【摘要】“十五五”时期，经济社会发展全面绿色转型正在由重点领域治理和单项政策推进，转向发展方式、产业结构、能源体系、生产生活方式和治理机制的系统性重塑。以碳达峰碳中和为战略牵引，以碳排放总量和强度双控制度强化约束，以新型能源体系为基础支撑，以绿色科技创新和产业创新为重要动力，以有效市场和有为政府更好结合为制度保障，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。着力在能源供需协同、绿色技术规模化应用、资源环境要素市场化配置、区域和行业分类施策、公正有序转型等方面实现突破，守住生态环境底线，培育创新动力，塑造产业竞争力，夯实可持续发展基础。
【关键词】全面绿色转型 碳达峰碳中和 美丽中国
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要对“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”作出专篇部署，提出“以碳达峰碳中和为牵引，以健全生态文明制度体系为保障，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。绿色转型不再只是生态环境领域的专项任务，而是贯穿经济社会发展各领域全过程的战略要求。当前，战略目标和重点任务已经明确，关键在于形成能够把目标约束、政策工具、市场机制和主体行动贯通起来的实施体系，在统筹发展和安全中，推动经济社会发展全面绿色转型取得更大突破。
全面绿色转型进入系统性重塑的关键阶段
“十四五”时期，我国绿色低碳发展积累了较为坚实的基础。在习近平生态文明思想指引下，全面绿色转型的理念更加清晰，制度更加成熟，降碳、减污、扩绿、增长协同推进，绿色生产力加快形成，绿色动能持续集聚，阶段性成效持续显现。《2025中国生态环境状况公报》显示，全国地级及以上城市环境空气细颗粒物（PM2.5）平均浓度为28.0微克/立方米，地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例为91.4%。①2025年，煤炭消费量占能源消费总量比重为51.4%，非化石能源消费占比达21.7%；全国可再生能源装机总量达到23.4亿千瓦，风光新增发电量占全社会新增用电量超过九成②；新能源汽车产量达到1652.4万辆，“新三样”出口规模接近1.3万亿元，本外币绿色贷款余额达到44.77万亿元。绿色转型正由生态环境改善的外在要求，转化为产业升级、投资增长和竞争优势的重要来源。
更为重要的是，我国绿色转型的内涵正在发生深刻变化。过去，绿色发展更多表现为污染治理、节能改造和生态修复等领域的增量推进；“十五五”时期，转型重点将更多转向能源和产业底层结构调整，转向生产、分配、流通、消费各环节协同变革，转向政府、企业、社会公众共同参与。绿色转型的评价标准，不能只看污染物和碳排放是否下降，还要看资源能源利用效率是否提高、绿色产业是否形成持续竞争力、生态环境改善能否转化为民生福祉和发展动能。
同时需看到，我国仍处于工业化、城镇化深入发展阶段，能源需求仍将持续增长，产业结构偏重，能源结构偏煤，运输结构偏公路。有的地区对资源型、高耗能产业存在较强依赖，一些行业低碳技术尚未成熟，新能源快速增长与电力系统调节能力、跨区域配置能力和终端消纳能力之间仍不完全适配。国际绿色贸易规则和绿色低碳标准加快演进，促使绿色转型与产业链供应链安全更加紧密地交织在一起。因此，“十五五”时期经济社会发展全面绿色转型，重点在于统筹传统产业绿色升级与绿色产业发展，在发展中转型、在转型中培育新动能，推进新旧动能平稳接续转换。
从阶段特征看，“十五五”时期，经济社会发展全面绿色转型呈现三个鲜明趋势。由末端治理转向源头防控和系统治理，产业、能源、交通、城乡建设等结构调整的重要性更加突出；由行政推动为主转向激励约束并重，碳市场、绿电绿证、绿色金融、产品碳足迹和资源环境要素市场将更加深入地影响企业决策；由成本约束转向价值创造，绿色低碳技术、产品和服务加快形成新产业、新业态、新模式，绿色竞争力日益成为区域和企业竞争力的重要组成部分。
准确把握全面绿色转型的战略任务
经济社会发展全面绿色转型是一项跨领域、跨层级、跨周期的系统工程。“十五五”时期，需重点把握四项战略任务。
