【摘要】高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。“十五五”时期是美丽中国建设的关键跃升期，需坚持系统观念，破解结构性矛盾，补齐治理能力短板，强化制度协同效能，以加快经济社会发展全面绿色转型为重要抓手，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，构建生产发展、生活富裕、生态良好的现代化路径。聚焦产业绿色转型攻坚、生态产品价值实现、区域协同治理三大方向，实现高质量发展和高水平保护的良性互动。
【关键词】“十五五”时期 高质量发展 高水平保护 全面绿色转型
【中图分类号】X32 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的。高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。”①这一重要论断，深刻揭示二者辩证统一的内在逻辑，为破解“保护是否影响发展”的认知误区、在新征程上统筹推进高质量发展和高水平保护提供重要遵循。当前，我国仍处于工业化、城镇化中后期，能源结构偏煤、产业结构偏重、环境约束偏紧的国情没有改变，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。有的地区统筹发展和保护的定力不足，生态保护与经济发展“两张皮”现象尚未根除。“十五五”规划纲要对美丽中国建设作出系统性安排，明确这一阶段推进生态文明建设、推动绿色低碳转型的目标与任务。②立足我国超大规模市场、完整产业体系和制度优势，如何将生态文明建设成果转化为更可持续、更高质量的发展动能，是“十五五”时期必须回答好的重大命题。
高质量发展和高水平保护相辅相成、相得益彰
处理好发展和保护的关系，是一个世界性难题，也是人类社会发展面临的永恒课题。西方发达国家的现代化大多经历了先污染后治理、以牺牲生态环境为代价的粗放发展阶段，在实现自身发展的同时给全球带来巨大的生态环境赤字。党的十八大以来，在习近平生态文明思想科学指引下，我国统筹推进高质量发展和高水平保护，绿色低碳转型步伐加快，生态环境质量持续改善。
高质量发展是高水平保护的物质基础。发展是党执政兴国的第一要务。新征程上，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，是解决生态环境问题的前提。只有经济社会实现高质量发展，才能为生态文明建设提供可靠的物质保障。一方面，高质量发展通过产业升级和科技创新，为生态环境治理提供雄厚的财政支持、先进的科技手段和广阔的市场空间；另一方面，高质量发展推动经济社会发展全面绿色转型，加快培育绿色低碳产业和新质生产力，从源头上降低资源消耗和污染排放，推进产业生态化和生态产业化，推动生态环境保护不断迈上新台阶。
高水平保护是高质量发展的重要支撑。生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。高水平保护通过生态环境分区管控、环境影响评价、碳排放权交易等制度工具，引领和倒逼经济社会发展增加“含绿量”。同时，高水平保护为“绿水青山”向“金山银山”转化筑牢生态根基、提供价值支撑，通过减污降碳协同增效、环境标准提升、生态产品价值实现和生态保护补偿等，推动产业结构、能源结构、交通运输结构转型升级，培育壮大生态旅游、生态农业等新经济增长点。良好的生态环境不仅是关键生产要素，而且是高质量发展的内生动力，为经济社会持续健康发展提供坚实的资源环境支撑。
二者统一于人与自然和谐共生的现代化目标。习近平总书记强调：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。③高质量发展围绕创新、协调、绿色、开放、共享展开，高水平保护通过转变发展方式、优化空间布局夯实可持续发展根基，二者共同服务于“五位一体”总体布局要求，本质是发展方式与生活方式的深层变革，绝非简单的“减量收缩”。二者在人与自然和谐共生的现代化进程中实现高度统一与良性互动。
协同推进高质量发展和高水平保护取得积极成效
