摘 要:燃气、供水、排水、桥梁、热力等基础设施维系城市正常运行，既是保障生产生活的“生命线”，又是维护城市安全稳定的重要底座。面对风险链式化、隐蔽化、复合化的新趋势，城市基础设施生命线安全工程以物联感知为基础、专业模型为支撑、监测预警平台为枢纽、协同处置机制为保障，推动治理对象由分散管理转向整体治理、治理重心由事后处置转向事前预防、治理机制由单环节应对转向全周期防控。近年来，相关理论、技术、装备和平台加快落地，城市运行风险感知、智能研判和应急指挥能力持续提升。然而，安全工程建设仍面临区域推进不均衡、建设与运维脱节、数据融合不足、基层响应能力薄弱等问题。因此，应健全分层分类推进、建管运维一体化、跨部门数据治理和基层预警处置闭环机制，使科技优势转化为治理效能，为建设更高水平平安中国夯实城市安全底座。
关键词:平安中国 城市基础设施生命线安全工程 公共安全 监测预警
【中图分类号】F299.24 【文献标识码】A
城市是人口、产业、能源、交通、信息和公共服务高度集聚的复杂系统。城市安全不再只是某一行业、某一部门的专业管理问题，而是统筹发展和安全、提升城市治理现代化水平的重要议题。习近平总书记在中央城市工作会议上强调，“要推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级，推动地下综合管廊建设改造，构建多水源保障和分布式能源系统。”[1]当前，各类城市基础设施依存关系越紧密，安全风险的关联性、传导性和放大效应越突出。燃气、供水、排水、桥梁、热力等设施，既是保障生产生活的“生命线”，又是维护城市安全稳定的重要底座。“十五五”时期，为提升城市安全水平，建设现代化人民城市，要加快城市基础设施生命线安全工程建设，切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定。
风险形态深刻演变对城市公共安全治理提出新要求
总体安全是全面的、整体的、系统的安全，要求各级党委和政府坚持系统思维，自觉把发展和安全统一起来，共同谋划、一体部署、相互促进。审视当前城市安全形势，需跳出单一设施、单一灾种和单一环节，从复杂巨系统视角把握风险生成、耦合和演化规律。
运行系统高度耦合，单点故障易引发链式风险。现代城市基础设施相互嵌套、彼此依赖。供电中断可能影响供水加压、排水泵站、通信设备和交通信号运行；燃气泄漏可能沿排水、电力、通信等相邻地下空间迁移积聚；供水爆管不仅会造成大范围停水，而且可能冲刷土体，引发道路塌陷、管线损坏和交通阻断；桥梁、隧道等交通设施异常，会影响应急救援力量和物资快速投送。这意味着，城市安全风险正由相对独立的“点状事故”转向跨设施、跨行业传导的“系统风险”。传统以部门职责和设施类别为边界的管理方式，容易只看到本行业异常，难以及时识别风险在系统之间的扩散路径。
风险载体更加隐蔽，传统巡查难以及时识别。随着城市建设年限增长，地下管网老化、腐蚀、错接混接以及第三方施工扰动等问题逐渐显现。有的风险发生在地下深处、密闭空间或结构内部，早期征兆微弱，具有“看不见、摸不准、变化快”的特点。依靠人工巡查和定期检测，往往只能发现已经显性化的破损、沉降和泄漏，难以持续捕捉微小压力变化、气体浓度异常、结构振动偏移等先兆信息。同时，老旧城区设施底数不清、档案更新滞后，会降低隐患排查和应急处置的精准性。风险隐蔽化要求治理手段由间歇性检查转向连续监测、由经验判断转向数据分析、由发现事故转向识别事故征兆。
致灾因素多重叠加，复合灾害放大城市脆弱性。极端天气增多、地下空间密集开发、能源储运规模扩大，使自然灾害、事故灾难与城市运行风险更易交织叠加。暴雨可能同时引发内涝、地下空间进水、供电中断和交通受阻；高温、严寒、冰冻等环境可能降低管道、桥梁和应急装备的可靠性；能源储运设施或危化品事故可能伴随火灾、爆炸、有毒物质扩散和人员疏散等多重任务。风险演化往往不是单一事件的线性发展，而是“原生灾害—次生灾害—衍生影响”的链式过程。因此，城市安全治理需要统筹灾害演化、承灾载体和应急管理，运用事件链、模型链、预案链协同的综合应急技术，对多灾种耦合情景进行研判和处置。
城市基础设施生命线安全工程对城市公共安全治理建设的牵引作用
城市基础设施生命线安全工程不是简单增加传感器或另建一个信息平台，而是围绕关键基础设施安全运行，重构风险识别、专业研判、预警发布和协同处置的治理链条。其关键在于把设施状态、环境信息、专业模型和部门行动贯通起来，使城市在风险冲击下能够保持关键功能、快速处置并尽快恢复运行。
