【摘要】生态文明制度体系是美丽中国建设的重要保障。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，生态文明体制改革纵深推进，生态环境法治不断完善，生态环境分区管控、中央生态环境保护督察、绿色金融等制度机制持续健全，生态文明制度体系实现系统性重塑。“十五五”时期，需加强制度衔接和政策协同，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”，把制度优势更好转化为生态环境治理效能，推动美丽中国建设取得新的重大进展。
【关键词】美丽中国建设 生态文明制度体系 生态环境 环境治理 【中图分类号】D616 【文献标识码】A
“十五五”时期是美丽中国建设承前启后、扩面提质，实现生态环境根本好转的关键阶段。习近平总书记指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”①2026年3月，十四届全国人大四次会议通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》），同年6月，《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）印发实施，为健全完善生态环境制度体系提供行动指引。“十五五”时期，面向新的目标任务，需注重制度衔接和政策协同，统筹发挥法治约束、市场激励、科技支撑和政策保障作用，以高水平保护推动高质量发展，提升生态环境治理整体效能，推动美丽中国建设取得新的重大进展。
生态文明制度体系是美丽中国建设的重要保障
制度是管根本、管全局、管长远的基础性安排。当前，我国生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，单一领域和末端治理难以适应美丽中国建设新要求。生态文明制度体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成，是全面推进美丽中国建设的重要保障。在习近平生态文明思想指引下，依靠系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，把生态文明价值理念和实践要求落实为可执行、可评价、可监督的治理规则，推动生态文明建设由理念引领走向制度定型、由重点攻坚走向系统治理、由阶段改善走向长效巩固。
为美丽中国建设提供基础支撑和有力保障。生态文明建设关乎党的使命宗旨、人民群众切身福祉和中华民族永续发展。制度建设的重要功能，在于把生态优先、绿色发展要求落实到重大规划、重大政策、重大工程、重大改革之中，明确各地区各部门的生态环境保护责任，使人与自然和谐共生的现代化成为经济社会发展的内在要求。制度体系由此发挥固根本、稳预期、利长远的作用，避免短期利益冲击长期目标、局部发展损害整体安全，防止责任虚化削弱治理成效。
为破解复杂生态环境问题提供系统解决方案。生态环境问题往往跨区域、跨领域、跨介质传导，既有产业结构、能源结构、交通运输结构等成因，又有治理主体分散、政策衔接不足、责任传导不够等症结。美丽中国建设需形成贯通源头预防、过程监管和责任追究的治理链条。国土空间规划制度、生态保护红线制度、生态环境分区管控制度，以及资源总量管理和全面节约制度，为各类开发建设活动明确底线和边界；环境影响评价、排污许可、生态环境监测、监督执法和生态环境损害赔偿等制度安排，强化对生产建设活动的全过程监管；中央生态环境保护督察、目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计和责任追究制度，推动地方党委和政府、有关部门及党员干部履行生态环境保护责任。
为以高水平保护支撑高质量发展提供制度条件。美丽中国建设不是将保护与发展割裂开来，而是要通过高水平保护优化发展方式、培育绿色生产力。资源节约集约利用、绿色低碳发展和生态产品价值实现等制度机制，能够通过价格、财税、金融、交易等政策工具，合理反映资源环境成本和生态保护收益，引导资金、技术等要素向绿色低碳领域配置，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。完善绿色财税政策、绿色金融、资源价格形成机制、生态保护补偿制度、碳排放权和排污权交易制度、环境信用评价制度，有助于增强经营主体绿色转型的内生动力，拓宽生态优势转化为发展优势的路径。
为多方主体协同推进美丽中国建设夯实制度基础。美丽中国建设涵盖多方主体和多领域任务，涉及大气、水、土壤、固体废物和新污染物治理，以及应对气候变化、生物多样性保护等领域，需要政府、企业、社会组织和公众共同参与。制度体系的价值在于形成部门合力，明确各方主体的权责，推动部门协同和社会参与，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。健全现代环境治理体系，必须坚持党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与，推动行政监管、市场激励、法治约束、科技支撑和全民行动同向发力。各项制度的有效衔接，直接影响生态环境治理链条运行和制度效能转化。
为美丽中国建设提供刚性约束和系统保障。《生态环境法典》进一步夯实生态文明制度体系的法治根基，标志着我国生态环境治理迈入体系化、法治化新阶段，有助于更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，确保美丽中国建设在法治轨道上行稳致远。面对“十五五”时期全面推进美丽中国建设、推动生态环境质量持续改善、加快经济社会发展全面绿色转型的艰巨任务，既要完善制度供给，又要强化制度执行，确保各项制度有效实施，将制度建设贯穿规划实施、任务推进、责任落实和监督评估全过程。