新时代以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑年均超过6%的经济增长④，创造了最大发展中国家在经济社会快速发展的同时有效保护生态环境的成功实践。
产业转型升级方面，我国坚持以高水平保护支撑高质量发展，积极推动产业、能源、交通运输结构优化调整，绿色发展的动力活力明显增强，绿色低碳产业成为经济增长新引擎。碳达峰碳中和“1+N”政策体系落地见效，建成全球规模最大的清洁电力供应体系和清洁钢铁生产体系，以及碳排放权交易市场。清洁能源体系加速构建，2025年，煤炭消费量占能源消费总量比重进一步下降至51.4%；天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重达到30.4%。截至2025年底，全国可再生能源装机容量达23.4亿千瓦，约占全国电力总装机的60%，风电与太阳能发电装机容量合计达18.4亿千瓦，占总装机容量的47.3%，历史性超越火电，跃居电力系统第一大电源。⑤
生态环境治理方面，我国持续深入推进污染防治攻坚，环境治理成效显著。《2025中国生态环境状况公报》显示，“十四五”期间，全国城市环境空气PM2.5浓度累计下降20%，重污染天数减少25%，全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例达91.4%；长江干流连续6年、黄河干流连续4年全线水质保持Ⅱ类，近岸海域优良海水面积比例累计上升7.5个百分点⑥，公众生态环境满意度连续5年超过90%⑦。持续实施“三北”工程六期、重点防护林体系建设、退耕还林还草、天然林保护、湿地保护修复等重点生态工程；以山水林田湖草沙一体化保护和修复工程为系统抓手，统筹山水林田湖草沙冰等要素，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，为美丽中国建设筑牢生态根基。截至2025年底，全国累计完成生态保护修复面积超1.2亿亩，全国森林覆盖率达到25.09%，贡献全球约四分之一的新增绿化面积。
绿色金融创新方面，我国绿色金融实现从局部试点到体系化发展的跨越。浙江省湖州市自2017年成为全国首批绿色金融改革创新试验区以来，累计形成74项全国首创性试点成果，被多个国际组织列入观察中国绿色金融改革的城市样本。截至2025年上半年，重庆市绿色贷款余额、绿色保险保障规模分别突破1万亿元、1.5万亿元。全国碳排放权交易市场覆盖范围扩大，市场运行平稳有序且活跃度大幅提升，2025年纳入配额管理的重点排放单位共计3378家。截至2025年底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量达8.65亿吨，累计成交额达576.63亿元⑧。
区域协同治理实践探索方面，各地区各部门积极探索协同推进高质量发展和高水平保护的实践模式。青海省海南藏族自治州聚力打造国家清洁能源产业高地引领区，通过光伏治沙与生态修复，使塔拉滩植被覆盖度显著提升，形成“板上发电、板下牧羊”的可持续发展模式。长江经济带通过系统性制度创新，实现从“共抓大保护、不搞大开发”向“生态优先、绿色发展”的深化，十年来，长江经济带优良水质比例从67%提升至96.5%，地区生产总值占全国比重从42.2%提升至47.3%。国家层面统筹推动区域与流域治理，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域为重点，深化内部共保联治，构建联动发展格局。美丽中国建设加快推进，重点支持50个左右城市、100个左右县开展先行区建设。这些实践充分证明，通过制度设计将高水平保护转化为发展新动能，高质量发展和高水平保护并不是“二选一”的选择题，二者相辅相成、相得益彰。
协同推进高质量发展和高水平保护面临新挑战
随着新型工业化、城镇化深入推进，经济社会发展绿色转型内生动力不足，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，协同推进高质量发展和高水平保护仍面临挑战。
