摘 要:碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，也是实现碳达峰碳中和的有力举措。碳市场通过精准核算碳排放、科学设置碳排放目标、灵活选择碳减排手段等方式，以较低成本实现对大部分碳排放的精准管控，同时为绿色低碳技术创新与绿色产业投融资提供市场化支撑，为培育新质生产力、驱动产业绿色转型、实现“双碳”目标提供长效动力。奋进“十五五”，需立足我国发展实际，以制度完善为抓手，靶向破解市场运行难点堵点，坚持法治、市场、技术、政策协同发力，加快建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
关键词:碳排放权交易 自愿减排交易 碳达峰碳中和 绿色低碳转型
【中图分类号】X196 【文献标识码】A
习近平总书记强调，“进一步发展碳市场，完善法律法规政策，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，降低碳减排成本，增强企业绿色低碳发展意识，并启动温室气体自愿减排交易市场，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。”[1]碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，也是实现碳达峰碳中和的有力举措。近年来，在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想科学指引下，按照党中央、国务院的决策部署，我国已建成全球规模最大的碳市场和清洁发电体系，全国碳市场制度体系建设迈上新台阶，市场活力进一步提升，年配额分配和清缴圆满完成，全国碳市场发展成效持续显现。“十五五”规划纲要提出，“积极稳妥推进和实现碳达峰”“扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设”。我们要进一步发展碳市场，加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
碳市场为经济社会发展全面绿色转型提供重要助力
我国碳市场主要包括碳排放权交易市场和温室气体自愿减排交易市场，两大市场功能互补、协同发力，分别以强制管控和自愿激励为关键导向，构建起全覆盖、多层次的市场化减排格局，为全国有序推进碳减排工作提供基础支撑。碳排放权交易市场基于“强制碳减排，排放有成本，减排有收益”的理念，由政府统筹设定整体减排目标，并以排放配额的形式，将减排目标细化落实到各重点排放实体，要求排放实体在特定时间内履行减排责任、完成减排目标。同时，允许排放实体根据自身生产经营与减排能力，通过市场交易获得配额用于完成减排目标，或出售配额获得收益，为管控排放实体完成减排目标提供低成本的市场机制途径。温室气体自愿减排交易市场基于“自愿行动，人为减排，激励减排”的理念，项目业主按照统一的减排项目技术和管理规范，自愿开发运行合规的减排项目并产生减排量，经独立第三方审定、核证后，注册登记为自愿减排交易市场的碳信用，项目业主可以通过市场交易碳信用，获得对减排活动的经济激励。
作为一种基于市场机制的交易方式，碳市场通过形成激励碳减排、约束碳排放的碳价，为实现减排目标提供成本效益优化的市场机制途径，[2]优化配置碳排放空间资源，引导资金和技术创新能力进入绿色低碳发展领域，为行业绿色低碳发展提供融资渠道，为绿色低碳技术创新突破提供经济激励，推动碳市场管控的行业实现产业结构和能源消费的绿色化、低碳化。
立足我国发展实际，进一步加强全国碳市场建设，能够为推进“双碳”工作、实现“双碳”目标、优化生态文明治理、助力经济社会发展全面绿色转型提供重要支撑。我国现阶段能源刚性需求强烈，产业发展高碳锁定，不同地区、不同行业发展阶段差异较大。碳市场通过精准核算碳排放、科学设置碳排放目标、灵活选择碳减排手段等方式，以较低成本实现对大部分碳排放的精准管控。同时，碳市场建设是深化生态文明体制改革的重要任务，通过规范碳交易、温室气体自愿减排交易等市场机制，丰富生态环境治理手段，推动生态治理从单一行政管控向市场化协同治理转变。此外，碳市场能够衔接生态保护与产业发展需求，进一步压实企业减排主体责任，引导产业结构和能源消费方式向绿色低碳方向调整，畅通生态产品价值实现路径，带动绿色技术迭代升级，助力培育绿色低碳发展动能。
