、社会同向发力，不断开创基础教育高质量发展新局面”②。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出，“建立‘市县结合’的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇教育资源供给”。
当前，我国基础教育已实现全面普及，并构建“五育并举”的育人体系，但在高质量发展方面仍面临诸多挑战，如学生学业负担较重、教育焦虑难以消解等问题依然存在，德智体美劳全面培养的教育体系尚需完善，因材施教、人人出彩的教育结构亟待优化等③。因此，深化基础教育综合改革，建立“市县结合”的基础教育管理体制，具有重要意义。本文系统阐释“市县结合”管理体制助力基础教育高质量发展的制度内涵、治理逻辑与实践路径，为不断开创基础教育高质量发展新局面提供研究支撑。
基础教育管理体制的历史演进与制度内涵
任何重大制度创新的背后，都蕴含着深刻的历史逻辑。基础教育体量规模庞大，学段跨度较大，体系格局相对稳定，且处于人才成长的关键时期，是教育体系的根基和教育强国建设的重点。因此，需不断深化基础教育综合改革，增强基础教育领域改革的系统性、整体性、协同性。“市县结合”基础教育管理体制的提出，既是我国基础教育改革历史经验的规律延伸，又是对“以县为主”管理体制时代局限的制度回应。
基础教育管理体制变迁是回答时代之问的战略调整。新中国成立以来，我国基础教育管理体制经历了“中央统一领导”“地方负责、分级管理”“以县为主”三个阶段，当前正向“市县结合”新阶段迈进。每一次体制跃迁，都是对特定历史阶段教育发展主要矛盾的积极回应，都承载着特定的制度功能。
中央统一领导体制的形成与调适。新中国成立之初，国家通过高度集中的计划体制迅速恢复和发展教育事业，基础教育实行中央统一领导、统一管理。这一体制在短时间内建立了全国统一的教育体系和基本规范，为新中国教育事业奠基作出历史性贡献。
“地方负责、分级管理”的探索与反思。1985年5月出台《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，明确基础教育的权力和责任是在地方，把中央和地方在基础教育上的权力和责任作了新划分。1986年施行的《中华人民共和国义务教育法》进一步规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。这一改革通过下放管理权释放地方办学活力，同时暴露出各地经济发展差距导致教育投入分化等问题，为后续体制调整积累经验、提供镜鉴。
“以县为主”管理体制的确立与成就。2001年发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确立农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步将“以县为主”管理体制上升为法律规定。“以县为主”管理体制通过强化县级政府教育管理责任，有效解决此前农村义务教育经费投入短缺问题，实现我国超大规模人口条件下基础教育的高水平普及和底线公平。全国2895个县区全部实现义务教育基本均衡发展④，这一重要成就充分证明“以县为主”管理体制的重要作用。
“市县结合”管理体制的建立与创新。“市县结合”不是简单地将资源配置权力从县上收至市，而是构建市县分级协同机制：市级定总量、定标准、定调配规则，县级管执行、管落地、管日常运行，两级政府各司其职、上下贯通，市级负责在市域范围内实现总量调控与跨县平衡，县级负责在辖区内落实资源配置的具体执行与精细管理，共同构成区域教育资源优化配置的制度闭环。这一制度设计的关键在于，推动教育资源随人口流动和需求变化动态优化配置，使每一个适龄儿童，无论身处县域还是城区，都能享有公平而优质的基础教育。
“以县为主”管理体制的结构性局限。新时代以来，我国基础教育普及水平全面提升，“有学上”的问题基本解决，“上好学”成为人民群众迫切的教育需求。教育改革进入破解难题、重塑生态、重构体系等多任务叠加的治理复杂化阶段，“以县为主”管理体制在完成保基本、兜底线的历史使命后，逐渐暴露出与高质量发展要求不相适应的结构性局限。一方面是县域资源配置能力与人口跨域流动的结构性矛盾。我国常住人口城镇化率从1996年的30.48%提升至2025年的67.89%，人口城乡分布格局发生深刻变革。“以县为主”管理体制下，教育资源调配基本局限在县域内部，难以有效应对跨县域人口流动带来的供需矛盾。同时，学位保障压力正由小学逐步转入初中和高中，梯次达峰效应明显，县域独立配置资源的模式难以适应人口的动态变化。另一方面是县域财政能力差异与教育优质均衡目标的结构性矛盾。部分地区在教师待遇落实、学校建设投入等方面能力不足。仅靠县级自身力量，难以在更大范围内实现教育资源的统筹配置与精准补给，“以县为主”管理体制的制度边界日益显现。