绿色低碳转型面临的结构性制约仍待破解。我国能源结构偏煤、产业结构偏重的特征尚未根本性扭转，钢铁、建材等高耗能行业能耗与碳排放占比偏高。传统行业绿色技术创新存在“重设备引进、轻工艺突破”倾向，环保产业部分领域存在重建设轻运营、过度追求短期商业回报等现象。区域间绿色基础设施、技术可及性及资金配套仍存在差距，中西部资源型省份绿色转型面临技术承接与资金缺口双重压力。有的地区对绿色转型规律认识不清，存在将生态治理约束与经济发展承压简单关联的认知偏差，尚未完全摆脱“先污染后治理”的路径依赖，导致发展和保护出现短期失衡现象。
生态环境治理能力与治理需求之间仍有差距。生态保护修复、生态环境分区管控、环境影响评价等制度，在基层执行中存在统筹衔接不足、监管效能逐级衰减等问题，有的领域存在“政策空转”或“执行走样”现象。跨区域、跨流域的生态环境协同治理机制仍需完善，长三角、京津冀等重点区域虽已建立联防联控机制，但跨省市的联合执法频次、应急响应协同度、生态补偿标准量化及执行刚性仍有提升空间。科技创新对生态环境治理的支撑作用尚未充分发挥，针对新污染物筛查识别、污染源精准解析、复杂污染过程模拟等关键领域的技术研发应用存在一定短板。此外，有的地区在环保督察整改或“双碳”目标落实中，未有效统筹环保要求与民生保障、经济平稳运行的关系，反映出对绿色转型规律的认识不足和治理能力短板。
绿色低碳发展的制度体系尚不完善。绿色标准体系建设进程与产业发展需求存在差距，不同领域、不同地区的绿色评价标准尚未统一，有的标准存在交叉或空白，影响绿色产业发展的规范性和经营主体的清晰预期。全国碳排放权交易市场建设已取得阶段性进展，但市场机制仍需完善。例如，目前虽已启动钢铁、水泥、铝冶炼等高排放行业扩围工作，但跨行业配额分配机制、碳价形成机制仍在探索中，配额分配以免费为主，市场调节功能尚未充分发挥，碳价水平与国际主要碳市场相比仍有提升空间。绿色金融支持体系有待健全，转型金融标准体系尚未在国家层面统一出台，钢铁、水泥等高碳行业的低碳改造项目面临融资认定标准不清晰、风险收益不匹配、资金期限错配等困境，制约金融机构支持转型的意愿与能力。此外，一些制度在推动技术创新应用、规范市场行为、强化责任约束等方面仍需进一步细化和协同。
高质量发展和高水平保护的协同机制有待健全。推动经济社会发展全面绿色转型的系统性、整体性、协同性仍需提升，有的地方尚未将绿色发展理念全面融入经济社会发展各领域和全过程，部门间政策协同和工作合力有待强化。跨部门、跨区域、跨层级的生态环境数据共享壁垒尚未彻底打破，有的领域“数据不出域”的倾向制约数据的集成应用和智能分析，影响绿色治理的精准性和效率。生态产品价值实现机制建设面临现实挑战，核算标准、产权归属、交易机制等方面仍有待完善。
推动高质量发展和高水平保护在更高水平上实现协同共进
“十五五”时期是美丽中国建设承前启后、扩面提质，实现生态环境根本好转的关键阶段。面对新形势新挑战，需以系统思维加强统筹兼顾，以改革创新为动力，推动高质量发展和高水平保护在更高水平上实现协同共进。
刚柔并济统筹高质量发展和高水平保护。坚持目标导向与过程管理相结合，构建动态平衡机制。所谓“刚”，即坚持经济社会高质量发展、生态环境高水平保护目标不动摇，统一要求、统一部署。所谓“柔”，即实事求是、因地制宜、因势制宜、分类施策，充分考虑区域资源禀赋与发展阶段，科学设定阶段性目标，严禁无差别层层加码。严控新上“两高”项目，对存量“两高”项目给出路、给方案、给帮助、给时间，强化政策引导与过渡期安排，通过技术改造、产能置换等路径推动有序转型，避免“一刀切”式停产整治。完善美丽中国建设任务分解机制，充分考虑地区资源禀赋、主体功能定位和产业发展阶段，差异化设置考核指标。健全激励约束机制，一方面，完善生态补偿、绿色税收、绿色金融等正向激励政策，引导地方加大资源节约和生态环保投入力度、拓展生态产品价值实现渠道；另一方面，严格生态环境执法监管，完善碳排放等强度与总量双控体系，强化对违规项目的精准化监管与差异化处置。
完善协调机制推动发展与保护深度融合。建立多目标协同的决策和执行机制。在政府治理层面，重点加强经济社会发展与资源节约、污染防治、生态保护的协调。一方面，经济社会发展规划、政策充分考虑资源环境承载能力及其变化，经济社会发展不能超越资源环境承载能力，不造成新的资源、环境、生态赤字；另一方面，生态环境保护治理工作要充分考虑经济发展水平，尤其是要考虑经济可行性和承受能力，不能超越经济发展水平、阶段和能力。此外，加强跨部门会商联动，相关部门需就经济增长、双碳工作的形势研判、目标确认、重点领域、重大项目、关键环节等开展常态化会商会办，统一政策口径和监管标准，给予经营主体清晰稳定的政策预期。