全国碳市场建设取得新成效
近年来，我国碳市场建设迈出新步伐、取得新成效。2024年5月1日，《碳排放权交易管理暂行条例》颁布实施，全国碳排放权交易市场实现首次扩大行业覆盖范围，全国温室气体自愿减排交易市场稳步发展，市场活力进一步提升，减排成效显著。2025年，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》明确，全国碳市场推动实现碳达峰碳中和、推进绿色低碳转型的作用定位，[3]为加快建设全国碳市场指明方向，为全国碳市场建设制定路线图、任务书和时间表。
覆盖排放行业和温室气体量种类有序扩大。2025年，全国碳排放权交易市场实现首次扩围，纳入钢铁、水泥和铝冶炼三个高碳排放行业，新增重点排放单位约1300家，新增覆盖温室气体排放量约30亿吨二氧化碳当量，管控温室气体种类扩大到二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳3种。2026年3月，生态环境部应对气候变化司组织召开全国碳排放权交易市场继续扩大覆盖范围专项研究启动会，部署安排石化、化工、造纸、民航等行业纳入全国碳排放权交易市场工作，将根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类，确保2027年全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业。目前，全国碳排放权交易市场覆盖年排放量超过80亿吨二氧化碳当量，约占全国温室气体排放量的60%以上，是全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场；未来将覆盖化工、石化等高排放行业，届时碳市场将覆盖全国温室气体排放量的80%以上。全国碳排放权交易市场不仅对发电、钢铁、水泥和铝冶炼等高排放行业碳达峰发挥作用，而且为实现国家温室气体排放控制目标提供有力支撑。
配额分配清缴管理规范化精细化水平显著提升。全国碳排放权交易市场不断探索创新符合我国重点排放单位碳排放情形的差异化配额分配方法，配额量与产品实际产出量动态挂钩，在逐渐加大减排力度、压实重点排放单位碳减排责任的同时，合理控制配额盈缺率，鼓励碳排放强度先进的企业多生产，约束碳排放强度落后企业的产能，处理好降碳与经济发展的关系。据测算，全国碳排放权交易市场配额分配与清缴，对发电行业重点排放单位带来的经济影响总体可控，68%的发电行业重点排放单位配额清缴成本或配额收益占重点排放单位总收入比例在1%以内[4]。通过不断提升配额分配与清缴管理规范化精细化水平，确保高履约率完成配额清缴，更好发挥碳市场减排成效。在2021、2022、2023、2024年度，全国碳排放权交易市场配额清缴完成率分别为99.61%、99.88%、99.98%、99.99%，[5]2021—2025年发电行业重点排放单位等效发电量碳排放强度呈逐年下降趋势，同比分别下降1.6%、1.1%、0.5%、0.3%和0.3%，为完成“十四五”时期国民经济和社会发展规划约束性指标，即单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%，作出重要贡献。
降低减排成本和指引投融资的作用初步显现。2025年全国碳排放权交易市场累计成交碳排放配额2.35亿吨，较2024年上涨24.36%，创2021年市场启动以来新高；2024年底综合价格收盘价为97.49元/吨，较2023年底上涨22.75%；2025年下半年以来，随着钢铁、水泥、铝冶炼三大行业纳入全国碳市场以及相关规则逐步明晰，碳价企稳回升，2025年12月31日配额收盘价为74.63元/吨，较启动首日开盘价上涨约55%；2026年7月13日，配额收盘价已达87.42元/吨，较年初明显上涨，市场活力持续迸发，重点排放单位交易意愿持续增强，2025年参与交易的重点排放单位首次突破2000家，较2024年增长39.77%。交易活动由“履约需求”逐渐转型“碳资产管理需求”，碳市场价值发现功能增强；截至2026年7月6日，全国碳市场碳排放配额累计成交量约9.2亿吨，累计成交额约619亿元。同时，全国碳排放权交易市场产生显著的经济激励。在2020—2024年，全国碳排放权交易市场累计降低发电行业重点排放单位碳减排成本约405—481亿元，560家发电企业通过技改实现配额盈余，产生效益约40亿元[6]。此外，全国碳排放权交易市场碳价为气候投融资提供有效价格指导和绩效评估。2022年我国开展气候投融资试点，截至2025年底，气候投融资地方试点项目库入库和储备项目超过6300个，涉及总投资超过4万亿元，累计授信总额约6000亿元。全国碳市场形成的碳价，对依托气候投融资推动绿色低碳转型、如期实现碳达峰目标所具备的引导与激励保障作用已初步显现。
