摘 要:近年来，我国县域文旅规模持续扩大，供给扩容与富民效应同步显现，综合价值日益凸显。为充分释放县域文旅发展潜力，提高常态化运营能力，需进一步提升县域文旅资源运营管理能力，将潜在的文旅禀赋转化为可定价、可交易、可增值的资本要素。应当以“县域文旅IP”为治理单元，通过权益界定与权能边界拆分构建“平台统筹、清单管理、规则固化、台账留痕”的闭环机制，将授权、结算与处置固定为可执行、可核验、可追溯的规则条款。
关键词:县域文旅 资源运营管理 权益界定 县域文旅IP 闭环治理
【中图分类号】F592.7 【文献标识码】A
县域文旅作为推进城乡融合发展与扩大内需的重要支点，在激活县域经济、促进农民增收中作用日益凸显。“十五五”规划纲要提出：“完善文化管理体制和生产经营机制，实施积极的文化经济政策，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展。”[1]随着我国县域文旅发展思路的不断深化与拓展，县域文旅的治理重心也正由资源动员向常态运行转变。2026年中央一号文件提出，“深化农文旅融合，推进乡村旅游提档升级，发展‘小而美’文旅业态”，要求培育丰收市集、非遗工坊、休闲露营等消费新业态新模式新场景。[2]这一要求为把握产业发展规律、顺应文旅消费升级趋势，推动县域文旅高质量发展提供重要指引。政策牵引与需求扩张叠加作用下，我国县域文旅规模持续扩大，供给扩容与富民效应同步显现，综合价值日益凸显。
随着常态化运营的深入，如何将分布分散、形态多样、公共属性强的文旅资源，转化为权属清晰、流转顺畅、价值可量化的优质要素，已成为推动县域文旅高质量发展的关键所在。构建规范、安全、高效的运营管理体系，将县域文旅禀赋转化为可定价、可交易、可增值的资本要素，不仅是保障多主体协同、规避常态运行风险的内在要求，更是实现资源保护与产业发展的良性循环，让县域文旅资源转化为富民强县的重要基础。
县域文旅发展取得积极成效
县域文旅正成为扩内需、促消费与县域富民产业的重要抓手，其发展重点也由“点状开发”转向“全域运营”。在政策引导与市场回暖叠加作用下，县域文旅呈现出规模扩张、业态融合与综合效应释放的积极态势。发展成效正在由“建设推进”转向“运行治理”，运行导向更趋清晰。
县域文旅产业规模持续扩张，产品体系与市场效益稳步提升。通过空间载体与业态要素的深度融合，县域文旅初步形成供给丰富、业态多样、带动有力的增长格局，综合效应也由点状亮点向链条化呈现延展。据统计，2024年我国县域旅游接待游客总量与旅游收入均实现两位数增长，旅游收入超200亿元的县域达44个，“小而美、精而特”的发展特征日益显著。[3]规模扩张并非简单的“景点增量”，而是全域运营带动供给组织升级，资源要素按线路、节点与业态组合重新编排，形成多点承接态势。
产品形态向复合场景重构，消费空间有效拓展。县域文旅的产品逻辑正由单一的“景点观光”向更强调“场景运营”的方向延展，主要体现在动线组织、时段衔接与业态组合三个方面。在一些地方，“县城—古镇—村落”的梯度布局逐步形成连续的体验动线，白天景观与夜间消费相互衔接，观光、演艺、餐饮、住宿与文创服务被整合为可复购的消费组合。场景化重构所依托的素材，往往来自县域的非遗技艺、历史街区、乡村空间与文博展陈等在地文化资源，其价值不仅在于单次观赏，更在于可反复调用、可组合运营的体验供给。夜游夜购、研学亲子、康养休闲等复合业态在延长停留时间的同时，推动供给由“活动驱动”向“日常供给+活动加成”的模式转变，为消费扩容提供更稳定的承载空间[4]。