由分散管理向整体治理转变。燃气、供水、排水、桥梁、热力、消防等设施，在过去主要按照行业分别建设、运行和监管。这种专业分工有其必要性，然而，在风险高度耦合的情况下，仅靠行业内部管理难以把握城市运行的总体安全状态。城市基础设施生命线安全工程以城市整体运行安全为对象，将设施本体、运行环境、周边空间和应急资源纳入统一风险框架，既关注单项设施是否安全，又关注不同设施之间是否存在风险传导。通过设施普查建档、动态更新和风险图谱构建，可以逐步形成覆盖地上地下、连接行业部门、反映实时状态的城市运行安全底图，为城市更新、地下空间开发、重大工程施工和应急救援提供共同的安全基础。
由被动应对向主动防控转变。习近平总书记指出，降低灾害风险，减轻灾害损失，重在事前预防。[2]传统安全治理多聚焦事故发生后的应急处置，往往难以规避隐患累积带来的连锁危害。城市基础设施生命线安全工程把关口前移、源头管控贯穿规划、建设、运行和更新全过程，依托物联网感知设备开展全天候连续监测，精准捕捉设施运行中的异常参数，借助专业分析模型科学识别风险等级与演化趋势，通过分级分类预警压实各责任主体开展前置干预、闭环处置工作，打破以往事后抢险的治理模式，推动风险管控从事后补救转向事前预判，努力把各类事故隐患消除在萌芽状态，切实筑牢城市运行安全底线。
由末端处置向全周期治理转变。公共安全治理贯穿风险识别、监测预警、应急准备、处置救援和恢复评估全过程。城市基础设施生命线安全工程通过“前端感知—风险定位—专业评估—预警联动—处置反馈”闭环，把过去相对割裂的环节连接起来。事前开展设施检查、风险评估和隐患治理；事中依托实时数据掌握态势、匹配预案、调度力量；事后评估设施受损程度和处置效果，推动恢复重建，并通过复盘迭代风险模型和预案。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，新建市政基础设施的物联设备应与主体设备同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。[3]“四个同步”体现全生命周期治理要求，有助于避免感知设备与主体工程“两张皮”。
科技赋能为城市基础设施生命线安全工程落地创造有利条件
2026年5月22日，国务院关于印发《城市更新“十五五”规划》的通知提出，“提高城市基础设施生命线安全工程建设运行质效，健全监测体系，完善风险隐患高效协同处置机制。”[4]近年来，围绕公共安全基础理论、智能感知装备、专业风险模型和应急指挥平台持续攻关，城市基础设施生命线安全工程已初步形成理论研究、技术研发、装备制造、平台建设和运行服务相互支撑的体系。相关实践表明，科技赋能不能仅停留在设备数量和数据规模上，要形成从异常感知、风险研判到预警发布、协同处置的完整能力链。
智能感知装备使隐蔽风险可知可测。针对地下燃气微小泄漏、供水管网漏失和爆管、排水管网高水位、桥梁结构异常、第三方施工扰动等风险，科研团队研发形成燃气管网监测、桥梁安全运行监测、供水管网泄漏及爆管监测、内涝预测预警、综合管廊监测、边坡安全监测等系列装备。这些装备面向高湿、高腐蚀、强扰动等复杂环境，持续捕捉与事故相关的安全体征。特别是在燃气管网监测中，通过对相邻地下空间气体浓度的连续监测，并结合燃气与沼气辨识、泄漏溯源和扩散分析，可以更早发现传统人工巡检难以识别的微小泄漏风险。在桥梁安全监测中，通过融合应变、位移、振动和车辆荷载等信息，可以动态识别结构病害、超载和异常变形。前端感知能力的提升，使城市运行安全由“事故发生后看见”转向“风险形成时感知”。
专业模型推动海量数据转化为风险判断。感知数据只有经过专业分析，才能转化为可执行的治理信息。依托长期科学研究、全尺寸实验和工程实践，当前已形成燃气泄漏溯源与扩散、供水爆管识别与定位、排水内涝预测、管网病害诊断、桥梁健康评估等专业模型。数据、机理与模型相结合的综合研判，成为城市公共安全治理的重要手段。例如，管网病害诊断模型能够定期智能识别管网错接、混接、淤堵、偷排等病害问题，准确率高达85%，可协助管理部门高效发现并精准定位病害，助力管养单位精准养护。通过融合设施档案、实时监测、气象水文、地理空间和历史事件数据，专业模型可以识别异常信号，研判风险发生的可能性、影响范围和演化趋势，并实施分级预警。对暴雨、台风、冰冻、高温等气候条件，清华合肥研究院巨灾实验平台可模拟多种环境及其耦合作用，为检验感知设备可靠性、揭示设施失效机理和优化风险模型提供支撑。
