【摘要】未成年人保护工作，既是深入落实国家“投资于人”理念、显著提升国家人力资本的必然要求，又是坚定维护社会底线公平并扎实推进共同富裕的关键抓手。随着新型城镇化战略的推进、产业结构的调整及家庭规模的缩小，近年来，我国出现流动儿童数量反超留守儿童数量的趋势，且这种“身份”转换会在未来一段时间持续。我国需及时根据流动与留守格局之变，系统性调整新时代未成年人保护工作，强化社会保障的融通性和在地基本公共服务的均等性，增进统筹领导的权威性与阵地人员的稳定性，并以数智化应用、精细化治理、社会化推进为思路，提升制度的建设成效。
【关键词】流动儿童 留守儿童 未成年人保护 投资于人 儿童福利
【中图分类号】D669.5 【文献标识码】A
近年来，我国出现流动儿童数量反超留守儿童数量的趋势，且这种“身份”转换会在未来一段时间持续。尽管从留守到流动的转变，可能有利于流动人口子女总体风险的管理，但是考虑到我国既有未成年人保护工作在顶层设计、执行落地及配套体系上仍有明显短板，当下，未成年人保护工作的战略态势可能呈现“总体风险下降、局部风险倍增”特征。
正确认识当下流动留守格局转变的总体趋势
从概念上看，留守儿童是指“父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人”①，流动儿童是指“随父母或其他监护人双方或一方离开户籍地，跨县域异地居住或生活6个月以上，不满16周岁的未成年人”②。二者在本质上均属于流动人口因养育方式不同而造成的特定困难儿童类型，在一定程度上与我国城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等现实背景相关，是我国在特定经济社会发展条件下的阶段性产物。
新型城镇化战略持续推进，流动人口及其子女可享有与本地户籍居民同等的社会保障待遇与在地基本公共服务。在此背景下，我国流动儿童、留守儿童数量出现较大幅度变化。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国0至17周岁儿童人口为2.98亿人，其中流动儿童规模约为7109万人，这意味着，每4名儿童中就有1名儿童在“流动”。与此同时，数据还显示，全国留守儿童6693万人，流动儿童的数量已经超越留守儿童。上述两类儿童数量发生的逆转，标志着我国未成年人在流动与留守格局上已经出现重大转变，亟需在政策上予以因应。
如何理解这种由留守转向流动的巨大变化？三个方面的深刻原因是不容忽视的。一是新型城镇化战略的政策促进作用。以人为本的新型城镇化是党的十八大以来实施的国家发展战略，在“十三五”“十四五”规划纲要中分别以“推行新型城镇化”和“完善新型城镇化战略”作为主要任务推进。新型城镇化既强调引导产业项目在中小城市和县城布局，又希望在统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化的基础上，加快农业转移人口市民化，这为外来人口与子女共同迁移创造政策便利。二是我国产业结构变化对城镇化的影响。随着传统产业加快转型升级，劳动密集型岗位向技术密集型和现代服务业转移，大量农村劳动力为适应新的用工需求，不得不跨区域频繁流动。这一过程中，越来越多的务工人员选择将子女带在身边，以保障家庭照护与教育连续性，直接导致流动儿童规模持续扩大。流动儿童已从过去的“个别现象”演变为伴随产业重构而来的社会现实。三是家庭规模持续缩小与育儿观念的转变。从2016年到2024年，我国平均家庭户规模从3.11人③下降至2.51人④，人口出生率从13.57‰下降至6.77‰⑤，这使得我国多数有儿童家庭，因规模更小、子女更少而更加珍视子女的生活与教育质量，将原本留守在家的儿童带到工作所在城镇生活。