积极稳妥推进和实现碳达峰。碳达峰不是经济增长的附加约束，而是推动发展方式转变的重要牵引。按照“十五五”规划纲要和《“十五五”碳达峰行动方案》的部署，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，并推动煤炭和石油消费达峰。实现这些目标，需把碳排放控制要求落实到地方、行业、企业、项目和产品层面，推动碳排放从结果统计转向全过程管理。
持续改善生态环境质量和生态系统质量。当前，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，生态环境质量改善从量变到质变的拐点尚未到来。“十五五”时期，既要持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，又要补齐固体废物、新污染物治理等短板；既要加强山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，又要提高生态系统碳汇能力和优质生态产品供给能力。污染防治、生态保护和应对气候变化需由分头推进转向协同增效。
加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。能源是全面绿色转型的基础。新型能源体系不是简单提高新能源装机比重，而是以非化石能源为增量主体和未来主体，以化石能源清洁高效利用和兜底保障为支撑，以新型电力系统为关键平台，以多种储能、需求响应和全国统一电力市场为重要保障。只有同步推进能源供给、输送、储存、消费和市场机制变革，才能把新能源资源优势稳定转化为经济社会发展的能源保障能力。《新型能源体系建设“十五五”规划》提出，2030 年初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系，非化石能源消费比重达到 25%，风电和太阳能发电装机比重超过50%、成为电力装机主体。
加快形成绿色生产生活方式。绿色生产与绿色生活相互促进。供给侧要推进产业绿色化、绿色产业化，发展绿色制造、绿色建筑、绿色交通和循环经济；需求侧要扩大绿色产品和服务消费，提高终端用能电气化、低碳化水平，完善绿色消费激励和约束机制。只有形成从生产到消费、从技术到制度、从政府到社会的闭环，经济社会发展全面绿色转型才能获得持久动力。
推进上述各项战略任务，蕴含多层深刻内涵。破解资源环境约束。传统高投入、高消耗、高排放发展方式难以持续，需通过结构调整和效率提升拓展发展空间。培育发展新质生产力。绿色转型不是单纯做“减法”，更要依靠科技创新、要素重组和产业升级做“加法”，形成新的生产函数和增长来源。塑造国际竞争新优势。绿色低碳标准正在加快嵌入国际贸易和产业规则，提高产品全生命周期碳管理能力，是稳定和提升产业链竞争力的现实需要。彰显中国式现代化的生态底色。把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，是实现人与自然和谐共生现代化的内在要求。
推动目标约束、能源支撑、创新驱动和制度保障协同发力
全面绿色转型是一项涉及经济社会各领域的系统性变革，需目标约束、能源支撑、创新驱动和制度保障协同发力。“十五五”时期，需抓住具有基础性、牵引性和全局性的关键环节，推动各项转型任务由战略部署加快转化为实际成效。
以碳排放双控制度强化战略牵引。全面实施碳排放总量和强度双控制度，是“十五五”时期规范地方发展行为、引导资源要素配置的重要制度安排。地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹，构成从宏观目标到微观主体、从生产过程到最终产品的完整管理链条。2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，把碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等指标纳入评价考核，有助于推动地方发展理念和资源配置方式发生转变③。发挥好碳排放双控作用，不是层层加码或简单分解指标，而是提高目标设置的科学性、差异性和可执行性。需综合考虑地区主体功能、发展阶段、能源资源禀赋和产业结构，合理确定碳排放控制目标；建立碳排放预算管理、动态监测预警和政策评估机制；强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，防止形成新的高碳资产锁定。同时，为绿色低碳项目和先进产能留出合理发展空间，避免把碳排放双控异化为限制发展的静态工具。
