摘 要:京津冀协同发展战略实施以来，区域生态环境质量持续提升，生态环境联建联防联治走深走实。“十五五”时期，需坚持以自然恢复为主方针、践行系统治理理念，不断提升生态系统整体韧性；持续健全生态补偿机制、推动生态产品价值实现、优化区域产业分工，激发协同发展内生动力；细化感知监测、回应民生诉求、完善治理评价体系，切实增强人民群众生态获得感、幸福感、安全感。多措并举、协同推进，为京津冀打造绿色发展高地夯实生态基础，为我国区域生态协同治理提供有益借鉴。
关键词:京津冀协同 生态环境治理 人民获得感 自然为本
【中图分类号】X321 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“加强区域绿色发展协作，在实施区域重大战略中进一步谋划好、规划好、落实好生态环保工作”。[1]党的十八大以来，京津冀三地深入贯彻协同发展战略，坚持“一揽子”统筹、“一盘棋”部署、“一体化”推进，以精准治污、科学治污、依法治污为路径，以前所未有的力度推动产业、能源和运输结构深度调整，生态环境质量持续提升，生态环境联建联防联治走深走实。2025年，《关于建设美丽中国先行区的实施意见》将京津冀列为重点区域之一，支持三地建设减污降碳协同和生态修复示范区。这既是对过往协同治理成效的充分肯定，也对京津冀区域生态环境治理能力和治理水平提出更高要求。“十五五”时期，深化京津冀生态环境协同治理，需坚持以自然恢复为主方针，增强协同发展内生动力，持续提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。
坚持以自然恢复为主方针
习近平总书记指出：“城市特别是超大特大城市和城市群，要积极探索自然恢复和人工修复深度融合的新路子，让城市更加美丽宜居”“坚持以自然恢复为主方针”。[2]京津冀地区的生态修复实践，曾受“工程替代”思维主导，试图以人工干预在短期内达成可见的物理目标。例如，河道治理侧重行洪安全和景观整齐，造林绿化追求规模和视觉效果，矿山修复以简单覆绿为主要验收标准。这些做法在特定条件下发挥积极作用，但对生态系统内在规律遵循不够充分。河湖治理中的过度硬化会切断水体与土壤、河床与堤岸之间的物质能量交换；造林绿化中的树种单一化会形成生物多样性低下、抗逆性脆弱的林分结构；矿山修复中的表浅工程化追求短期覆绿，会因忽视土壤微生物群落重建和乡土物种引入，导致植被难以持久存活。生态系统的自组织性、非线性和动态演替特征，决定了过度设计的工程干预可能削弱系统韧性。
党的十八大以来，“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念深入人心，“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”成为治理实践的基本遵循。2022年，北京市人民政府印发《关于进一步加强水生态保护修复工作的意见》，提出“注重保持生态系统的原真性、完整性，以自然恢复为主、人工修复为辅”，要求“充分发挥生态系统自我调节、自我修复功能”，推动水生态修复从依赖工程手段向尊重自然规律转变。河北省“十五五”规划要求“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”。基于自然的解决方案（NbS）从理念转化为实践，成为指导区域生态修复的准则。
白洋淀的生态修复是这一范式转换的典型实践。早期的白洋淀治理主要依赖调水补水、清淤疏浚等工程手段，短期内水质有所改善，但生态系统的自维持能力并未根本提升。近年来，白洋淀以“退耕还淀、百淀联通”恢复自然水文节律，以上游山区植被恢复涵养水源，以淀中村退耕还湿重建自然净化能力，以淀泊水系疏浚恢复水文连通性。《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018—2035年）》以水面恢复、水质达标、生态修复为目标，建立结构完整、功能健全的淀区生态系统。雄安新区“千年秀林”的营造同样体现自然为本的理念。与传统造林追求速生美观不同，“千年秀林”以乡土树种、异龄复层混交为主要策略，着力培育具有自我更新能力的近自然森林群落。其评价重心从种了多少棵树的数量指标，转向是否形成乔灌草结合、多物种共生的完整生态系统。“一淀、三带、九片、多廊”的生态安全格局，让自然系统与城市系统有机融合，形成城淀相望、城绿相融、林水相依的城市生态空间。[3]