以重点领域绿色转型为突破口推动发展方式绿色变革。深入实施重点行业绿色化改造，加快推动钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、石化化工等高耗能行业工艺升级和设备更新；适时修订《产业结构调整指导目录（2024年本）》，依法依规淘汰落后产能，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马；大力培育绿色低碳新动能，壮大节能环保、清洁能源、新能源汽车等绿色低碳产业，前瞻布局绿色燃料、氢能等深度脱碳新赛道；深化绿色制造体系建设，打造一批具有国际竞争力的绿色低碳产业集群。强化能源结构调整，严格控制化石能源消费，推进化石能源安全可靠有序替代，大幅提升可再生能源占比，加快建设新型电力系统，推进电力源网荷储一体化和多能互补发展。优化交通运输结构，构建以铁路、水路为骨干的绿色货运体系，大力推广新能源车船应用，加快充换电等基础设施建设。实施绿色技术创新攻关行动，聚焦新污染物治理、碳捕集利用与封存（CCUS）、生态修复等关键领域，突破“卡脖子”技术，推动绿色技术规模化应用。
以改革创新激发绿色发展的内生动力。深化生态文明体制改革，强化源头预防、过程管控、后果追责全链条监管，增强生态产品价值实现与生态保护补偿、生态保护修复、国土空间用途管制等制度的统筹衔接。健全生态环境监测网络，推进监测装备国产化替代。完善全国碳排放权交易市场，在钢铁、水泥、铝冶炼等高排放行业纳入交易体系的基础上，按照“成熟一个、纳入一个”的原则，稳妥推进石化、化工、造纸、民航等行业扩围。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，建立配额储备和市场调节机制。健全自愿减排交易机制，持续扩大支持领域，建立科学完备的方法学体系。推动碳价形成机制市场化改革，深化绿色金融改革，加快制定国家层面统一的转型金融标准，构建绿色信贷、绿色债券、绿色保险协同发力的产品体系，引导金融资源精准投向高碳行业低碳转型项目。高标准建设美丽中国先行区，支持京津冀、长三角等区域开展协同创新试点。
凝聚全社会共同推进绿色发展的强大合力。强化党委领导、政府主导责任，压实经营主体责任，完善企业环境信息依法披露和ESG评价制度，推行环保信用分级监管。深入开展美丽城市、美丽乡村、美丽河湖、美丽海湾建设，鼓励企业、社区、学校等创建“美丽园区”“零碳社区”等“美丽+”示范单元。畅通公众参与渠道，推广碳普惠等激励措施，引导公众节约用水用电，深化“光盘行动”，抵制过度包装。强化绿色低碳宣传教育，推动形成简约适度、绿色低碳的生活方式和消费模式。加强国际交流合作，积极参与并引领全球气候与环境治理，讲好中国绿色转型故事，为共建清洁美丽世界贡献中国智慧和中国方案。
【注释】
①《〈求是〉杂志发表习近平总书记重要文章 推进生态文明建设需要处理好几个重大关系》，《人民日报》，2023年11月16日。
②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，中国政府网，2026年3月13日。
③《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日。
④《国家统计局新闻发言人就2024年上半年国民经济运行情况答记者问》，国家统计局网站，2024年7月15日。
⑤《电力行业发展向新向绿》，国家统计局网站，2026年6月12日。
⑥《2025中国生态环境状况公报》，生态环境部网站，2026年6月5日。
⑦《生态环境部负责同志就〈美丽中国建设 “十五五”规划〉答记者问》，生态环境部网站，2026年7月3日。
⑧《2025年全国碳市场平稳有序运行 圆满完成年度建设工作》，生态环境部网站，2026年1月1日。
责编/张凡 美编/李祥峰
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