“市县结合”基础教育管理体制的内涵。建立“市县结合”的基础教育管理体制，正是对上述结构性矛盾的回应。准确理解这一制度创新的深刻内涵，是推进改革的认识论前提。
“市县结合”基础教育管理体制是管理体制的优化升级而非简单替代。“市县结合”基础教育管理体制是在优化“以县为主”管理体制基础上，完善优质均衡的市域基本公共教育服务体系，构建市县教育资源共建共治共享机制。加强市域统筹，指市级政府的统筹保障责任得到系统性强化，同时县级政府作为办学主体的基础地位并未改变，从而以制度优势激活县域学校潜能。
“市县结合”基础教育管理体制是权责关系的科学重构而非职能叠加。“市县结合”的本质是构建市级统筹、县级落实、协同治理的治理格局，即市级政府强化统筹规划、政策指导和督导评估职能，县级政府全面落实就近免试入学、教师工资待遇保障、学生全面发展等职责。权责重构的关键在于形成统筹有方、执行有力、协同有效的运行机制。
“市县结合”基础教育管理体制是分层分类的制度安排而非统一模式。不同学段、不同区域的教育发展差异决定“市县结合”需因地制宜、因势利导。在高中教育阶段，多样化发展是撬动基础教育整体提质的关键抓手，普职融通、特色高中建设等改革任务，天然要求跨县域的生源统筹、课程共建与学分互认，须加大市级在资源配置、经费投入、招生管理等方面的统筹力度；在义务教育阶段，则需在巩固“以县为主”基础上适度强化市级统筹。从这个意义上说，“市县结合”基础教育管理体制是具有高度包容性和适应性的制度框架。
从国际比较视角看，各国基础教育管理体制普遍呈现在中央与地方之间寻求治理层级优化的趋势。法国实行中央集权制，教育部垂直管理全国教育事务，近年来也开始向地方下放部分权限；美国采用地方分权制，州与学区拥有自主立法权，但联邦层面的引导作用逐步增强；日本形成中央与地方共管的混合制，文部科学省与地方教育委员会分级管理学校。世界主要国家普遍在集权与分权之间寻求动态均衡，并力图回应治理重心上收或下移之间的深层悖论：教育财政统筹层级过低则均衡性不足，层级过高则可能抑制地方活力。我国“市县结合”基础教育管理体制的优势在于：既不将管理权完全下放到基层学区，导致资源配置碎片化，又不由中央高度集权，防止可能脱离地方实际，而是在省县之间嵌入市域衔接，形成省级统筹、市级协调、县级落实三级联动格局，既保持县级政府贴近基层的优势，又弥补县域资源配置能力的不足。
建立“市县结合”基础教育管理体制是多重治理逻辑交汇融合的结果
从基础教育大国迈向基础教育强国，意味着基础教育的战略重点从规模扩大、结构完善、体系建构，转向为中华民族伟大复兴提供基础性支撑⑤。从回应教育发展新形势、服务教育强国战略目标、优化区域教育资源配置、支撑教育科技人才一体发展等维度，可以进一步透视“市县结合”基础教育管理体制的深层逻辑。
回应教育发展新形势。基础教育面临的宏观环境和发展阶段正在发生深刻变化，“市县结合”基础教育管理体制是教育治理主动适应发展新形势的制度安排。从规模扩张向内涵提升的阶段转换，要求治理重心适度上移。经过多年努力，我国基础教育已经达到世界高收入国家平均水平。从基本均衡迈向优质均衡，意味着教育资源配置的标准更高、要求更细、覆盖面更广。“市县结合”基础教育管理体制通过在更大范围内统筹协调，为教育发展的阶段转换提供体制保障。从静态配置到动态适配的机制转变，要求资源调配突破县域边界。在“以县为主”管理体制下，教育资源按县域行政单元静态配置，而人口在城乡之间、县域之间持续流动，供需错配的结构性矛盾日益突出。如何跳出县域边界，在市域乃至更大范围内实现教育资源的动态适配和精准投放，成为“市县结合”基础教育管理体制必须回应的重要治理命题。“市县结合”基础教育管理体制通过推行教师编制“周转池”制度等创新举措，为教育资源配置实现从静态到动态、从被动到主动的系统性转变提供机制保障。