以新型能源体系夯实转型基础。新能源发展正在改变我国能源供应结构，但装机增长并不等同于有效替代。新能源具有波动性、间歇性，资源富集区与负荷中心存在空间差异，电源建设周期与电网、储能、调节性电源和用能设施建设周期也不完全一致。解决这些问题，不能简单归结为“西部供给、东部需求”的单向输送，而要统筹本地消纳、跨区配置、产业布局优化和终端负荷调节，提升整个能源系统的协同效率。“十五五”时期，需坚持源网荷储一体化推进。一方面，适度超前加强跨省跨区输电通道、配电网和智能电网建设，提升电网对高比例新能源的承载能力；加快抽水蓄能、新型储能、调峰电源和需求响应发展，形成多时间尺度调节能力。另一方面，完善可再生能源消费最低比重目标制度和电力消纳责任权重制度，推动重点用能行业提高绿电消费比例，拓展绿电直连、园区源网荷储一体化、分布式能源、虚拟电厂等应用场景。同时，统筹发展可再生能源供热、制氢、绿色燃料等非电利用方式，拓展新能源消纳边界。
以科技创新和产业创新培育绿色新动能。绿色转型归根到底要靠生产力进步提供支撑，但不能把技术创新理解为单点技术突破。当前，一些绿色低碳技术仍面临原创供给不足、中试验证平台缺乏、初始成本较高、应用场景不充分等问题，部分成熟技术存在低水平重复建设和“内卷式”竞争。需把基础研究、技术攻关、中试验证、场景开放和规模应用贯通起来，促进创新链、产业链、资金链和人才链深度融合。围绕新能源、新型储能、先进核能、氢能和绿色燃料、低碳冶金、绿色化工、碳捕集利用与封存、资源循环利用等重点领域，加强原创性、颠覆性技术攻关。充分发挥我国超大规模市场和丰富应用场景优势，注重供需对接，面向产业发展前沿和重大技术攻关需求，优先布局一批新领域新赛道场景、高价值小切口场景和跨区域跨领域综合场景，通过首台套、首批次、首版次应用和政府绿色采购，降低新技术市场进入成本。同时，通过质量、能效、环保和安全标准升级，推动落后低效产能退出，促进新能源产业由规模扩张转向技术、质量、品牌和服务竞争。
以有效市场和有为政府更好结合完善转型机制。绿色转型涉及环境外部性、长期投资和公共利益，仅靠市场自发调节难以完成。如果主要依赖行政命令，容易造成政策成本过高、市场预期不稳和资源错配。需通过政府明确长期目标、规则和底线，通过市场形成价格信号、竞争机制和创新激励，使经营主体从被动履约转向主动转型。政府需重点做好制度供给、基础能力建设和风险防范，完善碳排放统计核算、标准认证、信息披露和监管体系，保持政策连续性、稳定性和可预期性。市场机制需更好发挥资源配置作用，稳步扩大全国碳市场行业覆盖范围，完善配额分配和履约机制，促进碳市场与绿电、绿证、用能权、排污权等机制协调衔接；健全绿色金融体系，引导长期资本投向绿色技术、节能降碳改造和生态保护修复。通过制度约束和市场激励协同发力，使碳排放和资源环境成本逐步进入投资、生产、消费和创新决策。
总体而言，碳排放双控提供目标约束和政策导向，新型能源体系提供低碳转型的物质技术基础，科技和产业创新形成替代高碳发展方式的新供给，有效市场和有为政府相结合则把约束、成本和收益传导到各类主体，只有相互衔接、协同作用，才能解决目标约束与实施手段不匹配、技术供给与市场需求衔接不足、新能源装机增长与系统消纳能力不协调等问题，把降碳、减污、扩绿、增长统一到高质量发展进程中。
以重点领域突破带动全面绿色转型
关键抓手转化为实际成效，取决于能否在制约经济社会发展全面绿色转型的重点领域和关键环节取得实质性突破。“十五五”时期，需坚持问题导向和系统施策，聚焦能源供需协同、绿色技术转化、资源环境要素配置，以及不同地区和群体的转型承受能力，打通政策落地的堵点难点，以重点突破带动整体转型。