供给组织方式向“线路—节点—业态”协同推进，运营韧性持续增强。随着全域运营理念深化，一些县域开始减少对景点扩容的依赖，转而以线路组织体验、以节点承接停留、以业态稳定消费，将非遗体验、乡村生活、演艺活动与本地服务纳入更稳定的运营组合。供给结构越是组合化、运营越是常态化，越有条件把季节性客流波动分摊到多场景、多时段之中，临时性活动也更容易沉淀为可重复的运营安排。由此，县域消费与就业机会能够在“旺季拉动”的基础上获得更稳定的预期支撑。
增收机制向在地循环整合，富民效应持续释放。县域文旅与农业生产、手工业加工、餐饮运输等本地产业的耦合度不断加深，“游客消费—服务就业—农特产品销售—村集体经营”的增收链条在县域内部加速闭环。就业岗位与经营机会更多以“在地化”方式生成，季节性客流通过产品组合被转化为相对稳定的收入来源。这种机制推动增收方式由依靠外部项目拉动转向“资源—社区—产业”的内生循环。
管理重心向常态运行演进，治理经验不断积累。治理方式的积极变化，突出体现在县域文旅由“重建设”逐步转向“重运行”。随着产业链条拉长、合作主体增多，一些地方开始运用平台化统筹、清单化管理和规则化运行将协作关系制度化。例如，一些地区依托“两山银行”等平台探索统一登记与整合运营，推动分散资源以一致口径进入市场化配置；贵州榕江“村超”通过事前明确收益用途与分配框架，把赛事流量更稳定地转化为村集体经济与公共事业的可持续投入；也有地方以“清单制+责任制”明确村集体、运营方与农户的权责边界，降低多主体协作中的协调成本。总体看，管理重心向常态运行演进的趋势更加清晰，治理经验在实践中逐步积累，对统一授权口径、规范结算规则与责任闭环提出更高要求。
县域文旅资源运营管理仍需完善的环节
在看到发展成效的同时必须清醒地认识到，长期以来，一些县域文旅资源在转化和运营过程中仍面临“有文化无产品、有风景无体验、有资源无品牌、有客流无留客”的困境。传统的资源管理模式下，文化符号、自然景观等要素因缺乏清晰的权属界定和定价机制，难以进入市场化配置环节，导致资源闲置与低效利用现象并存。
随着进入常态化运营阶段，县域文旅的治理重心从“把资源盘活”转向“把运行做稳”。值得注意的是，文旅资源普遍具有符号性强、场景链路长、公共责任重等特征，导致其在授权、结算与责任归集等环节的容错空间较小。[5]这些特征对资源运营管理提出更高的要求。当前，县域文旅资源在运营管理环节仍有待完善之处，主要体现为：确权结果能否进入合同字段，授权边界是否可核验，结算口径是否可审计，处置机制能否触发，协同关系能否固化。其中，确权结果能否进入合同字段，是贯通授权、结算、处置与协同的起点。
授权边界不够清晰。边界是否可核验，直接影响合作预期能否稳定。县域文旅资源多以非遗技艺、历史街区、文博展陈、节会赛事、自然景观等为载体，既承载公共文化服务与地方形象，也进入市场化运营与内容传播链路。如果边界过松，符号滥用、低质联名与“搭便车”式消耗更容易出现；如果边界过硬，则可能挤压传承生态、抬高使用门槛并带来过度商业化的倾向。因此，授权的难点不在于原则取舍，而在于规则能否条款化、可核验：把授权对象、使用范围、期限条件、质量门槛与责任边界写入许可条款，并在统一口径下输出一致规则，使确权成果稳定进入合同字段与核验流程，实现可用可控。
收益分配与结算口径不够规范。口径能否统一，决定收益分配能否按规则落地。县域文旅收益既包括门票、场租、演艺、文创等显性经营收入，也包括“票根经济”、住宿餐饮带动、交通出行等关联收益，同时叠加公共维护、文化保护与环境承载等成本。口径不清、规则后置时，利益摩擦更容易在流量上升阶段集中显现，导致收益难以按规则回流至村集体经济、公共服务与再投入环节。当前显性收入、关联收益与公共成本的核算口径仍不统一，分账规则与结算流程缺乏前置化安排。把分配由“事后协商”转为“按规则结算”，并将收益用途、回流比例与审计要求写入模板条款，有助于稳定预期、固化综合效应。
