摘 要:实现碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。减污降碳协同增效是如期实现碳达峰目标的重要支撑，是碳达峰迈向碳中和的持续动力，也是推动绿色低碳发展的有力抓手。奋进“十五五”，需以结构优化夯实源头防控根基，以全链升级提升领域治理精度，以机制创新破除制度壁垒，以多方共治凝聚全民行动合力，全方位提升协同增效水平，为如期实现碳达峰目标、加快经济社会发展全面绿色转型注入强大动力，并为实现碳中和蓄势赋能。
关键词:减污降碳协同增效 碳达峰碳中和 绿色转型
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“推进碳达峰碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展的内在要求。”[1]实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”[2]。减污降碳协同增效，对推进碳达峰碳中和具有重要支撑作用。“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键期、攻坚期，也是衔接碳达峰与碳中和的过渡阶段，必须锚定目标、综合施策，切实发挥好降碳行动对生态环境质量改善的牵引作用，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型，助力如期实现碳达峰目标。
认识减污降碳协同增效对实现“双碳”目标的重要支撑作用
习近平总书记指出，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，强调要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。[3]减污降碳协同增效是如期实现碳达峰目标的重要支撑，是碳达峰迈向碳中和的持续动力，也是推动绿色低碳发展的有力抓手。奋进“十五五”，需从战略高度认识减污降碳协同增效对实现碳达峰碳中和目标的关键驱动作用。
为如期实现碳达峰目标提供重要支撑。长期以来，能源消耗、工业生产、城乡建设、交通运输等重点领域，既是污染物排放的主要来源，也是温室气体排放的重要环节。这意味着“减污”和“降碳”具有一致的控制对象，两项工作在很大程度上可以协同推进。推动减污降碳协同增效，有助于充分发挥生态环境保护的优化、调整作用。一方面，通过严格的建设项目环境准入、污染物排放标准、污染物总量减排要求等刚性约束，推动高耗能高排放行业持续淘汰落后低效产能、迭代升级生产工艺，全面推广清洁生产与资源循环型生产模式，从源头同步削减污染物与碳排放；另一方面，通过优化环境治理手段，推动废气、废水、固体废物污染防治与碳排放协同控制，有效削减污染治理环节衍生的碳排放。这些举措有助于以更低的制度成本和治理成本实现减污和降碳，为如期实现碳达峰目标提供坚实保障。
为碳达峰迈向碳中和提供持续动力。当前我国距离实现碳达峰目标已不足5年，从碳达峰到实现碳中和目标仅有30年左右，与发达国家相比，我们实现从碳达峰到碳中和，时间更紧、幅度更大、困难更多，任务艰巨。短期突击式减排难以实现深度脱碳目标，必须依靠长效协同治理机制持续发力。污染治理与低碳脱碳技术的耦合创新，将在碳达峰后持续迭代升级，推动工业装备、绿色基础设施、低碳生产工艺全面革新，促进新质生产力发展和产生新的经济增长点，为碳排放达峰后稳中有降和最终实现碳中和，提供产业与技术支撑。协同管理制度的创新，将打破过去污染治理与碳减排分头推进的政策壁垒，形成目标协同、流程贯通、权责清晰的制度保障。市场激励机制的优化，将充分激活全社会的绿色投资活力，引导资本、人才、技术等要素向减污降碳协同领域集聚。多方共治格局的构建，将进一步推动形成政策引导与全民行动同向同行的良好局面。这套覆盖技术、制度、市场、社会的协同治理体系，将为碳达峰迈向碳中和提供持久而稳定的基础保障。
为推动绿色低碳发展提供有力抓手。实现碳达峰、碳中和，绝不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革。习近平总书记指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和工作，立足富煤贫油少气的基本国情，按照国家“双碳”工作规划部署，增强系统观念，坚持稳中求进、逐步实现，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，在降碳的同时确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全，保障群众正常生活，不能脱离实际、急于求成。[4]当前，我国碳达峰碳中和工作面临外部约束趋紧、内部结构转型阵痛的双重压力。推动减污降碳协同增效，要统筹碳达峰碳中和与生态环境保护等相关工作，强化目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同，防止在降碳的同时出现新的环境问题或引发能源供应紧张、产业链承压等风险。例如，有效防范光伏组件生产环节伴生污染与碳排放隐患。若单独推进新能源产业，容易出现“降碳不减污”的治理矛盾。而减污降碳协同增效可以通过系统评估、前置规避此类转型伴生风险，从整体层面平衡产业发展、减污降碳与生态安全，走出兼顾多重目标的转型路径。
