摘 要:实施重点行业提质降本降碳行动，既是提升能源资源利用效率、降低碳排放的重要举措，又是促进产业提质升级的有力支撑。当前，重点行业提质降本降碳取得积极进展，单位增加值能耗和碳排放强度持续下降，行业集中度与绿色制造水平有所提升。同时要看到，提质降本降碳仍面临技术水平有待提升、成本压力较高等问题。“十五五”时期，需构建以“提质”为引领、以“降本”为支撑、以“降碳”为约束的协同推进机制，完善政策体系、强化技术创新，为建设现代化产业体系、积极稳妥推进和实现碳达峰奠定基础。
关键词:重点行业 提质降本降碳 “双碳”目标
【中图分类号】X32 【文献标识码】A
节能降碳是推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要抓手，是维护国家能源安全、促进产业提质升级的重要支撑。2026年《政府工作报告》提出，实施重点行业提质降本降碳行动。[1]“提质”，是推动我国重点行业从规模扩张走向价值跃升的内在要求；“降本”，是巩固重点行业核心竞争力、增强产业链供应链韧性的现实路径；“降碳”，是积极稳妥推进和实现碳达峰的必然选择。2026年5月，国家发展改革委等部门发布《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动计划》，聚焦钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等能源消耗大、碳排放强度高且挖潜空间大的9个行业，利用3年时间全面实施节能降碳改造。“十五五”时期，需发挥碳达峰碳中和战略牵引作用，构建以“提质”为引领、以“降本”为支撑、以“降碳”为约束的协同推进机制，从政策体系、技术创新、结构优化、市场体系、国际合作等多个维度协同发力，为加快经济社会发展全面绿色转型提供有力支撑。
“十四五”时期我国重点行业提质降本降碳的主要成效
“十四五”以来，我国高度重视节能降碳工作，聚焦能源消耗占比较高、改造条件相对成熟、示范带动作用明显的重点行业，在财政、税收、金融、创新激励等方面提供配套支持政策，引导企业开展节能降碳技术改造。重点行业从规模扩张逐步走向价值跃升，核心竞争力、产业链供应链韧性不断增强，提质降本降碳工作取得积极成效。
在“提质”方面，以钢铁、水泥、石化等行业为试点，持续推进能效“领跑者”制度和超低排放改造，培育行业标杆企业。截至2025年底，我国钢铁行业超低排放改造工程圆满收官，80%以上粗钢产能实现超低排放。[2]重点高耗能行业加速产品结构调整，电工钢、高强汽车用钢、特种水泥等高附加值产品比重稳步提升，部分龙头企业关键工序数控化率和智能制造就绪率显著提高，行业整体正向价值链中高端迈进。
在“降本”方面，通过节能技改、能源梯级利用和余热余压回收利用，重点行业单位产品能耗持续下降。2024年，钢铁行业重点统计企业吨钢综合能耗549.68千克标煤/吨，同比下降0.61%；吨钢可比能耗480.96千克标煤/吨，同比下降1.75%；废气中二氧化硫、颗粒物、氮氧化物排放量同比分别下降12.23%、9.84%、10.22%。[3]部分地区通过绿色电力交易、大用户直购电及差别化电价政策，在一定程度上缓解企业用能成本压力。同时，积极探索发展绿色供应链金融，为企业降低融资成本，推动传统产业向绿色、低碳、可持续方向迈进。
在“降碳”方面，全国碳排放权交易市场率先纳入发电行业，并稳步推进钢铁、水泥、电解铝等行业扩容准备，碳价格信号逐步显现。截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。[4]全国碳市场运行平稳有序，市场活力稳步提升。实施氢冶金、富氧燃烧，以及二氧化碳捕集、利用与封存（CCUS）等低碳技术示范工程，部分头部企业实现吨产品碳排放强度明显下降。同时，重点行业节能降碳情况被纳入中央生态环保督察范围，以及能耗双控向碳排放双控全面转型平稳接续考核体系，推动落后产能有序退出。
我国重点行业已建立以“标准引领、市场驱动、示范带动”为特征的提质降本降碳工作格局，单位增加值能耗和碳排放强度持续下降，行业集中度与绿色制造水平有所提升，为下一步深化提质降本降碳行动奠定实践基础。
当前重点行业提质降本降碳存在的问题挑战
当前，重点行业提质降本降碳取得积极进展，行业整体正向价值链中高端迈进，单位产品能耗持续下降。同时，实施重点行业提质降本降碳行动，仍存在技术水平有待提升、成本压力较高、绿色金融体系有待完善等问题。
