摘 要:《国务院关于对外投资的规定》，是我国对外投资领域首部行政法规。这一规定，以统筹发展和安全为主线，在立法层阶、服务理念、安全审查、反制措施、主体责任及合规义务等方面进行重要制度集成和创新，构建起服务、管理、保护、应对多维一体的对外投资制度新架构。加快出台配套规则、规范安全审查程序、厘清反制条款适用边界、强化多部门协同监管，对接协调国际高标准规则，是实施中需持续关注和推进的关键议题。
关键词:对外投资 行政法规 涉外法治 安全审查 高水平开放
【中图分类号】D922.295 【文献标识码】A
对外投资是我国对外开放的重要方面。习近平总书记强调：“要稳步扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则，深化外贸、外商投资和对外投资管理体制改革，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”[1]经过数十年快速发展，我国对外投资规模已跻身全球前列，成就斐然。当前，世界百年变局加速演进，地缘政治风险攀升，国际竞争日趋激烈，依靠部门规章与规范性文件开展对外投资管理服务的模式，难以有效回应跨境投资实践中日趋复杂的法律问题和权益保护需求。2026年5月5日，国务院第837号令公布《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》），自2026年7月1日起施行。这是我国对外投资领域首部行政法规，将党的十八大以来的对外投资监管经验和改革成果上升为法律制度，更好对接国际高标准经贸规则，构建起服务、管理、保护、应对多维一体的对外投资制度新架构，对推动对外投资在法治轨道上高质量发展、切实保护投资者及其对外投资的合法权益、维护国家主权、安全和发展利益具有积极作用。
推进高质量发展与维护安全利益的现实需要
稳步扩大制度型开放、主动对接国际高标准经贸规则，需构建起内容全面、开放透明、协调统一的对外投资法律制度体系，为高水平对外开放提供更加坚实的涉外法治保障。《规定》立足新形势新任务，坚持问题导向与系统思维相结合，着力回应复杂国际环境下推动对外投资管理体制改革、推进高水平对外开放、提供更好管理服务、依法维护投资者合法权益和我国海外利益等多方面现实需求，具有战略考量。
促进对外投资高质量发展的必然要求。进入21世纪以来，中国对外直接投资持续快速发展，已成为全球跨境投资的重要力量。截至2025年底，中国境外投资企业数量超过5万家，分布于190多个国家和地区，对外直接投资存量连续9年位居全球前三。2025年，中国对外直接投资流量达到1743.8亿美元，同比增长7.1%，保持世界前列。与此同时，“走出去”企业积极履行社会责任，年均创造就业岗位超200万个，并广泛参与教育、医疗卫生、生态环保等民生领域建设，赢得东道国社会各界的积极评价。[2]随着对外投资规模不断扩大，其内涵已远超单纯的资本输出，而是涉及技术、数据、人才、供应链以及公司治理等多维度跨境资源配置活动，对国家管理、服务和保护对外投资的能力提出更高要求。我国对外投资活动以往主要依据国家发展改革委《企业境外投资管理办法》、商务部《境外投资管理办法》等部门规章以及相关规范性文件进行管理。这些规章文件为对外投资发展提供重要制度支撑，但随着实践不断深化，其立法层级不高、制度体系不够完整的问题日益显现。其主要围绕项目核准、备案等前端管理环节展开，在海外经营合规、境外权益保护、风险防范与争端应对等方面存在制度短板。在数字经济快速发展、出口管制持续强化、数据安全治理趋严等背景下，《规定》可以更好回应新领域、新业态和新风险带来的治理需求，完善我国境外投资法律制度系统，适配中国企业境外投资的发展需求。
为维护海外投资安全提供坚实保障。当前，国际经贸格局深刻调整，“逆全球化”思潮有所抬头，单边主义、保护主义明显上升，[3]地缘政治因素对跨境投资活动的影响持续加深。有的国家（地区）以国家安全、关键产业保护等名义，不断强化外资审查制度，设置投资壁垒，甚至通过行政手段限制中国企业市场准入和正常经营活动，海外投资利益所面临的风险也更为突出和复杂。在此背景下，仅依靠部门规章难以为中国投资者提供充分有效的法律保障，《规定》以高位阶的制度供给，进一步完善斗争工具箱，增加有效的反制工具，健全对外投资安全风险防控和权益保护，增强我国维护海外利益和应对外部风险挑战的制度能力。
构建覆盖对外投资全流程的制度框架
《规定》系统整合既有制度安排和改革实践成果，融入多项重要制度创新，构建起服务、管理、保护、应对多维一体，基本覆盖对外投资全流程的制度框架。《规定》明确对外投资工作遵循的多项基本原则和要求，包括贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，健全对外投资管理服务体系，提升对外投资质量与水平，促进开放合作、互利共赢，重申中国坚持高水平对外开放，鼓励开展对外投资的原则立场。《规定》也为未来更高层级对外投资立法奠定制度基础，是推动涉外法治体系不断完善的重要一步。