应急平台推动预警信息转化为协同行动。预警只有转化为及时行动，才能发挥价值。围绕国家、省、市、县多级应急管理需求，多地积极开展实践探索。例如，安徽省已建成涵盖值班值守、信息汇聚、辅助决策、救援调度和现场指挥的城市基础设施生命线安全工程省级监管平台体系。“应急一张图”可叠加展示事故位置、风险范围、周边人口、救援力量、物资装备和疏散路线；事件链、模型链、预案链协同技术，可根据事件发展匹配专业模型和应急预案，为能源储运设施火灾爆炸、危化品事故、洪涝灾害等公共安全事件提供决策支持。通过将住建、应急、消防、水务、交通、城管及设施运营单位纳入联动机制，可实现风险信息快速到达责任主体、处置过程全程留痕、现场情况及时反馈，形成“监测、研判、预警、处置、反馈”的业务闭环。
工程化应用推动科技成果转化为治理效能。经过多年探索，城市基础设施生命线安全工程已从单项技术试验走向多场景、规模化应用。安徽省构建“1+16”城市生命线安全监测运行体系，即1个省级监管平台，16个基础设施生命线工程安全监测网，汇集17万公里地下管网基础数据，在重大、较大风险点位布设前端感知设备26万余套，实时监测地下管网3.6万公里、桥梁325座。[5]通过拓展燃气、桥梁、供水、排水、热力、消防等应用场景，贯通前端感知、风险定位、专业评估和预警联动链条，形成具有示范意义的实践模式。实践表明，只有把科技创新嵌入治理流程、责任体系和运行机制，技术成果才能转化为防范化解风险的现实能力。
当前城市基础设施生命线安全工程建设存在的问题短板
当前，城市基础设施生命线安全工程进入加快推广和提质增效阶段，建设重点正由“有没有”转向“好不好用、能不能持续发挥作用”。有的地方在实践中暴露出短板，这既与资金、人才和技术基础差异有关，又反映出治理机制与工程建设不相适应的问题。
规划建设与实际需求匹配度有待提高。不同地区在城市规模、财政能力、设施底数和风险类型等方面差异较大。有的经济基础较好的城市，已形成较为完整的感知网络、专业平台和运行队伍；有的中小城市和基础薄弱地区，面临设施档案不全、资金投入不足、专业人才短缺的困难。如果照搬大型城市建设模式，容易出现重投入、轻实效，甚至平台功能与本地风险不匹配等问题。因此，如何在统一目标和基本标准下分类施策，是城市基础设施生命线安全工程扩大覆盖面亟待解决的问题。
建设与运行维护衔接有待加强。当前，有的项目重平台上线、轻日常运行，重设备采购、轻校准维护。有的监测设备因环境变化、通信故障和维护不及时而离线或产生数据漂移，有的预警模型缺乏持续迭代，影响系统可靠性。设施运营单位、行业主管部门、平台建设单位和专业运维单位之间职责边界不够清晰，容易出现预警有人看、隐患无人改，或整改结果不能及时反馈等问题。城市基础设施生命线安全工程具有持续运营属性，缺少稳定资金来源、专业队伍和质量评价制度，再先进的系统也难以长期有效运行。
数据资源整合与综合研判能力有待增强。燃气、供水、排水、桥梁、消防、交通、应急等数据，往往分散在不同部门和企业，数据标准、更新频率和共享权限不一致。有的平台虽然汇聚大量数据，存在底数不准、质量不高、接口不通等问题，难以支撑跨领域风险关联分析。同时，城市基础设施数据具有公共性、专业性和一定敏感性，数据共享涉及权责界定、安全保护和合规使用。缺乏统一的数据治理规则，既可能形成重复建设和“数据孤岛”，又可能带来数据安全风险。
预警处置末端仍有薄弱环节。城市基础设施生命线安全工程能够更早发现风险，但风险不会因此自动消除。预警信息能否准确送达基层责任人，基层能否迅速核查、科学处置并反馈结果，决定治理闭环是否有效。有的地方存在预警分级标准不清、部门“叫应”机制不健全、现场处置力量不足、预案与实际脱节等问题，特别是在夜间或多点并发事件中，基层人员、装备和专业支撑更容易承压。若只强调平台智能化，而忽视基层组织、队伍和公众能力建设，容易形成“前端灵敏、末端迟缓”的治理落差。
提升城市公共安全治理现代化水平
推进城市基础设施生命线安全工程，既要抓设施、装备和平台等“硬建设”，又要抓机制、标准、队伍和能力等“软建设”。强化系统治理和因地制宜，把工程建设与城市更新、韧性城市建设、基层应急能力建设统筹起来，形成权责清晰、运行高效、长期可持续的城市安全治理体系。