考虑到“十五五”期间我国仍然会有序推进新型城镇化和产业结构转型，以及可预计的新生儿增长乏力，未来一定时期内留守儿童向流动儿童转变的总体趋势不可避免地会持续，可推出两类儿童的数量差距会继续扩大，也意味着社会政策在顶层设计、执行落地、配套体系等方面，有必要作出统筹性的战略安排。具体而言，三个影响社会政策布局的关键问题必须厘清：一是随着留守“身份”向流动“身份”的转移，流动人口子女的总体风险是会升高还是降低，哪些类型的社会风险会出现放大或缩小？二是我国城镇和农村地区，防控上述风险的既有能力如何，当前的制度设计及制度实践有哪些瓶颈障碍需要解决？三是我国如何依循这种从留守到流动的转变趋势，科学布局相关政策框架，如何体系化地完成新时代未成年人保护工作的战略调整？
流动留守格局转变带来的风险变化
基于2023—2024年上海、济南、郑州、苏州、成都、合肥等六个地区的2368名流动儿童，与亳州、德州、宿迁、六安、毕节、丽江等六个地区的1478名留守儿童的综合调查，研究关注到留守儿童和流动儿童在家庭人口学指标上存在诸多差异。一是男童比女童更容易被父母带到外地。数据证实，留守儿童和流动儿童中的男性占比分别为48.6%和50.4%，显示男童通常会被父母率先带到务工地。二是留守家庭的子女数量通常比流动家庭更多。其中，留守和流动家庭中拥有两个及以上子女的占比分别为79.3%和73.6%，两类家庭的平均子女数量分别为2.28个和1.96个。三是留守家庭与流动家庭相比，祖孙同居率更高。留守儿童与祖父母、外祖父母共同居住的比重分别达63.3%和9.8%，流动儿童的比例则下降至28.3%和7.4%。四是留守儿童比流动儿童的家庭功能障碍更严重。留守儿童父母的离婚率、丧亲率分别为18.0%和5.8%，相比之下流动儿童父母的两项数据分别为5.1%和0.8%。总体上看，在家庭人口学指标的测量中，留守儿童整体上比流动儿童面临着更高的照顾养育压力。
与此相仿的是，留守家庭所具有的人力或社会资本，通常比流动家庭更羸弱。一是留守儿童父母的学历状况更为有限。数据发现，在留守儿童的父亲、母亲中，初中及以下文化程度的占比分别为77.9%和81.3%，而流动儿童父母的占比分别为54.2%和56.7%。二是留守儿童父母与流动儿童父母相比，遭遇过更多的童年暴力。在祖辈对父辈的童年暴力测量中，留守儿童父母在童年期经常遭受祖辈实施暴力的比重分别为11.3%和9.0%，而流动儿童父母的占比分别下降至7.1%和5.4%。三是留守家庭比流动家庭的经济状况更为堪忧。调查发现，留守家庭中“非常贫困”和“比较贫困”的占比分别达到1.8%和18.6%，流动儿童家庭中两个指标的占比则分别为0.8%和5.7%。四是留守儿童比流动儿童获得的社会支持更稀缺。调查中，留守儿童和流动儿童的社会支持得分，分别为25.29分和29.65分，且社会支持度较低者的比重分别达13.7%和10.9%。通过数据可观察到，留守家庭与流动家庭在资本建设方面的差距较为明显。
受到上述照顾养育压力及家庭资本建设两个因素的影响，留守儿童在总体风险上显著高于流动儿童。一是留守儿童比流动儿童在亲子关系上更加疏离。高亲子信任度、高亲子沟通度及低亲子疏离度的留守儿童占比分别为60.6%、50.1%和33.1%，而流动儿童的三个数据分别为69.3%、56.3%、37.0%。二是留守儿童遭遇到的忽视明显高于流动儿童。二者在家庭暴力领域两类群体的差别不大，如留守儿童遭受躯体和情感暴力的得分分别为5.76分和6.92分，流动儿童则为5.80分和6.73分；在忽视领域，前者7.93分的躯体忽视得分、11.81分的情感忽视得分，显著高于后者的1.99分和5.24分。三是留守儿童比流动儿童存在更为严重的心理健康问题。在重度抑郁症和阈下抑郁症的测量中，留守儿童的比例分别达到2.4%和5.8%，流动儿童的比重则分别为2.1%和2.3%；在焦虑的测量中，前者和后者的焦虑得分分别为12.59分和9.34分，留守儿童中的重度焦虑与中重度焦虑的占比甚至分别达到1.4%和9.2%。四是留守儿童比流动儿童的越轨行为更多。调查证实，留守儿童和流动儿童具有辱骂、打架、抢劫等七类攻击类越轨行为的比例，分别为25.6%和22.2%，二者具有网络依恋、旷课、赌博等七类非攻击类越轨行为的比例，分别为30.7%和24.9%。相关数据还显示，无论在流动儿童与城镇户籍儿童的对比中，还是在留守儿童和农村非留守儿童的对比中，流动儿童与留守儿童所呈现的整体性差距，在各方面均有明确表现。
