【摘要】海南的开放逐步经历经济特区、自贸试验区与自由贸易港等发展形式，呈现“分步推进、开放为先”的规律，这不仅揭示海南自贸港自身阶段性发展的内在逻辑，而且为后续政策设计提供参考。在借鉴其他国际自贸港建设经验的同时，海南自贸港展现出坚持党的全面领导、坚定服务国家战略、注重制度集成创新等鲜明中国特色。在海南自贸港的高水平开放过程中，全岛封关运作是一个重要节点，自贸港封关建设为中国式现代化、经济全球化贡献重要力量。奋进“十五五”，海南自贸港仍需进一步推动贸易投资和要素自由流动、推进制度型开放、完善保障体系。
【关键词】海南自贸港 封关 高水平开放 制度型开放
【中图分类号】G249.2 【文献标识码】A
高水平制度型开放助力构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、扩大高水平对外开放，进而推进中国式现代化，海南自贸港是中国制度型开放的重要“试验田”。“十五五”规划纲要指出，“高标准建设海南自由贸易港，高水平实施全岛封关运作，持续提升贸易投资和要素流动等重点领域开放水平，逐步构建与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系①。”从海南自贸港建设的实践进程与阶段特征来看，海南经验为中国更大范围的开放，乃至全球其他国家和地区的开放型经济发展提供启示和借鉴。随着全岛封关运作这一关键节点的完成，海南自贸港的建设开始步入新发展规划。在封关运作深入推进的背景下，如何从制度整体性、协同性的角度把握海南自贸港制度型开放的演进逻辑，是当前需要研究的重要课题。在这一过程中，海南自贸港将进一步在推动贸易投资和要素自由流动、推进制度型开放，以及完善保障体系等方面进行探索。
海南自由贸易港的发展演进与重要使命
海南省位于中国最南端，一方面依托14亿多人的超大规模国内市场，另一方面直面东南亚，是中国大市场与近7亿人口的东盟大市场的天然交汇点。海南岛独立的岛屿条件使高水平开放的压力测试风险可控、容错空间更大，为中国高水平开放提供天然“测试环境”。开放并不是一蹴而就的，要按照“分步推进、开放为先”的规律逐步建设发展。“分步推进”考虑中国国情与海南实际情况，也是统筹发展和安全的要求；“开放为先”则体现我国实现高水平开放的目标。在逐步开放的过程中，海南逐渐积累大量开放经验、制度经验与人才储备，被赋予建设海南自贸港、进行制度型开放探索的重要使命②。
1988年，第七届全国人民代表大会第一次会议表决通过建立海南省，并划定海南岛为海南经济特区。这一开创性举措为海南植入开放基因，为后续更高水平的开放奠定基础。
2009年，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》出台。海南充分利用其旅游资源丰富的优势建设国际旅游岛，对于促进海南经济发展、带动经济结构转型升级，具有重要现实意义。政策实施后，海南免税销售额从2011年的不到10亿元跃升至2017年的80亿元，充分验证通过特殊政策带动消费的潜力。然而，政策红利主要集中在消费端，在生产要素的自由流动、国际规则对接等制度型开放领域进展有限，未能形成产业协同效应。
2018年前后，全球经济格局深度调整，单边主义和贸易保护主义抬头。我国面临的外部环境复杂，企业出口受阻，以往“大进大出”的经营发展模式面临困境。同时，中国经济增长速度由高速降至中高速，改革进入“深水期”。在这一背景下，中国需要探索既能深度融入全球经济，又能有效维护经济安全的新型开放路径。
2018年，习近平总书记提出：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”③。海南围绕发展开放型经济，开展一系列改革与创新。在封关之前，海南从贸易投资、要素流动自由便利以及数据安全有序流动等方面，进行政策效果测试、完善制度设计，为全岛封关运作作准备，充分体现“分步推进、开放为先”的智慧。