“十五五”时期，京津冀生态环境协同治理需进一步将以自然恢复为主的理念融入制度设计。例如，在项目管理周期上，将评估窗口延长至十年乃至更长，充分观察生态系统的响应与演替，尊重其不可压缩的时间性；在技术审查标准上，将基于自然的恢复方案列为优先选项，工程干预仅在自然恢复确实不可行的条件下审慎介入；在绩效考评体系上，以生物多样性恢复度、生态系统服务功能增量、系统自组织能力等属性指标替代单纯的工程量指标等。
增强协同发展内生动力
京津冀区域呈现典型的“中心—外围”结构：北京、天津集聚经济、人口和创新资源，2025年两地人均地区生产总值分别达到约23.9万元和13.6万元，而河北省人均地区生产总值不足7万元。与经济发展水平的梯度差异相对应，生态功能与服务在空间上存在错位。河北省人民政府印发的《河北省主体功能区规划》将张家口、承德等冀北地区划入重点生态功能区，其面积的相当比例被禁止或限制大规模工业化城镇化开发，承担涵养水源、防风固沙、维护生物多样性等全局性生态功能。密云水库是北京重要的地表饮用水水源地，而其水源涵养功能的维持，得益于张家口、承德等地长期执行严格的产业准入负面清单等付出。外围地区的财政能力和产业韧性薄弱，叠加生态保护责任，容易陷入“生态约束—发展受限—财力不足—生态投入难以持续”的循环。
这种保护责任与受益收益的空间错配，在减污降碳领域表现得更为突出。区域空气质量整体改善的背后，需正视治理成本在区域内部分布不均的现实。河北省在产业结构调整和污染治理方面承担了较大任务，而空气质量改善的效益具有显著的跨区域外溢特征。当治理成效主要以区域整体指标呈现时，“整体改善”有可能在一定程度上遮蔽“局部差异”。已有的纵向生态补偿机制以财政转移支付为主要手段，补偿标准偏低、覆盖范围有限，且多为“输血式”的被动补偿，难以形成可持续的激励循环。加之区域间利益联结机制的缺位，生态产品的价值在空间上难以得到合理计价。如果缺乏合理的成本分担机制，减污降碳的压力将进一步加剧区域发展差距。
如何更好实现责任共担、利益共享的配置，是京津冀协同发展进入新阶段后需要着力破解的命题，需在制度层面完成三个关键突破。推动生态保护补偿从以财政纵向补偿为主，向财政纵向补偿、地区间横向补偿协同发力的格局转变。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求建立生态产品价值评价体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。2024年6月1日起施行的《生态保护补偿条例》鼓励地方结合实际探索横向生态保护补偿机制。在此背景下，京冀两地先后签订两期密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议，津冀两地先后签订三期引滦入津上下游横向生态保护补偿协议；2023年，京冀两地又签订官厅水库上游永定河流域生态补偿协议，实现京津水源上游潮河、白河、滦河、永定河流域生态补偿全覆盖。三地从最初的单一资金激励补偿，转变为涵盖水质、基础设施建设、流域生态保护等综合补偿，初步探索出上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢路径。
以市场化补偿推动区域协调发展，推动生态产品价值实现由政府定价向市场化交易、供需形成价格转变。建立健全生态产品价值核算体系，推进用能权、碳排放权、水权等生态资源权益的市场化交易。引导保护主体由“被动补偿”向“主动创造价值”转变，使生态保护者通过市场机制获得合理回报，实现生态效益与经济效益的有机统一。福建省南平市“生态银行”模式将碎片化的生态资源通过收储、整合、提升形成优质资产包，引入市场化运营[4]；浙江省金华市金磐开发区“生态飞地”实践，在金华经济技术开发区内划出土地，供生态屏障县磐安异地发展工业，税收反哺县内生态保护，形成“异地发展、资金反哺”的生态补偿机制。这些经验提供可借鉴的范本，京津冀在政策资源、财政能力、改革试点等方面具有优势，有条件在市场化补偿上取得更大突破。
产业分工需从简单的区域分割走向基于比较优势的价值链重塑，重新审视张家口、承德等生态功能区，在区域生态经济体系中的战略价值。绿色发展成为经济社会发展的必然要求和战略性趋势，绿色发展、生态产品价值实现和“双碳”目标成为跨区域合作的重要考量，也成为生态功能区发展的新机遇。[5]通过发展生态农业、康养旅游、清洁能源、数据服务等绿色产业，使保护生态本身成为一种有竞争力的发展模式。同时，京津冀三地通过对口协作、园区共建、项目支持、产业转移等方式，使保护者从被动受偿者转变为主动参与者，使“谁保护、谁受益”细化为可核算、可追溯的权利义务关系，增强协同发展内生动力。
建立主客观综合治理成效考核体系