在能源供需协同上实现突破。随着新能源装机规模持续扩大，制约其发展的主要因素已经由发电能力不足，逐步转向电力系统调节能力、跨区域输送能力和终端消纳能力不足。需加快建设全国统一电力市场，完善跨省跨区交易、现货交易、辅助服务和容量补偿机制，减少省间壁垒，提高绿色电力在更大范围优化配置的能力。坚持供给侧和需求侧同时发力，推动高载能产业在符合生态环境和资源承载力要求的前提下，向清洁能源富集地区有序布局，鼓励数据中心、制氢、供热等灵活负荷与新能源协同发展。在东中部负荷中心地区，加快分布式新能源、用户侧储能、虚拟电厂和需求响应建设，提高终端消费弹性。
在绿色技术规模化应用上实现突破。绿色技术从研发成果转化为现实生产力，需依次完成中试验证、工程示范、成本降低和规模化推广，任何环节衔接不畅都可能制约其产业化进程。需完善投入和风险分担机制，强化国家重大科技任务、产业基金、绿色金融和社会资本协同；建设面向重点行业的中试验证和公共技术服务平台，支持链主企业、高校院所和中小企业联合攻关。对技术路线尚未完全成熟的领域，允许多样探索、动态评估；对已经成熟且具有成本优势的技术，通过标准、场景和市场机制加快推广，避免长期依赖财政补贴。
在资源环境要素市场化配置上实现突破。碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素市场，是把生态环境约束转化为价格信号的重要制度载体。需加强各类市场的功能定位和规则衔接，统一基础数据、核算边界和监管要求，防止重复计算、政策冲突和市场分割。完善生态环境权益确权、登记、交易和监管制度，探索碳减排、污染减排、节能量和可再生能源环境价值之间的合理衔接。以碳市场为重要牵引，推动绿色金融、产品碳足迹、政府采购和贸易规则相互协同，提高绿色低碳产品的市场辨识度和价值实现能力④。
在分类施策和公正有序转型上实现突破。不同地区、行业和群体的资源禀赋、发展阶段和承受能力差异较大，绿色转型不能采取“一刀切”方式。能源资源型地区需把培育壮大特色接续替代产业⑤、提升劳动者技能和改善公共服务放在更加突出的位置；传统高碳行业需依据技术成熟度和减排潜力制定差异化路线图，避免简单关停和运动式减碳；中小企业需获得技术改造、碳核算和绿色融资等公共服务支持。把就业、能源价格和基本民生影响纳入重大绿色政策评估，完善转移支付、产业扶持、职业培训和社会保障机制，合理分担转型成本。
总之，需坚持把生态文明建设系统嵌入现代化进程，坚持目标导向和问题导向相结合，不断完善绿色转型的财税、金融、投资、价格政策，健全市场化机制，严控“两高”项目盲目上马，推动传统高耗能产业绿色低碳改造与新能源产业发展协同推进，实现经济效益与环境效益相统一。坚持先立后破，既要加快构建清洁能源供应体系，又要保持传统能源必要的调节和兜底保障作用；既要扩大绿色产业规模，又要关注关键矿产、核心技术和产业链供应链风险；既要强化碳约束，又要防止政策急转弯影响企业正常生产经营和群众生活。通过提高能源系统韧性、产业链安全性和政策协调性，守住能源安全、经济安全和社会稳定的底线。
“十五五”时期，经济社会发展全面绿色转型将从目标部署进入制度全面落地和结构深度调整阶段。其成效取决于能否把碳达峰碳中和的战略牵引转化为稳定、清晰、可执行的制度安排，把生态环境约束转化为科技创新和产业升级动力，把政府推动转化为经营主体和社会公众的自觉行动。只有坚持全面转型、协同转型、创新转型、安全转型，以关键抓手带动重点突破，才能在如期实现碳达峰目标的同时，持续培育绿色发展新动能，推动美丽中国建设取得新的重大进展，为中国式现代化筑牢绿色根基。
【注：本文系中国社会科学院生态文明研究所创新工程项目“生态文明范式下协同推进降碳减污扩绿增长机制研究”（项目编号：2023STSA01）阶段性成果】
【注释】
①中华人民共和国生态环境部：《2025中国生态环境状况公报》，生态环境部网站，2026年6月4日。
②《能源转型跨越发展 绿色低碳成效显著——“十四五”经济社会发展成就系列报告之十四》，国家统计局网站，2026年6月5日。
③国家发展改革委资源节约和环境保护司：《以碳达峰碳中和为牵引 加快经济社会发展全面绿色转型》，《习近平经济思想研究》，2025年第11期。
④庄贵阳、王思博、陈寅岚：《资源环境要素市场化配置的改革方向与优化路径》，《经济纵横》，2025年第9期。
⑤张云飞：《加快我国资源型地区经济社会发展绿色转型》，《国家治理》，2025年第19期。
责编/银冰瑶 美编/李祥峰
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