强化服务保障功能，完善海外综合服务体系。《规定》突出服务保障功能，规定国家健全海外综合服务体系，从多个层面为企业国际化经营提供制度支持。第6条要求统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流等领域资源，完善公共服务平台建设。第7条要求支持咨询评估、法律服务、会计审计、调解仲裁等专业服务机构提升国际化服务能力。第8条鼓励政策性保险机构开展海外投资保险业务，引导金融机构依法依规提供融资支持，第9条要求行业协会商会、贸易投资促进组织按照章程提供与对外投资有关的信息咨询、权益保护等方面的服务。这些安排体现政府职能从重在监管向服务与监管并重的转变，将服务型政府理念延伸至对外投资领域，有助于降低企业国际化经营成本，提升海外投资的风险应对能力和综合竞争力。
健全投资管理体系，强化规范发展的制度约束。《规定》总结提炼我国对外投资管理实践经验，与现行制度和部门分工相衔接，在第10条至第14条做出整合性规定，包括完善调控措施，分类分级实施全过程监管；根据国内需要和境外投资环境风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资；明确投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料等。《规定》新增健全投资管理方面的内容，第15条明确国家健全境外投资安全审查机制，由国务院投资主管部门、商务主管部门会同有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益处置行为依法实施审查。安全审查并非简单限制企业“走出去”，而是通过明确规则边界、增强制度透明度和稳定性，引导投资活动健康有序开展，在安全与发展之间实现更加有效的协调平衡。《规定》明确市场经营主体责任，完善权责统一机制。第5条提出，国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。这强调政府与市场的边界，强化市场在资源配置中的决定性作用，体现了市场化改革方向。《规定》第16条系统规定投资者的合规经营义务，要求建立健全公司治理、合规管理、内部控制、安全生产和突发事件处置等制度，并依法履行社会责任。这一要求强化投资者自我管理和风险控制责任，有助于推动企业提升国际化治理水平。
加强投资利益保护，提供多重维权支持。随着我国企业深度参与国际产业分工合作，投资者及其海外投资合法权益的保护需求日益凸显。《规定》在参考世界主要经济体的有关法律和国际通行做法的基础上，在第18条至第21条作出多方面规定，包括加强对外投资监测预警和风险评估，及时发布有关安全状况和提示投资风险；开展执法领域合作与交流，保护投资者及其投资的企业、项目所属员工和资产等的安全以及有关组织、个人的正当权益；积极商签多双边贸易投资协定等，提高对外投资保护水平；依法提供领事保护与协助，维护其正当权益；鼓励投资者通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解对外投资有关矛盾纠纷，维护自身合法权益等。
纳入调查反制措施，完善涉外应对工具箱。《规定》第23条授权我国有关部门，在我国投资者境外遭遇投资壁垒或其他经营障碍时，依法开展调查并根据调查结果采取相应措施，形成了具体化、针对性的对外投资壁垒调查制度。在反制措施方面《规定》设有两个条款，相辅相成，共同构成较为完整的反制架构。第24条规定，对于有关国家（地区）或者国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营领域对中国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施的，中国可以依法采取相应措施；对于直接或者间接参与制定、决定、实施相关歧视性措施的组织和个人，可以依据《中华人民共和国反外国制裁法》等法律法规采取反制措施。第25条规定，外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常市场交易原则、中断与中国企业、其他组织或个人的正常交易，或对中国投资者及其对外投资采取歧视性措施、不合理剥夺或限制其正当权益的，中国可在贸易、投资、入境、居留等方面采取禁止或限制措施；上述措施同样适用于外国组织、个人实际控制或参与设立、运营的相关实体。需要特别指出的是，《规定》中的反制措施条款，是防御性而非进攻性的，是威慑性而非滥用性的，其目的在于维护正常的国际经贸秩序和市场原则、维护中国投资者及其对外投资的安全和正当权益，而非主动实施对抗。[4]