全国温室气体自愿减排交易市场方法学体系不断完善。温室气体自愿减排项目方法学，是激励绿色低碳技术创新、推动能源和产业绿色低碳化的技术指引。生态环境部高度重视构建方法学体系，立足碳达峰碳中和重点领域，逐步构建我国温室气体自愿减排方法学体系，已经征集方法学建议610余件，完成方法学建议评估遴选约590件，发布温室气体自愿减排项目方法学18件；预计2026年将发布方法学10余件，涉及绿色低碳能源、储能、绿色燃料等推进实现碳达峰的重点领域。全国温室气体自愿减排交易市场上线交易两年来，核证减排量（CCER）市场预期不断高涨。截至2026年6月底，全国温室气体自愿减排交易市场注册登记机构累计开立账户约8200个，交易机构开立账户约6200个；注册登记机构登记温室气体自愿减排项目40个，预计在未来计入期内产生减排量约1.47亿吨二氧化碳当量；登记CCER约2150万吨二氧化碳当量，主要来自并网海上风力发电、并网光热发电项目。2025年3月7日首批登记CCER上市，当日成交量74.88万吨，成交额6024.18万元，均价为80.45元/吨；在上线交易初期，CCER交易价格维持高位运行，单日成交均价多次突破100元/吨，最高达107.36元/吨。随着新方法学陆续发布、CCER不断登记，CCER价格出现回升并在高位运行，有效激励并网海上风力发电、并网光热发电可再生能源项目发展。
加快建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场
《美丽中国建设“十五五”规划》提出，“有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖行业范围、扩展参与主体”“完善以全国碳排放权交易市场为主体的碳定价机制”，并设定全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品碳排放下降指标。“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，也是我国经济社会发展全面绿色转型的关键阶段。需进一步加强全国碳市场建设，充分发挥碳交易市场机制作用、更好发挥政府作用，积极稳妥推进和实现碳达峰。
进一步扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，提升市场容量促进行业碳达峰。需进一步明确扩大行业与管控温室气体种类，统筹协调全国碳排放权交易市场数据质量管理、配额分配和清缴管理，做好政策相互匹配、工作机制有效衔接，形成合力持续推进全国碳排放权交易市场扩大覆盖范围。对标地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评、产品碳足迹要求，兼顾科学性、适应性、易用性和行业公平性，加快编制发布碳排放核算与报告、核查技术指南以及配额分配方案，打通碳达峰与碳市场管控边界、统一基础数据统计口径，健全碳排放因子数据和参数库，既为扩围奠定数据基础，又有效支持行业碳达峰统计核算。全国碳排放权交易市场新增钢铁、水泥、铝冶炼行业后，月度数据存证与审核量由200余万条增加至500余万条，校验规则增加约200项，监督管理工作量呈几何级数增加。因此，需加快推进全国碳市场管理平台、注册登记系统和交易系统的信息化、数据化改造，嵌入人工智能，提升碳排放数据整理、配额分配与清缴等日常工作的监管能力和效率。同时，持续提升扩围行业企业碳排放和碳资产管理能力、相关技术服务机构业务能力，培育成熟的技术服务市场。