风险防控与处置闭环仍需强化。处置机制是否可触发，决定止损效率能否跟上扩散速度。县域文旅一旦进入短视频种草、直播带团与跨平台分发，风险可能以“内容—场景—经营”联动方式出现：符号滥用与低质联名损耗地方形象，超范围拍摄、无人机航拍与活动外溢易引发安全与秩序问题，门票/演艺/节会的票务纠纷、服务质量波动与价格争议又容易带来舆情风险，引发消费者投诉，进而导致经营停摆与品牌受损。撤销条件、惩戒规则与止损程序不清晰，将推升治理成本，使处置过程反复退回临时性协调。将处置标准、撤销条件、证据要求与责任节点写入模板条款，并用台账留痕固化触发链路，才能将处置由“临时协调”转为“按流程触发”，实现县域文旅发展成效与治理能力的同步提升。
多主体协同与数字治理衔接仍需加强。数字治理能否嵌入业务流程，决定协同成本能否下降。县域文旅资源运营管理既涉及文化旅游、宣传网信、市场监管、公安交管、应急消防等部门协同，也牵动平台公司、景区/街区运营主体、村集体与内容生产机构等多方参与；一旦授权、结算与处置在不同系统与口径中运行，就容易出现“线下批准—线上传播—平台变现—责任回溯”脱节，表现为拍摄与二创授权口径漂移、联名开发审核链条不清、跨平台结算与分账周期拉长、风险事件责任归集困难。当前县域文旅资源数字治理仍多停留在展示或存证层面，尚未真正嵌入合同字段、核验口径与结算流程。以“权利束”方法对权能进行拆解并实现字段化表达，使确权结果与合同条款、核验台账深度对接[6]，并与资产监管要求相衔接，才能形成可抽查、可追责的过程治理体系，把协同从“人盯人协调”转为“按规则联动”。
提升县域文旅资源运营管理能力的路径
县域文旅资源运营管理能力的提升，关键在于把“流量热度”导入可重复执行的规则秩序，推动发展重心由“资源动员”转向“资产治理”。进入常态运营后，多头授权、各算各账与责任难追更容易显现，仅靠一次性项目组织难以长期支撑。面对这一痛点，应当以“县域文旅IP”为治理单元，通过权益界定与权能边界拆分，并在“平台统筹、清单管理、规则固化、台账留痕”的闭环支撑下，实现授权有边界、结算有口径、处置可触发、责任可追溯。
以“县域文旅IP”为基本治理单元。县域文旅的核心资产并不只在于单个景点或单次活动，而在于可持续调用的文化符号、可复用的场景体系与可转化的传播资源。以“县域文旅IP”为基本治理单元，即在县域统筹机制下，将在地文化符号与可运营场景纳入统一权责框架，经数字化确权明确边界后形成常态化运营单元。由此，推动授权边界、结算口径与责任链条统一到可执行、可核验的规则条款之中，使其能够在同一套规则口径下进入授权、分账与风险处置流程，减少多头授权、各算各账与责任难追等常态运行问题。运行成效可用“三可”检验：可授权，主体清楚、边界可核验、许可可分级；可分账，口径可锁定、比例可执行、结果可审计；可监管，标准可触发、责任可追溯、处置可核验。“三可”分别对应授权边界、结算口径与处置链路等关键环节，通过台账核验把协同关系纳入同一套核验口径，避免IP停留在热度扩散而规则缺位的状态。
发挥数字化确权的支撑作用。数字化确权的关键在于能否将权能拆分到位、边界条件能否字段化表达。县域文旅的符号使用、场景经营、内容二创与数据流转往往并行发生，若仅以“归属”一刀切，容易退回临时协调；按事项拆分权能边界、明确边界条件与责任节点，更有利于公共性与市场化的有序兼容。为增强可操作性，可将IP相关权能拆分为两类并清单化入合同、入台账：“符号权能”，覆盖标识使用、叙事二创、联名冠名、数字藏品、宣传物料调用等事项，重点把范围、期限、质量门槛与退出机制写清写实，防止符号滥用与品牌透支；“使用权能”，覆盖场景拍摄、节会赛事经营、线路特许、合规数据产品开发等事项，重点通过统一授权、统一标准、统一结算与统一核验，确保场景使用可控、收益分配可算、责任归集可追。围绕非遗、老字号、节会赛事等建立首批IP资产清单与确权模板，可作为县域落地的起步抓手。