完善分层分类推进机制，提高工程建设的适配性。强化国家层面的规划引领和标准规范，明确城市基础设施生命线安全工程的基本建设内容、重要能力要求和绩效评价指标，避免把设备数量、平台规模作为主要成效标准。在全面开展城市体检和设施普查的基础上，结合城市规模、风险特征、设施老化程度和财力状况，科学确定建设时序和重点场景。超大特大城市突出复杂系统风险和大灾巨灾应对，中小城市优先解决燃气、供水、排水等高频突出风险，县城可因地制宜建设轻量化、集约化的监测预警能力。对基础薄弱地区，通过中央和省级资金支持、跨区域技术帮扶、共建共享专业平台等方式，降低建设和运维门槛。建立试点评估和动态优化机制，及时总结可复制经验，同时允许不同地区形成符合本地实际的技术路线和运行模式。
健全建管运维一体化机制，保障工程持续稳定运行。把全生命周期管理要求嵌入项目立项、设计、施工、验收、运行和更新各阶段，严格落实物联设备与主体设施“四个同步”，从源头减少建设与运行脱节。建立覆盖设备性能、工程实施、数据质量、平台功能和运维服务的质量评价体系，推动关键监测装备、专业模型和平台接口标准化。完善常态化巡检、校准、维修、更新和淘汰制度，对设备在线率、预警准确性、隐患整改率、响应时效等开展持续评估。合理划分政府部门、设施运营单位、技术服务单位的责任边界，明确预警核查、隐患整改和应急处置责任。探索政府投入、设施运营投入和专业化服务相结合的可持续资金机制，把必要运维费用纳入年度预算和设施运营成本，防止项目建成后因资金断档而失效。
构建跨部门数据治理体系，提升系统研判和协同处置能力。以城市安全风险谱系为牵引，统筹住建、应急、消防、水务、交通、城管、气象以及设施运营单位的数据资源，[6]建立设施基础数据、实时监测数据、风险隐患数据和应急资源数据目录。统一关键数据标准、编码规则、接口规范和更新机制，明确数据归属、共享边界和使用责任，推动数据可汇聚、可关联、可追溯。在此基础上，依托城市运行管理服务平台和应急指挥平台，提高跨行业风险综合研判能力，识别燃气泄漏向相邻管线空间扩散、供水漏失引发地面塌陷、暴雨内涝影响地下空间等关联风险。同时，完善数据分类分级保护、访问控制和安全审计制度，在保障数据安全的前提下释放数据价值，防止以数据共享之名形成新的安全隐患。
完善预警响应和基层处置闭环，打通风险治理“最后一公里”。根据风险等级、影响范围和紧迫程度，细化预警分级标准和部门响应规则，建立预警信息直达责任单位和基层责任人的“叫应”机制。完善“谁监测、谁研判，谁主管、谁处置，谁处置、谁反馈”的责任链条，确保每一条有效预警都有核查、有处置、有反馈、有复盘。协同基层应急队伍、专业抢险力量和社会救援力量，围绕燃气泄漏、管网爆管、内涝、桥梁异常、能源储运设施火灾爆炸等场景，开展常态化实战演练。推动预案由文本文件转化为可匹配、可调用、可检验的数字化行动方案，并依据处置结果持续修正模型阈值和响应流程。平安中国建设为了人民、依靠人民。要加强安全科普和风险沟通，完善公众发现隐患、报告险情和参与应急的渠道，形成专业治理与社会共治相结合的格局。
城市生命线一头连着发展，一头连着民生。推进城市基础设施生命线安全工程，要求以现代科技和制度创新，提升城市发现风险、抵御冲击、协同处置和恢复运行的能力。奋进“十五五”，应坚定不移贯彻总体国家安全观，坚持以人民安全为宗旨，突出事前预防，强化系统治理和科技支撑，把城市基础设施生命线安全工程建设成为可持续运行的治理体系。通过推动公共安全治理由条块分割向协同联动、由事后处置向源头预防、由经验判断向智能研判转变，进一步提升城市安全韧性，为推进国家安全体系和能力现代化、建设更高水平平安中国，筑牢城市安全底座。
注释
[1]习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期，第4—10页。
[2]《习近平在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调 着力提高防范应对自然灾害能力 切实维护人民群众生命财产安全》，《人民日报》，2026年4月30日，第1版。
[3]《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，中国政府网，2024年11月26日。
[4]《国务院关于印发〈城市更新“十五五”规划〉的通知》，中国政府网，2026年5月22日。
[5]《安徽首创实践守护城市安全》，安徽新闻网，2026年3月25日。
[6]吴建南：《以“新型城建”提升城市韧性》，《人民论坛》，2025年第13期，第80—83页。
责编：程静静／美编：石 玉