在贸易方面，海南自贸港逐步提出实施三张“零关税”清单。清单内容并非一成不变，而是根据企业诉求和产业发展需要动态调整、多次扩围。例如，“零关税”原辅料清单从最初的169项税目，经过数次扩容达到653项，几乎覆盖海南重点产业所需的大部分基础材料。此外，海南自贸港率先在洋浦保税港区试点加工增值内销免关税政策，对于增加值超过30%进入中国内地市场的产品，可以免征进口关税。随着政策的不断成熟，最终扩大至全岛符合条件的企业。封关后，使用“进口征税商品目录”负面清单代替“零关税”清单，《关于海南自由贸易港进口征税商品目录的通知》将“零关税”商品范围扩大至约6600个税目，占全部商品税目的比例达到74%。
在投资方面，海南自贸港2020年出台第一份外商投资准入负面清单，仅保留27项限制措施，在采矿、汽车整车制造等领域实现更高水平的开放。2022年进一步推出市场准入承诺即入制的准入方式，大大提高外商投资自由便利程度，并且简化审批流程，为企业经营环节提供便利。
在跨境资金流动方面，金融开放因其高风险特性，需要逐步测试、逐步推进。以多功能自由贸易账户体系（EF账户）试点为例，在EF账户下，“一线”放开让跨境资金流动更加自由便利，同时，通过制度设计实现与境内普通账户之间的有限渗透。这一设计既能保障金融业安全，又能提升金融业开放水平。随着风险防控机制的逐渐完善，EF账户试点企业范围逐渐扩大。海南自贸港进一步推出“双Q”政策，打通跨境资金双向流通高速路，加大海南跨境投资的便利性，不断吸引基金业态在海南集聚。
在人员进出方面，入境免签政策不断优化，从最初的59国，逐步扩围至目前的86国，免签入境事由限制逐步放宽，为国际人员往来提供便利。海南自贸港还在人才配套服务上逐步改进，例如，在全国率先实施外国人工作许可、居留许可“两证合一”的联审联检制度，大幅简化手续，并且从教育、医疗等领域为人才提供便利。
此外，有税收制度、社会治理、法治制度等一系列政策，与逐步提高的海南自贸港开放水平相配套。例如，在制度建设方面，2024年7月到2025年6月，国家和海南相关部门一共推出55项法规和政策，相较于上一年度，本年度法规政策制定和出台明显加速。
高水平自贸港的建设，是一项涉及经济、社会、法律、监管、意识形态等多重维度的复杂系统工程，其开放要在保障国家安全、防控风险的前提下逐步推进。此外，在进行制度学习、创新与测试的过程中，“分步推进”允许进行差异化的制度试验与比较，从而找到更加适合海南自贸港的具有中国特色的方案设计。
2025年12月18日，海南自贸港全岛正式封关。全岛封关运作后，海南自由贸易港提供更具优惠的货物“零关税”政策，更加宽松的贸易管理措施，更加便利的通行措施，更加高效精准的监管模式，构建海南自贸港更高水平对外开放新格局。在封关后，海南自贸港在企业入驻数量、货物流量、岛内消费量等方面都迎来突破。从企业入驻情况来看，相较于2018年底约3700家的海南自贸港备案总量，截至2026年5月31日，新增海关备案企业10325家，同比增长57.8%④。同时，离岛免税购物金额203.4亿元，购物人次274万人次，同比分别增长20.5%、15.8%。从货物流动的情况来看，截至2026年5月31日，全岛进口“零关税”商品26.45亿元，增长1.2倍，减免税款4.4亿元，增长74.1%；加工增值内销货物5.8亿元，减免关税3024.6万元；701.2万元货物适用放宽贸易管理措施进口，政策红利持续释放。
截至目前，海南自贸港已充分落实“一线”放开、“二线”管住。在“一线”放开方面，“零关税”政策持续扩围增效。洋浦口岸作为关键开放口岸，进口商品品类从传统大型生产设备延伸至多种原辅物料、精密零配件、医疗耗材、农牧原料等，助力全产业链多样化发展。在“二线”管住方面，加工增值免关税政策向产业链纵深延伸，覆盖食品加工、生物医疗、天然橡胶、珠宝加工、纺织制造等重点产业，推动产业从“单点落地”迈向“集群发展”。上述成绩充分证明，海南自贸港在探索高水平开放上取得成功，总结这一过程中的经验并加以复制推广，对于中国更大范围的开放，乃至全球其他国家和地区的开放型经济发展具有借鉴意义。