由于未来留守向流动的“身份”转移态势是明朗的，因此从风险角度来看，有两类趋势值得关注。一方面，国家因这一转移态势，势必会采取措施，逐步降低流动家庭的养育风险。即由于家庭结构改善，带来照顾养育压力下降；因家庭资本改善，带来丰富的家庭可利用资源。我国流动人口的亲子关系有望提升，家庭忽视、精神障碍、越轨行为等问题有望下降，这构成未来一段时期内总体的风险走势。另一方面，随着新型城镇化战略的推进，特别是在户籍制度和在地基本公共服务改革背景下，未能随父母迁移的留守儿童，其家庭面临的结构性风险可能会更严峻、其所获得的社会支持可能会更羸弱；或者说流动儿童与留守儿童间的社会风险差距，可能会不断增大。两种发展趋势，共同决定我国未成年人保护工作的战略态势，呈现出“总体风险下降、局部风险倍增”的特征，并为下一阶段的社会政策总体布局提出一定要求。
流动留守格局转变进程中的社会政策优化
从狭义的儿童政策视角来看，有的国家解决子女随迁问题的制度设计，主要依靠税收减免、家庭津贴、信托基金等资金政策，以及普惠充裕的在地基本公共服务，并构成一种“重投资、广覆盖、多类型”的保障机制。在实践执行中，不同国家根据自身情况，设立儿童咨询所、家庭支持与家长咨询中心、儿童权利保障院等执行机构，根据不同需求，提供差异化保障。在儿童社会政策以外，有关居留许可、劳动保护、家庭团聚、就业培训、产假育儿假等跨国移民或海外劳工的相关政策，也可部分程度缓解其在携带子女迁移过程中的顾虑。
这些措施为我国制定相关政策，提供了一些可资借鉴的经验。在制度的顶层设计上，制定流动人口子女政策的关键，在于建立适应时代发展要求、与人口流动特征相符合的社会保障架构与在地基本公共服务。社会保障方面，我国需切实发展好保险、救助、福利制度相嵌合的、结构合理的社会保障体系。在地基本公共服务方面，在相关服务落实落地的基础上，注重城乡间、区域间的均衡性。在制度的执行落地上，相关政策需要在终端具备可靠有力、高效敏捷的政策执行机制，这既包含财政、人力、基础设施等服务递送体系的保障机制，又包含对家国关系、部门关系、政社关系等多重福利关系予以统筹的协同机制。在制度的配套体系上，制度建设需要有精准可及、操作便利的工具，其中包含针对分群分类儿童的信息瞄准工具、服务清单规则、进阶体系培训等，这些是开展制度实践的坚定技术保障。
就我国现有制度实践而言，制度的顶层设计、执行落地及配套体系，均已形成富有特色的流动人口子女综合保障格局。其一，当前基本形成“目标清晰、体系完善、项目丰沛、梯度有序”的社会保障框架与在地基本公共服务体系，流动、留守儿童及其家庭普遍可享有医疗保险、社会救助、育儿补贴、所得税减免等资金类政策，以及保健免疫、公共托育、义务教育、基本医疗、伤害防控等在地基本公共服务。跨区域务工者及其家属，具有医疗保险、工伤保险、失业保险、临时救助、急难救助等资金类保障，以及享有劳动保护、住房保障、就业培训等在地基本公共服务。其二，在儿童保护执行落地过程中，已建立国务院妇女儿童工作委员会（以下简称“国务院妇儿工委”）牵头，数十个成员单位协同联动的党政领导体系；在基层形成以县域未成年人救助保护中心等为枢纽，以街镇社工站为辐射，以村居儿童之家为支点的基层服务机构，形成以儿童督导员、儿童主任为主体的基层服务力量；加之各地积极推动公益慈善、志愿力量参与到儿童服务建设中，我国在政策执行落地的进程中已经逐步形成“最后一公里”的服务递送体系。其三，我国不仅建立低收入家庭信息核对平台、困境儿童/留守儿童/流动儿童信息平台等数智化平台，开展分群分类的瞄准，而且各地通过服务指引、进阶式培训等工具，对任务清单、专业培训等予以夯实。
面对从留守到流动这一重大转变，我国既有体系建设仍有一些亟需优化的领域。在制度顶层设计方面，育儿补贴制度已在全国落地，同时，儿童福利供给的不充分、不均等问题仍然比较突出。在我国尚未出台《儿童福利法》的情况下，重机构安置、轻社区预防的传统福利供给方式，促使诸如强制报告、社区寻访、家庭监护、困境评估、心理干预、回访跟踪、家庭教育指导等关键制度，在很多地方缺乏足够的人财物保障，“预防—早期介入—响应”的政策连续性不能得到完全践行。其背后的深层次原因，在于我国以社会保险为主体的社会保障架构，一定程度上强化“多缴多得”的再分配原则，可能导致留守和流动家庭因家庭困境而出现儿童困境。此外，有的地区基于户籍人口为优先选择权的基本公共服务设计，仍然限制流动儿童在早期监护照料、青春期心理健康、均等教育权享有、儿童伤害预防领域的实际服务享有，这也是促使部分流动儿童返乡回流的主要原因之一。