夯实教育强国基点的制度支撑。“市县结合”基础教育管理体制从多个维度为夯实基础教育提供制度支撑。以提升整体效能强化基础教育战略支点。发挥市级政府视野广、储备足、调配灵活的优势，建立市域教育统筹发展模式，打破县域行政分割，推动优质资源跨区域流动和精准补给，从而提升基础教育的整体效能和竞争力，使基础教育作为教育强国战略支点的作用更加坚实。以治理现代化推进教育强国建设。过去相当长一段时期，基础教育治理的重点主要在于扩大教育机会、改善办学条件和实现县域内部基本均衡。随着基础教育发展目标由“有学上”转向“上好学”，由县域基本均衡转向优质均衡，对教育管理体制改革提出更高要求。基础教育治理不再只是解决学校有没有、条件够不够的问题，而是进一步回应区域之间、城乡之间、学校之间教育质量差异的问题，构建制度化的资源分配机制，推动教育公平从底线保障迈向优质共享，为教育强国建设筑牢公平之基。以制度韧性增强抵御风险能力。传统的资源管理模式多习惯于以现有学校、现有编制、现有经费为基数进行微调，缺乏对人口变动趋势的前瞻性研判和系统性应对。面对人口结构变化、技术变革加速、社会需求多样化等不确定性因素，基础教育需具备更强的适应能力和应变能力。“市县结合”基础教育管理体制通过对人口出生率变化、城镇化趋势、产业布局调整等多维数据的融合分析，将资源配置的视野从当下延伸至未来三至五年乃至更长周期，实现对学位需求、师资需求、经费需求的科学预判，变被动应对为主动布局，使教育系统具备前瞻预判、动态调适、精准应对的制度能力，从根本上增强教育资源配置的战略预见性和制度韧性。
优化区域教育资源配置。基础教育长期存在资源配置空间固化和学龄人口跨区域流动之间的张力。这一治理困境在“市县结合”基础教育管理体制下得到破解。资源配置从行政单元主导向人口需求牵引转变。传统模式下，教育经费、教师编制、学校建设等资源，按县域行政区划进行切块分配，资源跟着行政层级而非跟着学生走。学龄人口流入地学位紧张，而资源难以增量供给，流出地校舍闲置，而编制难以腾挪，资源配置的效率与公平容易受损。“市县结合”基础教育管理体制通过建立市域层面与学龄人口动态变化相适应的资源调配机制，使编制、经费、学位等要素能够跟随人口流向进行跨县域调剂与精准投放，从根本上改变资源围着行政边界打转的困局。教育资源配置从各自为政的碎片化供给转向市域“一盘棋”的整合式配置。在县际竞争格局下，各县往往从本地利益出发配置教育资源，导致优质师资、生源、经费等要素容易在县域间形成配置不均衡现象。“市县结合”基础教育管理体制将资源配置的决策单元从县域提升至市域，使市级政府能够在全市范围内统筹学校布局、师资调配、经费分配和学位供给，打破县域壁垒，推动以强带弱、以城带乡的整合式配置。这一转换不仅提升资源使用效率，而且有助于推动形成公平有序的区域教育生态。
贯通教育科技人才一体发展。基础教育是人才培养的起点，也是科技创新的基座。“市县结合”基础教育管理体制通过打破县域壁垒，能够在市域范围内统筹配置与基础教育相关的科技资源、人才资源，实现科技资源与教育资源的市域融合，为拔尖创新人才早期培养提供坚实的资源保障和制度环境。同时，通过强化市级统筹，能够将基础教育发展规划与国民经济发展规划、国土空间规划有效衔接。例如，可将县中振兴作为市域基础教育发展的龙头工程，把提升乡村教育质量作为乡村全面振兴的筑基工程和经济社会发展的先导工程，推动教育发展与经济社会发展统筹谋划，以产教融合促进教育与区域经济社会发展深度嵌合。
深入推进“市县结合”基础教育管理体制改革
“市县结合”基础教育管理体制已进入深入推进的关键阶段，实现从政策设计到治理实效的跃迁，需在制度架构、治理范式和能力、推进方略和保障体系等层面系统发力。
明晰权责，完善府际结合的制度架构。权责清晰是“市县结合”基础教育管理体制有效运行的前提。需通过立法或规范性文件，明确市、县两级政府在基础教育领域的职责清单。市级层面主要负责统筹规划、政策制定、资源配置、质量监测和督导评估；县级层面主要负责学校建设、经费保障、队伍管理、日常运行和办学规范。切实避免权责交叉和模糊地带，做到权责清晰、协同高效。市级统筹需把握好统与放的边界：市级重点管总量、管标准、管跨县域资源调配；县级重点管执行、管日常、管特色发展，防止市级统筹变成对县级责任的替代和挤压。科学划分省、市、县各级政府的财政事权和支出责任，分类施策，增强财政支撑力和保障力。一方面，强化市级财政的统筹调配功能，建立市域教育经费统筹机制；另一方面，压实县级财政的投入主体责任，确保教育经费“两个只增不减”落实。同时，推动省级政府建立与学龄人口变化挂钩的财政投入和教师编制动态调整模型，为“市县结合”提供更高层级的制度保障。