健全全国碳排放权市场交易制度，充分发挥市场功能。推进实施碳排放总量和强度双控，在重点排放单位实施碳排放预算管理，逐渐由碳排放强度控制过渡到总量控制，对产能处于达峰的行业率先开展碳排放总量控制，逐渐收紧免费配额分配基准线，实施配额有偿分配并不断增加有偿分配比例，为推进行业碳达峰提供有力抓手。丰富市场要素，健康有序发展碳金融。加快引入符合条件的非重点排放单位、金融机构等非履约主体，参与碳排放权交易，探索建立做市商机制。在风险可控的前提下，以试点碳市场经验丰富、机制相对成熟的碳质押、碳回购等为切入点，有序发展碳远期、碳基金、碳债券、碳保险等碳金融产品与工具，开发碳市场、碳金融指数。从而盘活碳资产，提高市场流动性，充分释放碳市场与碳金融对企业绿色低碳转型的融资支撑功能；促进绿色资金与低碳技术在经营主体间高效融通配置，引导资本流向减排潜力突出的行业与企业，驱动绿色低碳技术迭代创新，为各行业如期实现碳达峰目标拓宽融资路径。
加快推进全国温室气体自愿减排市场建设，创造更大的绿色服务市场机遇。一方面，围绕碳达峰碳中和目标优化温室气体自愿减排方法学体系。重视方法学覆盖领域低碳减排、生态保护、资源循环的综合效益，优先纳入具备零碳负碳属性的先进低碳技术，统筹实现降碳、减污、扩绿、增长协同增效。方法学研发立足国情、接轨国际标准，严守额外性、保守性、透明性、可持续发展原则，加快开发绿色低碳能源产储输配、绿色燃料和原辅材料、工业节能、生态碳汇、非二氧化碳减排、碳移除等重点领域项目方法学，持续丰富自愿减排方法学体系。另一方面，全国温室气体自愿减排交易市场具有鲜明的“自愿”属性，但不意味可以放松监督管理。要发挥全国温室气体自愿减排交易市场对实现碳达峰碳中和目标的重要作用，需健全监督管理机制。不仅要按照国务院部门职能分工构建横向联合监管机制，更好发挥省级主管部门监管作用；而且要针对自愿减排项目特点构建项目业主、审定与核查机构、社会公众广泛参与的机制，强化信息披露、“双承诺”“行业自律”和征信管理。此外，针对项目活动涉及领域广泛、技术类型多、实施场景复杂、监测周期长、碳排放管理水平参差不齐等情况，加强在线监测、卫星遥感、物联网、区块链等大数据、信息化技术，在项目活动、碳排放核算与核查等方面的应用。
完善全国碳市场配套政策，强化与其他“双碳”政策有效衔接。完善相关财政支持政策，保障全国碳市场基础设施和基础建设；完善碳会计政策，规范碳资产管理和会计信息披露；完善税收政策，规范碳交易收益税务管理，鼓励开展碳交易和碳金融活动；完善政府采购政策，强制采购绿色低碳节能环保产品，创造绿色市场需求；保障全国碳市场有序发展。加强碳市场政策与绿色能源及产业政策有效衔接，发挥碳市场调控作用，有序推进可再生能源生产与消纳，助力零碳园区、零碳工厂建设，推动节能降碳改造和落后产能退出。加强碳市场碳排放统计核算管理制度，与碳达峰综合评价考核有效衔接，为地方建立碳排放预算管理制度提供抓手，为行业领域开展碳排放动态监测预警、开展碳排放统计核算提供指导，夯实项目碳评价和碳足迹核算标准基础。
深度参与全球治理，提升我国碳市场国际影响力。建设更具国际影响力的全国碳市场，有助于我国高排放行业开展绿色低碳技术国际合作。构建国际绿色产业链，实现绿色低碳转型发展，也是我国积极参与引领全球治理、共建清洁美丽世界重要途径。一方面，秉持人类命运共同体理念，坚持共同但有区别责任、公平合理、合作共赢的原则，积极参与巴黎协定第六条、国际组织碳排放履约等国际碳交易、碳抵消规则制定，积极推动碳排放权交易市场开放联盟建设，积极参与国际碳交易市场。另一方面，以全国碳市场为平台，加强绿色技术创新、绿色投资、绿色贸易国际合作，提升我国企业境外项目生态环境可持续性，推进共建绿色“一带一路”，不断提升我国碳市场的国际影响力。
【本文系国家社科基金重大项目“全球碳定价机制设定、发展趋势及对我影响研究”（项目编号：25&ZD164）的阶段性成果】
注释
[1]《习近平生态文明文选》第一卷，北京：中央文献出版社，2025年，第288页。
[2]林伯强：《中国绿色金融发展与碳市场建设的协同机制研究》，《学术前沿》，2025年第16期，第87—93页。
[3]《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，中国政府网，2025年8月25日。
[4]生态环境部环境规划院：《全国碳排放权交易市场综合评估报告2025》，2025年。
[5]《全国碳市场发展报告(2025)》，中华人民共和国生态环境部网站，2025年9月27日。
[6]张希良、翁玉艳：《从强度到总量，碳市场如何助力转轨》，《能源评论》，2026年。
责编：程静静／美编：石 玉
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。