在执行落地的能力方面，多个瓶颈障碍问题有待破解。比如，有的地方存在地方妇儿工委领导能力不强、部门之间职能交叉重叠与权责冲突的问题，特别是在基础数据摸底、罪错未成年人服务、强制报告开展、基层公共空间利用等方面，尚存在统筹困难、运行不畅的问题，个别地区甚至只能以临时专班的形式推动特殊案例的解决。又如，有的地区存在基层儿童福利阵地与队伍建设不足的问题，在未成年人救助保护中心未能系统发挥功效、基层队伍大量兼职、政府购买服务不断削减的大背景下，留守儿童和流动儿童基本公共服务供给，面临愈加严峻的考验。再如，基本公共服务的基层执行能力存在城乡间、区域间的差别，东部地区尚可通过驻站社工等方式解决服务持续性、专业性和稳定性问题，在有的中西部农村地区，因财政资源有限而提供的基本公共服务质量不高。
在制度配套体系方面，我国在数智化应用、精细化治理、社会化推进等领域，仍然面临着一定的困难。从总体上看，我国的数智化应用，同十年前相比，的确已发生天翻地覆的变化，各地依托多源流信息流形成“横向到边、纵向到底”的部省市县四级联网体系，主动发现、动态监测、精准帮扶能力显著提升。从基层实践中看，因各地在数据采集、算法迭代、算力投入上的差距，加之跨省域之间的数据共享主动性不足，针对流动/留守身份转换、人户分离等基层治理的盲点，未能有效采用数智化的解决方案。有的地区精细化治理水平不足，既体现在“规则—清单—标准”的全域管理不到位，又表现为利用现行标准实施精准培训的能力不强，依托统一服务规则缩小城乡间、区域间服务差距的难度仍然较大。在社会化推进领域，2026年初国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室联合发布《关于在全社会推进儿童友好建设的意见》，力图解决公私共建问题，但在其有效实施之前，城乡儿童在服务提供、设施建设、底线保障、舆论引导上的政社协同力度仍旧有限。
新时代未成年人保护工作的战略方向
考虑到我国留守向流动转变过程中，呈现“总体风险下降、局部风险倍增”趋势，以及我国流动儿童、留守儿童相较于普通儿童所具有的脆弱性，当下，未成年人保护工作可在如下三方面进行优化。
以社会保障的融通性和在地基本公共服务的均等性为抓手，推进制度的总体布局。一是将儿童福利扩面提质，放在社会保障改革过程中的关键位置。在加快制订《儿童福利法》的基础上，全面提升儿童福利的战略地位，以“投资于人”理念为引领，大力发展关键领域的儿童服务，以监护羸弱儿童、罪错未成年人为两类重点人群，以增进个案报告回访、强化部门协同、夯实基层阵地为三项重点任务，以性侵害、严重暴力侵害、严重忽视、严重犯罪为四个重点事项，通过强化资源融通性与流动性，增进对留守和流动儿童的综合保障能力。在加强儿童福利建设的同时，医疗保险、长期护理保险、社会救助等需强化对儿童缴费与帮扶的支持。二是提升在地基本公共服务的普惠可及能力。摒弃“橱窗式”“展览式”的在地基本公共服务建设，严格围绕《国家基本公共服务标准》有步骤地推动在地基本公共服务的全面扩展，通过财政投入拉动阵地、人员、空间、设施的可及性建设，重点解决流入地临时监护、保健免疫、学前教育、公共托育等在地基本公共服务不充分、不均衡问题。三是重视调整不同区域间、城乡间的社会保障品质与基本公共服务质量。坚持“全国一盘棋”的原则，充分发挥财政转移支付、区域协调发展等制度效能，构建“纵横结合、质效并重”公共服务体系⑥，着重在中央财政上向中西部地区、农村地区等地方财政压力较大地区，予以倾斜性支持，重点加强留守儿童集中地区的基本公共设施、基本公共服务建设。在保障基础需求的前提下，着力在社会服务、医疗保险、长期护理保险、临时救助等领域实现大区域间、全国间的衔接，构建以居住地为基准的财政匹配机制，有力破除跨省流动可能会带来的制度衔接不畅及服务享有分化问题。