打造引领新时代对外开放的重要门户
海南自贸港在建设过程中，坚持党的全面领导，从顶层设计到具体实施过程，都坚定服务国家战略。在战略规划、资源配置、风险防控等各个领域，注重制度的集成创新，成为新时代对外开放的重要门户。
坚持党的全面领导。中国共产党立足我国国情和发展实际，经过深入调研、反复论证后作出建设海南自贸港重大部署，既借鉴国际自贸港的优秀经验，又充分考虑中国国情和国家安全的需要，使建设方案更具科学性。此外，坚持党的全面领导，能避免因一味追求经济效益而出现政策碎片化、发展短视化等问题，保障自贸港建设的持续性与系统性。党的全面领导通过健全的组织体系和高效的执行机制，确保方案的高效落实。在党中央集中统一领导下统筹资源配置，通过全国一盘棋的协作机制推进国家重大战略实施，大大加快海南自贸港的建设速度。海南省委、省政府在党中央的直接领导下，统筹协调全省资源，高效推进各项任务落地。
坚定服务国家战略。着力打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，是党中央赋予海南“三区一中心”的重要战略定位。在高新技术领域，海南依托独特的地理和气候条件，培育壮大向种图强、向海图强、向天图强、向绿图强、向数图强的“五向图强”特色产业链。南繁种业、深海科技、商业航天、清洁能源和数字经济等，是关乎国家粮食安全、海洋权益、太空探索和未来竞争力的关键领域。南繁种业利用海南热带气候优势，构建农作物加代繁殖和选育的产业体系，位于三亚、陵水、乐东的南繁科研育种基地，被称为中国种业的“硅谷”。目前，南繁正逐步从单纯育种向全产业链服务转型，海南已认定20家南繁种业合同研究组织（CRO）主体，提供代繁代制、田间管理等全链条服务。崖州湾国家实验室等重大科研平台已落地，国内首个种业大语言模型“丰登”在此发布。根据《国家南繁硅谷建设规划》，2030年将全面建成服务全国的国家南繁硅谷。这种将国家重大科技战略与自贸港开放平台深度融合的模式，使海南的产业发展具有重要意义。封关运作后，海南成为连接国内国际两个市场、两种资源的重要通道，一方面吸引全球优质要素集聚，另一方面促进国内产业升级和消费升级。海南正逐步从区域贸易节点升级为高效连接国内国际市场、重点辐射东南亚及更广阔区域的综合性贸易枢纽。
注重制度集成创新。海南自贸港强调推进制度型开放，这一过程涉及众多部门法律法规、规则制度等的修订与调整。制度集成创新借助系统性思维，能够通过多领域多部门协同发力，打破传统行政体制的条块分割，实现“1+1>2”的改革效果。在贸易方面，当“一线”放开，绝大多数进口商品免征关税时，需同步设计一套全新的税收方案，转换征税节点，不在货物进入海南时设卡，而是在货物离开海南、进入内地市场销售时，才对其中的免税进口料件或加工增值部分补征相关税费。在投资自由便利方面，海南省市场监管部门联合税务、公安等多部门，上线外资企业开办、变更、注销三个“一件事”服务链，形成“信息一头归集、业务多处联动”的企业信息办理模式，将外资企业业务“串联分头办”调整为“并联集成办”。这一高效的行政管理与优越的营商环境，同放宽外资准入的相应政策协同发力，对吸引外资起着重要作用。截至2026年3月，海南自贸港已培育形成22批181项制度集成创新案例，其中85项得到国家层面认可，41项向全国推广⑤。
扎实推进海南自由贸易港建设
海南自贸港建设，通过高水平的制度型开放，为海南及更广阔区域注入强劲的发展动能，为外向型企业发展减少不确定性，开启制度型开放的中国范式。
服务中国式现代化。海南自贸港建设促进共同富裕，其通过高水平的制度型开放，为海南乃至更广阔区域注入强劲的发展动能。海南自贸港的“零关税”、加工增值内销免关税政策以及便利化的营商环境，为吸引企业入驻、增加企业收益创造更好的条件，并且通过区域间的供应链联系加强对国内腹地的辐射，在整体上“做大蛋糕”，为提升地区财力、创造更多财富奠定基础。从消费者微观个体来看，一方面，海南吸引国内外众多产业聚集，能够创造大量的就业机会，其中包括大量的高质量就业岗位。另一方面，大量免税商品通过海南自贸港进入内地，方便人民买到更加优质且实惠的产品。同时，海南自贸港大力发展教育、医疗等优质公共服务，为提高人民幸福指数贡献力量。