新时代生态文明制度体系建设取得显著成效
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，把生态文明体制改革纳入全面深化改革战略部署，以前所未有的力度推进制度创新、强化制度执行，推动我国生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。经过持续推进，生态文明制度体系的“四梁八柱”基本形成，为全面推进美丽中国建设奠定制度基础。
生态环境法治建设取得重要进展。党的十八大以来，我国生态环境法律制度不断健全，生态文明载入党章和宪法，制定修订30余部生态环境法律法规，生态环境领域党内法规制度不断完善，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》等出台，党内法规同国家法律法规相互衔接，共同强化生态环境保护责任和监督约束。《生态环境法典》对现行生态环境法律制度规范进行系统整合，是生态环境法治建设领域里程碑式的重大成果，为全面推进美丽中国建设提供坚实法治保障。
生态环境分区管控制度基本建立。实施“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控制度，是以习近平同志为核心的党中央改革完善生态文明基础体制的重大决策。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》，对方案制定、实施应用和监督管理等作出部署，为生态环境分区管控规范运行、成果应用和部门协同提供政策依据。“十四五”以来，全国已建成“两级、三类、一清单”的生态环境分区管控体系。各地均已发布省、市两级管控方案，划定“优先保护、重点管控、一般管控”三种类型4万多个管控单元，制定差异化准入清单，明确单元内能做什么、不能做什么。②
中央生态环境保护督察制度持续发力。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的中央生态环境保护督察，是党和国家重大制度创新，是建设生态文明的重要抓手。该制度自2015年底启动试点以来，先后出台《环境保护督察方案（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》《生态环境保护督察工作条例》，逐步由地方试点上升为全覆盖督察，由局部制度上升为常态化机制，由部门规章上升为党内规范。已完成多轮全覆盖并对部分地区和部门开展“回头看”，推动解决一大批突出生态环境问题，成为压实生态环境保护责任的重要制度安排。督察将“党政同责、一岗双责”落到实处，形成“发现问题—整改落实—追责问责—长效治理”的闭环机制。建立生态文明建设目标评价考核制度，开展领导干部自然资源资产离任审计，实行生态环境损害责任终身追究，推动生态环境保护责任逐级落实，相关制度链条不断完善。
环境经济政策体系不断完善。运用市场机制激励绿色低碳转型，是完善生态文明制度体系的重要内容。全国碳排放权交易市场于2021年7月正式上线交易，2025年扩大行业覆盖范围，将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入市场，覆盖的二氧化碳排放量占全国总量的60%以上，建成全球规模最大的碳排放权交易市场。截至2026年6月，全国碳排放权交易市场配额累计成交量突破9.17亿吨，成交额超过617亿元。2026年上半年成交量为5296万吨，同比增长约37%。③生态保护补偿制度改革持续深化，基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。绿色金融体系加快推进，生态环境导向的开发（EOD）模式持续创新，气候投融资试点不断深化。排污权有偿使用和交易、生态产品价值实现、环境信用评价和监管等制度机制不断完善。
我国参与全球生态环境治理的范围不断扩大、作用不断增强。我国坚持多边主义，积极参与全球气候治理和《巴黎协定》谈判及后续落实，提出碳达峰、碳中和目标并持续推进相关工作。高质量推进绿色“一带一路”建设，中外合作伙伴共同发起成立“一带一路”绿色发展国际联盟，启动“一带一路”生态环保大数据服务平台。我国持续开展应对气候变化南南合作，截至2025年10月，已与43个发展中国家签署55份气候变化南南合作文件。④中国生态文明理念与实践的国际影响不断扩大，多边合作和实践交流拓展了我国参与全球生态环境治理的渠道，为推进全球可持续发展贡献中国智慧和中国方案。
以系统集成、协同高效的制度体系保障美丽中国建设
《规划》明确“十五五”时期全面推进美丽中国建设的目标任务，提出“到2030年，生态环境质量全面改善，美丽中国建设取得新的重大进展”，适应美丽中国建设要求的生态环境治理体系不断健全。⑤面对“十五五”时期生态环境质量改善由量变向质变、绿色低碳转型由重点突破向全面推进的新要求，现有制度在跨要素系统集成、跨领域协同高效和新领域制度供给等方面，仍需进一步完善，推动制度体系从框架基本形成走向更加成熟定型。
围绕人与自然和谐共生的现代化目标，进一步提升生态文明制度体系的整体性和协同性。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，全面推进美丽中国建设要坚持做到“全领域转型”“全方位提升”“全地域建设”“全社会行动”。⑥生态文明制度建设需更加注重系统集成和协同配合，统筹服务产业、能源、交通运输、城乡建设等领域绿色低碳转型，以及蓝天、碧水、净土保卫战、生态保护修复、应对气候变化、维护生态安全等重点任务，使刚性约束与正向激励有效配合。一方面，强化目标协同，统筹高水平保护和高质量发展，将改善生态环境质量、增进民生福祉和提升治理效能纳入美丽中国建设整体部署，防止政策目标不一致、措施不衔接。另一方面，强化制度衔接，把生态环境分区管控、规划环境影响评价、建设项目环境影响评价、排污许可、生态环境监测、监管执法、考核评价等制度有效衔接，形成覆盖源头预防、过程监管和责任落实的管理链条。同时，完善生态保护补偿和生态产品价值实现机制，发挥正向激励作用。强化跨区域、跨流域、跨部门协同联动，持续推进大气污染防治区域联防联控，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，健全陆海统筹、近远海协调联动的海洋生态环境保护格局，通过区域、流域和海域治理机制的衔接，协同推动生态环境质量改善由量变向质变提升。