以统筹领导的权威性与阵地人员的稳定性为要点，提升制度的执行落地能力。一是持续强化协同联动机制的领导力。持续巩固国务院妇儿工委及地方机构的权威性，加强各类党政机关在重大案件上的集体会商、权责分流与快速通报机制，短期内可增进妇儿工委办所在的各级妇联或专班的统筹协调能力，中长期看，有必要根据工作实际，将协调议事权限调整至政法委或民政部门。各地需加强以典型个案为基础的案件流转机制建设，采取数智平台形式，实现重大案件的强制报告、职责分流、实时监测、考核评估、处罚问责，特别是对弱监护或罪错留守儿童、流动儿童的个案服务工作，予以强制报告倒查、回访追踪督导。二是重点提升基层儿童服务阵地的关爱保护能力。推动基层未成年人救助保护机构，转型成为监护保障中心、资源汇集中心、专业支持中心综合体，充分强化资源融通性与流动性，针对留守儿童和流动儿童开展关爱保护。除了二者共通的暴力管控、欺凌防范、亲子关怀、心理健康、行为矫正等服务外，还需为留守儿童提供监护保障服务，为流动儿童提供社会融入服务，借鉴吸收整合型枢纽体、叠加监护等特色的地方试点，夯实上述关爱保护能力。三是积极培育专兼职儿童基层服务人员队伍。强化儿童督导员和儿童主任的选拔、培训与督导，对负责重点留守、流动家庭个案的兼职人员给予专项监护补贴，对儿童主任、儿童督导员分别以强制报告、回访追踪为最主要职责要求配置实务资源，可设置街镇层级驻站社工岗位，弥补人员不足，以政府购买服务、订单式公益慈善，夯实基层服务专兼职人员的稳定性。
以数智化应用、精细化治理、社会化推进为思路，提升制度的总体成效。一是以高规格的数据库为先导，健全各地数智化平台。针对当前民政、公安、教育、妇联等儿童保障主要部门数据冗余甚至冲突的难题，全面依据统一规则实施动态摸底，在数据库建设过程中结合各部门基础数据，形成以民政部门牵头负责的留守儿童、流动儿童基础数据库，重点关注人户分离、返乡回流、监护缺失等特定家庭的主动发现、动态监测与精准帮扶工作。二是以“规则—清单—标准”为基准，提升保障与服务的基础性。各地需以留守儿童、流动儿童为重点，明确基于清晰流程的规则，利用规则形成具体的服务清单，依托清单生成翔实的服务标准，从而使得基层儿童服务人员具有可操作、可辨识、可评价的实践工具。三是以社会动员与家庭赋能为重点，推动儿童保护工作转型。重视强化家庭的养育责任与意识，充分利用刚性的家庭教育指导令、公安机关训诫和柔性的家事调解、家庭教育指导，强化迁移人口的家庭养育能力，对于造成重大后果的要严肃予以惩治。同时，充分利用社会资源提升儿童基本服务质量，强化“物质+服务”的公益慈善捐赠，社会组织和志愿团体可围绕监护指导、心理慰藉、越轨矫正等典型个案设计相关的干预服务行动。
【注：本文系国家社科基金项目“我国农村儿童的虐待风险及县域为本的协同治理体系研究”（项目编号：23BSH129）和国家第十批高层次人才特殊支持计划专项项目“我国贫困人口的兜底保障研究”的阶段性成果】
【注释】
①《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，中国政府网，2016年2月4日。
②《国新办举行国务院政策例行吹风会 介绍〈关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见〉有关情况》，国新网，2026年5月26日。
③中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴-2017》，北京：中国统计出版社，2017年9月。
④中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴-2025》，北京：中国统计出版社，2025年9月。
⑤数据来源：国家统计局官网。
⑥唐代盛：《稳步推进基本公共服务均等化》，《国家治理》，2025年第23期。
责编/周小梨 美编/杨玲玲
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