多方共治推动治理范式转型。“市县结合”基础教育管理体制不仅是管理权限的调整，而且是治理理念的升级。推动教育管理向教育治理转变，是“市县结合”基础教育管理体制的深层目标。需建立健全多方主体参与、协商共治的治理模式。健全学校、家庭、社会协同育人机制，构建政府主导、社会参与、学校自主的协同治理格局。建立数据驱动的精准治理机制，推动教育决策从经验型向科学型转变。数字化是提升治理效能的关键手段，需打破教育数据壁垒，建立覆盖全市的教育大数据平台，实现学龄人口动态监测、教育资源精准配置、教育质量科学评估。例如，人工智能等新技术正引发教育、科研、治理的范式变革。可以推动形成支撑师生发展、学科建设与资源配置的高质量数据底座，以人工智能辅助宏观决策，动态研判教育科技人才一体发展中的趋势与瓶颈，形成数据贯通、决策科学、响应迅捷的智慧治理网络⑥。构建评价—督导闭环的质量保障体系，确保“市县结合”基础教育管理体制的运行质量。建立与新的权责配置相适应的教育评价体系，市级层面构建科学的评价体系，引导学校聚焦内涵式发展，注重增值评价，克服“唯分数”倾向；加强市县两级督学队伍建设，健全教育督导体系。
因地制宜、梯次推进，持续提升治理能力。基础教育各学段的特点不同，“市县结合”的着力点应有所区别。需分学段把握改革重心，做到精准施策。高中教育阶段加大市级在资源配置、经费投入、招生管理等方面的统筹力度。义务教育阶段重点强化市级在规划布局、师资统筹、质量监测等方面的统筹协调职能。学前教育阶段探索市级在扩大普惠性学前教育资源、统一办园标准等方面的统筹作用。不同地区经济社会发展水平、教育发展基础、人口结构特征差异显著，“市县结合”的改革路径和推进节奏需实事求是，因地制宜。经济发达地区可以率先在更大范围内推进市级统筹；经济薄弱地区则应在厘清市县职责并确保县级主体责任的前提下，循序渐进强化市级支持。需适配制度环境、分类推进管理体制改革，鼓励各地结合本地实际探索各具特色的“市县结合”模式，在实践中积累经验、逐步完善。同时，坚持试点先行、稳步扩面，防范改革风险。“市县结合”涉及利益格局调整和制度体系重构，不宜急于求成。可以选择具有代表性的地市先行试点，在试点中发现问题、积累经验、完善制度。建立改革试点的评估反馈机制，及时总结可复制、可推广的经验做法，对试点中暴露的风险提前预判、制定防范措施。
部门协同、政策联动，营造良好社会氛围。深化基础教育综合改革，需从教育系统内部改革走向与财政、人事等制度密切联动的系统性协同。只有各项配套制度协同发力，“市县结合”基础教育管理体制才能落地生根。加强跨部门协同联动，破除条块分割。建立健全跨部门协调机制，在市委、市政府统一领导下，推动财政、人力资源社会保障等部门，在政策制定、资源配置、制度创新等方面协同发力。完善市县两级党委政府定期研究教育工作机制，为“市县结合”基础教育管理体制落地提供有力组织保障。营造良好氛围，凝聚社会共识。“市县结合”基础教育管理体制涉及利益调整和观念转变，需得到社会各界的理解和支持。加强政策宣传和舆论引导，向全社会讲清楚体制改革的必要性和积极意义。尊重基层首创精神，鼓励各地在实践中探索创新。及时总结推广改革典型经验，发挥示范引领作用。通过营造良好社会氛围，凝聚改革共识，形成改革合力，为“市县结合”基础教育管理体制落地夯实社会基础。
教育是国之大计、党之大计，基础教育牵动着千家万户，是全社会的事业。建立“市县结合”基础教育管理体制，不是对既有体制的否定，而是对历史经验的规律性延伸；不是应对短期问题的权宜之计，而是面向教育强国建设的战略性制度安排。唯有以制度创新的系统性应对治理挑战的复杂性，深化市县权责重构、治理能力提升、发展范式转换、协同保障强化等举措，才能更好满足人民群众从“有学上”到“上好学”的期盼，开创基础教育高质量发展新局面，为中华民族伟大复兴提供坚实人才支撑和智力保障。
【注释】
①《习近平在中共中央政治局第五次集体学习时强调 加快建设教育强国 为中华民族伟大复兴提供有力支撑》，《人民日报》，2023年5月30日。
②《习近平对基础教育工作作出重要指示强调 全面贯彻党的教育方针落实立德树人根本任务 不断开创基础教育高质量发展新局面》，《人民日报》，2026年7月23日。
③郅庭瑾：《深化基础教育综合改革的基本方向与重点问题》，《人民论坛》，2025年第4期。
④《教育部：全国2895个县域完全实现义务教育基本均衡》，央广网，2024年9月26日。
⑤顾明远、李廷洲：《从基础教育大国走向基础教育强国——基础教育改革发展的中国经验与议题转换》，《中国教育学刊》，2024年第6期。
⑥张荣：《一体推进教育科技人才发展的高校担当》，《国家治理》，2026年第12期。
责编/孙渴 美编/李祥峰
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