海南自贸港建设推动“人与自然和谐共生”现代化。海南将风电、光伏、核能、氢能等绿色低碳产业列为重点支持产业，高度重视绿色低碳发展。随着高水平对外开放的推进，海南会有更多机会与国际生态文明建设先行区交流，通过学习借鉴其他国家和地区的经验，海南不仅能促进自身的绿色低碳发展，而且可以将成功经验复制推广到全国其他地区。
封关带来的高度开放，不仅是商品和资本的流动，而且是人员、思想和文化的交融，促进物质文明和精神文明相协调的现代化。海南一方面大力发展文化旅游、创意设计等产业，另一方面，积极组织文化交流活动，在交流中促进文明互鉴，展现出中国坚定的文化自信，以及主动深化对外开放、促进文化交融的大国形象。具体而言，海南自贸港优化免签入境政策，逐步延长免签停留时间，并拓展入境事由，来自东南亚、欧洲等地的外籍专家、工程师和技术人员，可以更便捷地进入海南参与项目建设或学术交流，这种高频次的人员流动，不仅带来技术，而且带来国际化的工作理念和管理经验。与此同时，职业资格互认促进智力交融。海南自贸港允许境外人员参加职业资格考试并认可境外职业资格，这意味着持有国际认证资质的医生、律师、建筑师等专业人士，可以直接在海南执业。在政策的指引下，博鳌乐城国际医疗旅游先行区吸引大量国外顶尖医疗团队入驻，与中国本土医生共同开展疑难病例会诊和科研合作，实现医疗思想与技术的无缝对接。
在促进和平发展方面，中国积极推进高水平开放与制度型开放、建设海南自贸港，本身就充分体现中国坚持和平发展、通过共同发展维护地区稳定的坚定信念。海南自贸港作为开放的高地，其政策红利的释放将产生显著的贸易创造效应，不仅惠及中国，而且将为周边国家乃至全球经济发展注入稳定性。
开启制度型开放新范式。海南自贸港全岛封关运作，标志着中国对外开放进入一个以制度创新为基础的新阶段，开启制度型开放的中国范式。
封关运作是制度型开放的关键实践。通过实施“一线放开、二线管住、岛内自由”的政策框架，自贸港在税收、贸易、投资等领域进行深层次改革。封关运作之后，“零关税”商品税目占比已提升至74%，加工增值免关税等政策全面落地，有效降低企业经营成本。这些举措旨在对接国际高标准经贸规则，为中国探索更高水平的开放模式提供可复制、可推广的经验。
封关运作释放经济与社会红利。由于海南自贸港加工增值免关税等政策全面落地，有效降低企业经营成本，政策红利从“纸面”落到“地面”，转化为企业“真金白银”的获得感与消费者实实在在的实惠。与此同时，自贸港的物流效率提升约35%，通关时间压缩27%，保障货物高效流通。
海南自贸港建设开启制度型开放新范式。海南地处中国面向东盟的前沿，是连接国内与东南亚市场的重要支点。自贸港通过制度集成创新，包括国际商事纠纷多元化解机制、全域“禁塑”等，已在多个领域形成全国首创案例，其经验与方法将为全国深化改革开放提供借鉴，为世界其他国家的自贸港建设和制度型开放提供可资借鉴的范式。
促进经济全球化。零关税政策使企业能以相对优惠的价格进口自身需要的中间品和技术设备等，15%的所得税优惠政策，能在一定程度上缓解企业的资金压力。海南自贸港为高科技人才提供优惠的个人所得税政策，并在居住、教育和医疗方面提供便利，为企业的经营发展提供人才支持。封关后的海南自贸港资金跨境流动的自由水平大幅提高，企业能更加高效自由地进行进行国际融资、结算和资产管理。从市场的角度来看，海南自贸港作为一个重要的旅游目的地，能够为当地企业带来消费流量。另外，海南自贸港背靠中国14亿多人口的超大规模市场，还享有加工增值超过30%的产品进入内地免关税的利好政策，持续为岛内企业拓展发展空间。企业能以更低的成本将岛内的产品，尤其是高科技产品销售至中国市场。此外，海南自贸港的低生产成本，为企业开拓国际市场、提高国际市场竞争力提供重要支持。