构建“统筹、清单、规则与台账四位一体”治理闭环。文旅资源相对分散、主体关系较为复杂是县域文旅普遍面临的情况，治理要解决的不是“多做几项工作”，而是把平台、清单、规则、台账纳入同一条链条，让授权、结算与处置在同一套可核验口径下联动；只有把这些环节贯通起来，县域文旅的热度才有条件转化为可持续的运行。
平台统筹，把授权出口统一起来。平台统筹要解决的不是“集中签字”，而是形成“一个口子对外、一套口径对内”的运行格局。县域宜依托国资平台或具备公共运营职能的主体，建设文旅资产运营枢纽，统一许可分级、合同模板、品控门槛与退出条款，减少多头授权导致的口径漂移，使授权边界、责任节点与核验要求在同一套规则下运行。
清单管理，把权属边界写清楚、管得住。清单管理要把“对象”做实，而不是把“资源”列多。应以“县域文旅IP”为单元建立动态资产清单，明确权利主体、权能范围、期限条件与质量门槛，并随授权、结算与处置的运行状态动态更新，使边界可追溯、变更可复核。实践中，一些地方通过“主体识别—边界固化—模板授权—台账核验”，将相关权能纳入可配置的权利单元。
规则固定，把分配与处置口径前置写定。规则固定要坚持“先规则、后项目”，把分账比例、收益用途、违约责任与处置标准写入合同模板，使分配从“事后协商”转为“按规则结算”。对节会赛事、演艺活动、街区运营等高热度场景而言，事前把收益口径与回流用途写定，才能稳定多方预期，避免“热度上来、口径漂移、协作失序”。
台账留痕，把核验与追责链路贯通起来。台账留痕要把确权、授权、核验、结算与风险处置贯通为可审计的记录链条，使“依据什么、谁来负责、如何处置”能够快速对账、即时追溯。台账留痕要解决的不是“有没有记录”，而是“能不能对账”：确权、授权、核验、结算与处置需在同一条记录链上贯通，才能做到抽查有依据、追责有链路、纠偏有触发。与资产监管制度衔接，才能做到可抽查、可追责。[7]
强化底线约束，把安全合规前置嵌入闭环运行。将文旅资源转化为可运营的资本要素，不等于无边界市场化，底线约束必须进入授权与运营条款。文旅资源一旦进入跨平台传播与商业合作，符号误用、低质联名、失真传播与舆情反噬的风险会被放大；若缺少明确标准与处置链路，往往只能依靠临时协调，止损慢、成本高。需将文化安全与数据合规作为制度设计的底线要求，对重要文化符号实行分级管理与事前审查，将禁用情形、质量门槛、撤销条件与惩戒规则写入许可条款；数据合规坚持最小必要与用途限定，把可采集范围、可共享字段与留痕审计固化为台账字段，用规则前置与全流程留痕压缩不确定性。[8]底线约束一旦前置并嵌入闭环运行，授权、结算与处置才能在可控边界内稳定推进，县域文旅资源运营管理也就更具备走向可持续常态治理的制度条件。
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》，中国政府网，2026年2月3日。
[3]《县域旅游重塑文旅市场新版图》，央广网，2025年7月10日。
[4]国务院办公厅：《关于进一步培育新增长点 繁荣文化和旅游消费的若干措施》，中国政府网，2025年1月9日。
[5]吴文智：《县域文旅“热”：原因、挑战及发展路径》，《人民论坛》，2024年第18期，第41—43页。
[6]王利明：《论数据权益：以“权利束”为视角》，《政治与法律》，2022年第7期，第99—113页。
[7]财政部：《关于加强数据资产管理的指导意见》，中国政府网，2024年1月1日。
[8]李林：《数字文化产业与国家文化安全——基于国家数字化战略的思考》，《出版广角》，2021年第3期，第6—10页。
责编：冯一帆／美编：石 玉
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。