《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求“把人民群众反映强烈的突出生态环境问题摆上重要议事日程，不断加以解决，增强广大人民群众的获得感、幸福感、安全感”。生态环境治理成效不仅体现在监测数据的改善，更体现在人民群众直观感受上。京津冀生态环境治理的成效评价以PM2.5浓度下降、优良天数增加、水质达标率提升等客观监测指标为重点。这套指标体系具有可量化、可比较、可考核的优势，是治理科学化的重要基础。但监测数据反映的是环境的客观状态，而非不同区域、不同群体对治理成效的真实感受。区域客观指标具有抽象性和加总性，以平均数值代表整体，难以体现个体差异和空间细节。人民群众的获得感、幸福感、安全感，根植于具体的、在地的、切身的体验，那些无法被常规监测体系穷尽的微观感知，直接影响着群众对治理成效的判断。
这种客观数据与主观感受之间的张力，在清洁取暖工作中表现得尤为典型。2017年以来，京津冀及周边地区大规模推进散煤替代。从区域整体看，PM2.5浓度大幅下降，空气质量改善成效显著。但在河北部分农村地区，群众的真实感受更为复杂，如清洁取暖成本高于散煤、补贴的可持续性存疑、设备售后维修不便等具体关切，形成治理成效的差异化评价[6]。在同一个行政区内，中心城区居民可能因能见度提升而给予积极评价，而农村居民可能因取暖成本上升，而对同一治理政策持保留态度。这一现象揭示客观指标呈现的达标与群众感知的满意之间，并不存在天然的等价关系。当评价主要以行政区为单元进行平均时，不同群体差异化的感知可能被同一组数据所覆盖。
这种感知分化有其结构性的成因，不同空间区位、不同收入水平、不同生活方式的群体，对生态环境改善的感受来源和敏感度存在显著差异。例如，坝上高原防风固沙区的农民，偏向关注草原退化趋势的遏制和牧业生产条件的改善；北京中心城区的居民，满意度更多来自家门口的口袋公园和清新空气；白洋淀淀中村的渔民，满意度体现为淀区水质改善后渔业资源的恢复和生活环境舒适度的提升。同样的治理成效在不同群体中的感知是高度异质的，以行政区为单元的平均指标难以反映这种异质性。为完成空气质量优良天数指标而采取“一刀切”停产限产等简单化做法，在短期内可以使客观指标达标，却会损害企业正常经营和居民就业，人民群众对治理的综合评价反而会下降。
客观指标的改善是手段，人民获得感、幸福感、安全感的提升是目的。在客观数据的基础上建立一套感知显现、差异识别与诉求回应的制度体系，使那些被平均指标遮蔽的差异化体验获得制度化的表达空间和回应机制，具体需在四个层面实现转变。评价单元从行政区下沉至更小的空间与社群单元。在现有省市统计的基础上，增加以重要生态功能区、流域关键断面、城市社区乃至特定社群为单元的生态环境感知调查，使不同区域、不同收入群体、不同生活方式的居民对生态环境的差异化诉求得以呈现。感知测量从阶段性汇报走向常态化监测。利用街景图像与深度学习模型、社交媒体文本分析等大数据和人工智能技术，对不同区域的生态环境感知进行大规模、高精度的实时捕捉，持续追踪不同区域人民满意度的变化趋势。治理回应从统一的政策供给走向差异化的精准响应。当感知测量体系能够识别出特定区域或特定群体的满意度下降时，启动针对性的诊断和响应机制。其重点是精准识别不同群体的需求痛点，将这些差异化诉求纳入治理议程，推动治理资源向满意度相对不足的区域和群体倾斜。考核方式从客观指标主导走向主客观融合评价。将人民主观感知数据与行政区统计指标共同纳入治理成效考核体系，当行政指标向好而特定区域的感知评价下降时，启动预警和诊断程序，防止“数据达标、群众不满”的治理悖论。目前，雄安新区正在探索的城市体检机制将居民满意度纳入规划实施评估，在制度设计上为主观感知的嵌入提供先行经验。京津冀生态环境协同治理的探索实践，不仅将持续提升区域生态环境治理效能，也将为我国城市群生态环境协同治理提供有益范本。
注释
[1][2]习近平：《在全国生态环境保护大会上的讲话（2023年7月17日）》，《求是》，2025年第15期，第4—16页。
[3]《雄安新区发布绿色发展城市典范建设成果》，中国雄安官网，2026年4月22日。
[4]《福建南平新模式推动生态产品价值实现》，《中国绿色时报》，2025年6月30日，第2版。
[5]鲍家伟：《区域间联动融合发展的难点挑战与路径选择》，《学术前沿》，2025年第4期，第37—43页。
[6]《清洁取暖莫成“民生痛点”》，《中国能源报》，2026年1月12日，第13版。
责编：张宏莉／美编：石 玉
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