当产业链上下游的各类企业在海南集中时，会形成一个高效、多样的本地市场，能够产生规模经济效应。对制造企业而言，这意味着原材料和关键零部件的采购距离大幅缩短，选择更加丰富，降低直接的物流与仓储成本。对于服务业企业，庞大且多样化的客群与合作伙伴近在咫尺，大大降低市场开拓与协作成本。不同领域、不同背景的企业与人才汇聚在海南自贸港，打破行业与信息壁垒。非正式的交流、正式的技术合作、跨界人才的流动变得频繁。这种密集的交流网络加速知识外溢和技术扩散，使企业能够以更低的成本和更快的速度获取前沿信息、吸收互补技术。
海南自贸港封关建设，对降低企业面临的不确定性、增强经济韧性发挥重要作用。海南自贸港的政策具有可预期性，中国逐步扩大开放的信念不会变，企业能够在中国海南自贸港获得更加稳定的政策优惠、更加稳定的大规模市场。中国制度型开放水平的提高，有助于企业降低国际国内市场标准对接成本，扩大产品销售市场，稳步提升企业的全球竞争力。同时，海南吸引大量跨国企业将高端组装、精深加工和研发中心落户岛内，在客观上形成一个以海南为中心的、更具韧性的区域生产网络，有助于确保关键零部件和原材料的高效流动，增强企业的供应链韧性。
进一步扩大制度型开放
封关运作为推进海南自贸港更高水平开放奠定坚实基础。随着全岛封关运作的顺利收官，海南自贸港的建设开始步入《海南自由贸易港建设总体方案》提出的第二步发展规划。在这一过程中，海南自贸港需进一步推动贸易投资和要素自由流动、推进制度型开放及完善保障体系。具体而言，要构建高效便捷安全的数据跨境流动机制（负面清单管理），有序扩大金融业开放（多功能自由贸易账户扩容），建立更加自由开放的航运制度，进一步优化人才停居留政策。
优化贸易投资与要素自由流动。在服务贸易赛道深耕，依托已有的产业基础，进一步扩大跨境医疗、国际会展、离岸专业服务等领域开放，放大封关后免签政策带来的境外客流优势，推动新型离岸国际贸易形成规模化产业集群。营商环境迭代升级，在现有2026版经营主体登记“一网通办”的基础上，持续深化制度集成创新，落实《海南自由贸易港外商投资条例》相关要求，破除外资准入隐性壁垒，打造与国际接轨的公平透明制度环境，吸引外商长期扎根投资。
深化制度型开放。主动对接全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高水平经贸规则，完善离岸金融、知识产权保护等配套制度，扩大“零关税”负面清单覆盖面，优化加工增值免关税政策执行细则，推动“一线放开、二线管住”监管模式智能化升级。并且将已落地的“二线口岸”通关简化、极简审批等本土化实践经验系统梳理，形成可复制推广的制度成果，依托“一带一路”、粤港澳大湾区联动合作等平台，为全球经贸规则创新提供海南样本。
不断完善配套保障体系。在平稳落地“双15%所得税”、零关税等现有优惠政策的基础上，逐步探索简并税种、优化税制结构，构建与封关运作相适配的特殊税制体系。持续完善封关运作重点领域立法，搭建专业高效的国际商事司法体系和多元化纠纷解决机制，以高质量法治供给巩固自贸港制度优势。
【本文系国家自然科学基金重点项目“大国竞合背景下的产业链韧性研究”（批准号：72333004）的阶段性成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
②兰宜生：《探索中国特色自由贸易港的高水平建设路径——海南自贸港建设的机遇、挑战与政策建议》，《学术前沿》，2019年第22期。
③习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2018年4月14日。
④《海南全岛封关进口“零关税”商品已达26.45亿元》，中华人民共和国商务部网站，2026年6月17日。
⑤《改革破壁垒 创新求活力》，海南省人民政府网，2026年4月29日。
责编/程静静 美编/王梦雅
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