强化法治保障，筑牢美丽中国建设制度根基。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。生态文明建设越向纵深推进，越需要用最严格制度、最严密法治巩固改革成果。“十五五”时期，需做好《生态环境法典》实施和衔接工作，统筹推进立改废释，推进应对气候变化和碳达峰碳中和、新污染物治理等法律法规研究制定，及时把成熟改革经验上升为制度规范。稳步推进美丽中国建设重点领域标准规范制修订，加强对新污染物排放、碳排放权交易及碳排放数据质量的监督管理。持续完善中央生态环境保护督察常态长效机制和地方党政领导干部生态环境保护责任制，形成责任明确、执法有力、追责严格的制度闭环。
完善市场机制，提升绿色低碳转型内生动力。美丽中国建设涉及领域广、投入需求大、参与主体多，既要发挥政府引导作用，又需运用市场机制调动各方主体积极性。“十五五”时期，需深化排污权有偿使用和交易制度建设，充分发挥全国碳排放权交易市场对碳排放总量和强度双控的支撑作用，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场。在促进生态产品价值实现方面，健全生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制，创新绿色投融资模式，丰富绿色金融产品和服务，引导金融机构和社会资本更多投向生态环境治理、生态保护修复、绿色低碳发展领域和“美丽系列”建设。同时，完善企业环境信息依法披露制度，统一规范开展环境信用评价，健全绿色消费激励机制，通过信息公开、信用约束和消费激励，形成有利于绿色生产生活方式的市场环境。
强化科技支撑，提升生态环境精准治理能力。习近平总书记强调：要加强科技支撑，推进绿色低碳科技自立自强，把应对气候变化、新污染物治理等作为国家基础研究和科技创新重点领域，狠抓关键核心技术攻关，实施生态环境科技创新重大行动，培养造就一支高水平生态环境科技人才队伍，深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。⑦面向生态环境治理新任务，需更好发挥科技创新和数字技术的支撑作用，推动数字技术在监测预警、执法监管和决策支撑中的应用，提高生态环境治理的精准性和前瞻性。“十五五”时期，围绕美丽中国建设重点领域，系统布局国家科技重大项目，以实施京津冀环境综合治理国家科技重大专项，以及相关重点专项为抓手，加强应对气候变化、减污降碳协同、生态安全等关键技术研发和成果应用，提升绿色低碳科技自主创新能力。推进生态环境监测网络数智化转型和智慧执法体系建设，建设全域感知、智慧高效的新一代监测网络，提升美丽中国建设数智模拟与综合决策支撑能力。同时，加强科技成果转化应用，推动成熟技术同标准规范、监测方法、数据管理和评价规则相衔接，使科技成果在生态环境管理中得到规范应用。
加强政策协同，增强生态文明制度整体效能。制度能否充分发挥作用，既取决于政策协调配套，又取决于执行机制是否健全。“十五五”时期，需更加注重政策之间的协调配套和协同发力，加强财政、金融、投资、价格、科技等政策同生态环境政策、标准规范的协调配合，使相关政策在目标、措施和实施进度上相互衔接。围绕美丽中国建设重点任务，做好美丽中国建设成效考核、进程评估和动态监测，健全重大工程实施机制，推进美丽中国先行区和基层“美丽细胞”建设。地方实践需因地制宜，加强政策指导和实施评估，防止工作部署相互脱节，力戒形式主义。在社会参与方面，完善公众参与机制，持续开展生态文明宣传教育和绿色低碳实践，引导社会各界有序参与，使建设美丽中国成为全体人民自觉行动，绿色低碳生活方式蔚然成风。
回顾新时代生态文明制度建设历程，可以看到，日益健全的制度体系为美丽中国建设提供了基础支撑和有力保障。“十五五”时期，要坚持以习近平生态文明思想为指引，以系统集成、协同高效为着力点，进一步完善生态文明制度体系，把制度优势更充分转化为治理效能，推动美丽中国建设取得新的重大进展，为中国式现代化厚植绿色底色。
【注释】
①《十九大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2019年，第506页。
②《以生态环境高水平保护推动高质量发展——国新办发布会聚焦“十四五”时期美丽中国建设成就》，中国政府网，2025年9月19日。
③《生态环境部：我国已成为全球规模最大的碳市场》，中国新闻网，2026年7月16日。
④《中国与圭亚那签署应对气候变化南南合作绿色低碳出行项目谅解备忘录》，中华人民共和国生态环境部网站，2025年10月11日。
⑤《美丽中国建设“十五五”规划》，中国政府网，2026年7月3日。
⑥《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，中国政府网，2024年1月11日。
⑦《习近平在全国生态环境保护大会上强调 全面推进美丽中国建设 加快推进人与自然和谐共生的现代化》，《人民日报》，2023年7月19日。
责编/赵橙涔 美编/李祥峰
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