此外，企业对外投资经营，需遵守国家各项要求，充分履行合规义务。《规定》回应数字时代挑战，整合多重合规要求，第14条强调企业对外投资在资金汇兑、技术出口、跨境服务贸易、跨境数据流动等活动，需依照相关法律法规和国家规定执行。第22条进一步规定，投资者参与境外诉讼和仲裁活动或受到境外司法、执法机构相关调查时，应当遵守数据安全和司法协助相关规定。上述条款并非创设新的法律义务，但通过对既有诸多法律规定项下合规要求的整合，有助于增强企业对外投资合规的整体认知，提高跨境经营风险识别和应对能力。特别是在人工智能、半导体、高端制造等技术密集型领域，对企业开展国际化经营具有较强的现实指导价值。
加强法律实施及需持续关注的几个方面
法律的生命力在于实施。《规定》的出台标志着我国对外投资法治建设迈入新的阶段，其制度功能的充分发挥，有赖于配套规则的完善、监管机制的健全以及实践运行中的有效衔接，需持续关注以下方面。
加快完善配套制度体系。《规定》在确立基本制度框架的同时，也为后续制度建设预留较大空间，多项重要制度有待通过配套规则进一步细化落实。比如，《规定》第11条要求有关部门“制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资”，下一步是延续目前做法还是采取更具体的国别和行业目录制度，值得关注。又如，《规定》第2条明确将个人对外投资纳入管辖范围，第33条则授权国务院有关部门制定“中国境内居民个人等对外投资具体管理办法”，需尽快填补现有制度体系中的空白。对于市场经营主体而言，制度的确定性本身即具有重要价值，因此《规定》实施后相关配套规则能否及时出台并与既有制度形成有效衔接，将一定程度上影响制度实施效果和市场预期稳定。
规范安全审查机制。《规定》第15条正式确立境外投资安全审查制度，其目前仍属于原则性授权规定，不具有操作性。审查范围、审查标准、审查程序、审查期限以及救济机制等内容，均有待进一步明确，需尽快出台具体办法。对于企业而言，明确的规则边界有助于降低不确定风险；对于监管部门而言，规范化程序有助于提升审查的公信力和稳定性。同时，《规定》明确由国务院投资主管部门和商务主管部门会同有关部门开展安全审查，审查机制如何组织运行、相关部门如何分工协作，也应成为制度设计的重要内容。无论该审查机制办公室设在国务院商务主管部门或是投资主管部门，都应实现安全治理与对外开放目标之间的动态平衡。
明确反制措施的适用边界与程序保障。《规定》第24条、第25条分别授权对歧视性投资限制、不合理剥夺或者限制投资者及其对外投资正当权益的措施采取反制，是我国涉外法治体系在对外投资领域的重要制度创新。与此同时，相关反制措施的实施也需要保持必要的审慎性，相关标准在具体实践中的认定方式、反制对象的确定程序以及权利救济安排等问题，有待通过实践进行观察。如何兼顾制度威慑功能与程序正当性要求，将直接影响制度的公信力和国际影响。此外，上述条款与《中华人民共和国反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》等既有涉外法律制度之间如何形成协调配合关系，也值得在实践中进一步观察，以确保各项制度功能相互衔接、协同发力。
进一步健全跨部门协同治理机制。对外投资活动涉及投资准入、外汇管理、税收征管、国有资产监管、出口管制、数据安全等多个领域，《规定》的实施同样涉及发展改革、商务、外汇、税务、国资等多个部门。多部门共同参与有利于实现综合治理目标，也可能带来监管标准不一致、信息共享不足以及企业负担增加等问题。从《规定》的内容看，未包括国家建立对外投资协调工作机制等相关表述。因此，需进一步完善跨部门协调机制，推动监管规则、监管信息和监管措施之间的有效衔接，提升制度运行效率。
协调衔接国际投资规则体系。《规定》提出主动对接国际高标准经贸规则，积极商签多双边贸易投资协定等国际经贸协定，提高对外投资保护水平，促进投资自由化便利化，体现了我国推进高水平对外开放的一贯立场。如何将这些原则要求转化为具体制度实践，是实施过程中需要持续关注的重要议题。当前，国际投资规则正处于深刻调整阶段。一方面，各国普遍更加重视国家安全、供应链安全和关键技术保护；另一方面，开放、公平和非歧视原则仍然是国际投资治理的重要基础。在此背景下，需持续推动《规定》确立的安全审查、风险防控和反制机制与双边投资协定、区域经贸协定以及国际投资规则体系实现有效衔接。“十五五”时期，随着配套制度不断完善和实践经验持续积累，《规定》将在促进我国对外投资高质量发展和高水平安全良性互动方面发挥更加积极的作用。
注释
[1]习近平：《坚定不移推进高水平对外开放》，《求是》，2025年第14期，第4—18页。
[2]《商务部召开例行新闻发布会》，商务部网站，2026年1月22日。
[3]黄惠康：《涉外法治赋能高水平对外开放的逻辑与方向》，《学术前沿》，2026年第5期，第42—51页。
[4]纪文华：《以制度创新护航对外投资 为更高水平开放提供法治保障》，司法部网站，2026年6月1日。
责编：张宏莉／美编：石 玉