技术水平有待提升、成本压力较高。一方面，技术水平存在差异。当前，我国重点行业节能降碳技术水平持续提升，有的头部企业已接近或达到国际先进水平。同时，重点行业内部企业技术水平参差不齐，甚至形成明显的技术代差格局。“内卷式”竞争压缩企业利润空间，导致有的企业缺少推动技术升级的动力和能力。有的地方政府对落后产能的出清存在不同程度的保护，致使产业政策传导不畅，质量提升的制度通道受阻，需通过完善市场化退出机制加以破解。另一方面，重点行业企业成本较高，形成多个层面的叠加制约。大宗原材料对外依存度偏高，价格波动剧烈，压缩重点行业利润空间，有的企业在“低利润区间”内维持生存。同时，尽管可再生能源装机规模持续扩大，但在工业用电结构中，化石能源仍占较大比重，绿电价格溢价机制有待健全，企业综合用能成本较高[5]。
碳价机制成熟度有待提升。碳价作为碳市场发挥资源配置功能的关键信号，其稳定性直接关系到市场激励机制的成效。[6]由于存在碳价格信号稳定性不足、绿色信息不对称问题，在利润最大化的市场逻辑驱动下，有的企业缺乏主动节能降碳的内在激励，“搭便车”心理和短期行为难以消除。从具体表现看，全国碳市场虽然发展迅速，但碳配额总量偏宽松、碳价偏低的问题较为明显，有的企业固有的排放路径依赖难以打破。绿色电力证书市场发展成熟度有待提升，进一步压缩企业选择清洁能源替代化石能源的经济激励空间。
创新体系支撑力度不足。当前，在创新投入、创新主体协同和成果转化等方面，我国重点行业绿色低碳技术创新体系存在短板。有的重点高耗能行业处于产业链中下游，在全球价值链分工中承担高能耗、高排放的加工制造环节，研发投入强度总体偏低，创新源头不足制约绿色技术供给能力。氢能冶金、CCUS、高温热泵等颠覆性低碳技术，在技术成熟度、经济可行性方面与规模化应用之间仍存在较大差距。高校和科研院所的原始创新成果与企业工程化应用之间的协同性有待提升，科技创新与产业创新深度融合的机制尚待完善。
绿色金融体系有待完善。当前，绿色金融产品创新和供给难以有效匹配实体经济的多种需求。绿色信贷在资源配置上偏向清洁能源等领域，对传统高耗能行业绿色改造的支持力度相对不足。绿色债券发行规模和品种较为单一，绿色保险、绿色基金等创新金融工具发展相对滞后。金融机构在评估工业绿色改造项目的环境收益和财务可行性时，面临信息不对称和专业能力不足问题，难以充分提升金融资源配置效率。
系统推进重点行业提质降本降碳的实践路径
“提质”“降本”可为“降碳”创造成本条件，“降碳”可为质效提升和成本优化开辟新赛道。“十五五”时期，需坚持系统观念，构建以“提质”为引领，以“降本”为支撑，以“降碳”为约束的协同推进机制，从政策体系、技术创新、结构优化、市场体系、国际合作等多个维度协同发力，形成推动重点行业提质降本降碳的强大合力。
完善政策体系。推动能效、环境、水效、碳排放等标准有机衔接，形成导向明确、层次分明、相互协同的政策体系，推动重点行业质效水平持续向上收敛。健全标准体系，以能效标准为基础性抓手，加强项目能耗、煤耗和碳排放等综合审查评价。协同设置重点行业环境、水效等约束性标准，持续提升标准的技术先进性和约束刚性。通过能效“领跑者”等制度，树立行业标杆。针对重点行业排放特点，探索建立科学合理的“碳生产力”评价体系，将单位碳排放创造的国内生产总值，作为重点行业产业政策制定和考核的重要依据，推动重点行业生产力适当向可再生能源资源禀赋较好的地区转移，对节能降碳指标水平相对滞后、审查评价能力不足的地区，实施项目缓批限批。明确重点行业领域碳排放双控要求，实施新建和改扩建高耗能高排放工业项目碳排放等量或减量置换，加大重点行业领域煤炭减量替代力度，提升清洁能源应用比重和电气化水平。强化政策激励，完善节能降碳税收优惠政策、绿色政府采购机制，以及差异化财政补贴政策，探索对主动提前完成技改指标的企业给予差异化财税激励，深入实施节能产品政府强制采购和优先采购制度。优化产业政策实施方向，推动产业政策从选择性政策向功能性政策系统转型，从直接补贴特定企业向优化创新环境、建设公共技术平台等方向转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在综合考虑能耗、环保绩效水平的基础上，进一步完善工业重点领域差别化电价政策。
强化技术创新。构建以企业为主体的绿色低碳技术创新体系，加快攻克关键核心技术，推动绿色技术规模化产业应用。优化基础研究和前沿技术布局，加大对国家重点研发计划和科技重大专项的支持力度，聚焦氢能冶金、绿色电炉炼钢、低碳水泥、高效碳捕集与封存、高温工业热泵、工业余热深度回收利用等关键技术方向，组建跨领域跨学科的协同攻关团队，力争在颠覆性低碳技术上实现自主突破。加快绿色低碳技术产业化推广，建立健全绿色技术推广机制，定期发布重点行业节能降碳技术目录，分类推进重大节能降碳技术示范项目建设，以示范项目带动形成可复制可推广的成熟经验，大幅压缩新技术从实验室走向生产线的时间周期。深化科技创新与产业创新融合机制，鼓励重点行业龙头企业与高校、科研院所共建绿色技术创新联合体和产业技术研究院，推动跨行业跨领域协同攻关。完善科技成果转化激励机制，畅通“实验室—中试—工程化—产业化”的全链条转化通道，让更多创新成果从“纸面”走向现实生产力。支持骨干企业牵头组建重大节能低碳技术创新联合体，打造一批企业技术中心。创新人才培养模式，优化能源管理、节能降碳领域相关学科专业设置和人才评价体系，完善相关职业标准，深化产教融合、科教融汇。
优化产能结构。优化产能结构是实现重点行业提质降本降碳的重要措施，关键在于通过供给侧结构性改革，推动重点行业加快向价值链中高端迈进。化解落后产能，严格执行能耗、排放、质量、安全等法律法规和标准，对不达标的落后产能依法依规坚决予以出清，建立健全市场化兼并重组机制，引导生产要素向优势企业集中，加快推动行业集中度提升，防止“劣币驱逐良币”的逆向竞争。引导重点行业向高端化方向跃升，以高性能材料、高精尖装备、高附加值产品为导向，引导钢铁向特种钢、高强度低合金钢等高端品种升级；引导建材向超高性能混凝土、新型绿色建材方向发展；引导石化向高端化学品、新材料方向深度转型，提升产品附加值。加快推动重点行业数字化智能化融合转型，深入推广工业互联网、人工智能、大数据等数字技术在重点行业的深度应用，推进数字孪生工厂、智能能源管控系统建设，实现生产过程的精细化管理和能耗精准智慧控制，构建“数绿融合”新型工业化模式。稳步推进全国碳市场体系建设，充分发挥碳定价机制在优化资源配置、形成有效价格信号、引导要素绿色流动方面的基础性作用，适时提高配额有偿分配比例，逐步形成能够真实反映碳排放稀缺性和实际减排成本的有效碳价格信号，形成长期稳定的低碳转型激励机制。
加强绿色金融支持。绿色金融是支撑重点行业实现绿色转型的重要力量，也是引导社会资本进入绿色领域的关键机制。需进一步完善绿色金融政策框架，扩大绿色金融产品和服务供给，有效缓解资金约束瓶颈。优化绿色信贷政策结构，引导商业银行加大对钢铁、建材、有色金属等传统高耗能行业绿色改造项目的信贷支持力度，将行业节能降碳绩效纳入贷款定价机制，推广绿色供应链金融模式，充分发挥链主企业带动上下游企业绿色升级的杠杆效应，以金融手段推动产业链整体绿色转型。创新绿色金融产品，发展转型债券、可持续发展挂钩债券等创新金融工具，为重点行业的低碳转型提供过渡性融资支持。研究设立国家低碳转型基金，单独设立重点行业专项基金，充分发挥政府引导基金带动作用，吸引社会资本以市场化方式进入绿色工业领域。开发与“碳生产力”挂钩的金融产品，将金融产品的收益、利率、额度等要素与企业的“碳生产力”挂钩。推动重点行业企业开展环境信息强制性披露，逐步要求重点排放企业按照《企业可持续披露准则第1号—气候（试行）》要求，公开相关信息，提升金融机构识别绿色转型风险与机遇的专业能力，以信息透明度的提升打通金融资源精准配置的通道。
深化国际合作。推进重点行业提质降本降碳，需在更大范围、更宽领域、更深层次上开展国际合作。积极参与国际绿色标准制定，加强与国际标准化组织的沟通协调，推动中国钢铁、水泥、有色金属等行业绿色标准与国际规则深度对接，推动建立更加包容、公平的国际绿色贸易规则。加强气候与工业减排领域的国际技术交流与合作，加强工业绿色低碳发展政策交流，在引进、消化、吸收国际先进低碳技术的同时，加强在绿氢、CCUS、储能等新兴绿色技术领域的双多边合作，共同推动全球工业绿色低碳转型。建立“一带一路”绿色发展政策对话和沟通平台，促进各国在绿色政策、标准和法规方面的交流与合作，加强技术合作、人才培训和绿色金融合作。
实施重点行业提质降本降碳行动，既是降低碳排放的重要举措，又是推进新型工业化的有力支撑。“十五五”时期，需加快推动重点行业提质降本降碳，实现产业价值链向高端跃升、关键竞争力持续增强、绿色低碳转型深入推进的多重发展目标，为建设现代化产业体系、积极稳妥推进和实现碳达峰提供重要动力。
【本文系国家社会科学基金重大项目“全球碳定价机制设定、发展趋势及其对我影响研究”（25&ZD164）的阶段性成果】
注释
[1]《政府工作报告》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]《截至2025年底，我国80%以上粗钢产能实现超低排放》，新华网，2026年2月22日。
[3]《2024年我国钢铁行业环保指标持续改善》，新华网，2025年1月30日。
[4]《2025年全国碳市场平稳有序运行 圆满完成年度建设工作》，生态环境部网站，2026年1月1日。
[5]王谋：《我国工业领域碳减排：挑战与应对》，《学术前沿》，2025年第2期，第45—51页。
[6]《建立配额储备和市场调节机制 提升全国碳市场运行质效水平 | 碳市场建设解读⑤》，生态环境部网站，2025年9月4日。
责编：单 宁／美编：石 玉
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