我国减污降碳协同增效工作取得阶段性显著成效
经过“十四五”时期的持续探索，我国减污降碳协同推进的工作格局基本形成，重点领域和关键环节取得实质性进展，形成一批可复制推广的创新做法和典型经验，协同治理效益持续显现。“十四五”期间，全国地级及以上城市PM2.5平均浓度累计下降20%，空气质量优良天数比例好于规划目标1.8个百分点；地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例累计上升8个百分点；氮氧化物、挥发性有机物、化学需氧量、氨氮排放量分别下降17.8%、12.1%、8.0%、29.9%；万元国内生产总值二氧化碳排放下降17.7%。
顶层设计日趋完善。2022年6月，生态环境部等七部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系[5]的重要组成部分，聚焦加强源头防控、突出重点领域、优化环境治理、开展模式创新、强化支撑保障、加强组织实施等六个方面重要任务举措。2023年《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》将“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”纳入总体要求，并将“开展多领域多层次减污降碳协同创新试点”作为积极稳妥推进碳达峰碳中和的重点任务之一。2024年《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》要求开展多层次试点，推进工业、能源、交通运输、城乡建设、农业等重点领域减污降碳协同增效，并提出到2030年减污降碳协同能力显著增强、到2035年减污降碳协同增效取得显著进展的目标。“十五五”规划纲要也对强化减污降碳协同作出部署。
政策框架基本成型。“双碳”目标提出后，相关法律法规、政策文件、部门规章等密集出台、系统部署，减污降碳协同增效政策框架与制度体系加快成型。法律保障方面，《中华人民共和国生态环境法典》确立“实现减污降碳协同增效”的法律依据。制度融合方面，将减污降碳协同管控要求，纳入环境影响评价体系，印发《火电行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术指南（试行）》，推进重点行业建设项目环评和产业园区规划环评中温室气体评价，编制《大气污染物与温室气体融合排放清单编制技术指南（试行）》。协同路径方面，在水泥、焦化行业超低排放意见和石化、有色等产业高质量发展、提质升级、绿色低碳发展等方案中，部署推进减污降碳协同推进任务要求。资金保障方面，通过中央生态环境资金、节能降碳中央预算内投资等专项资金支持减污降碳协同项目，将减污降碳协同作为绿色金融重点支持方向。成效考核方面，发布国家标准《协同降碳绩效评价 城镇污水处理》；将“发展方式绿色低碳转型”纳入美丽中国建设成效考核，并要求与碳达峰碳中和综合评价考核保持衔接。
重点领域绿色转型加快。在能源领域，中国实现了全球规模最大、速度最快的新能源发展，2025年，全国可再生能源装机总量约占全国电力总装机的60%，全社会用电增量全部由可再生能源新增发电量提供。在工业领域，绿色低碳产业产值超过11万亿元；基本完成燃煤电厂超低排放改造，累计完成9.4亿吨粗钢，3.6亿吨焦化，4.7亿吨水泥熟料产能超低排放改造；累计培育绿色工厂8336家、绿色工业园区616家。在交通领域，2025年，我国新能源汽车产销量分别完成1662.6万辆和1649万辆，连续11年位居全球第一，新能源汽车国内新车销量占比突破50%；新能源重卡销量大幅提升，全国新能源重卡年销量同比增长173%。在城乡建设领域，推进绿色建筑、绿色建造，全面执行建筑节能强制性标准，“十四五”期间累计完成既有建筑节能改造8亿平方米；2024年全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗、人均用水量，分别较2020年下降4%、5.05%、4.88%。在农业农村领域，2025年化肥、农药施用量分别较2020年减少279万吨、1万吨，秸秆综合利用率稳定在88%以上，畜禽粪污综合利用率达到80.1%。
创新试点纵深开展。在2023年召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出：“开展多领域、多层次协同创新试点，提升多污染物与温室气体协同治理水平。”[6]2024年1月，生态环境部发布第一批城市和产业园区减污降碳协同创新试点名单，共包括21个城市、43个产业园区。[7]试点单位积极推进减污降碳协同管理制度创新，涌现出一批可复制推广的创新做法和典型经验。例如，在制度创新方面，北京市大兴区将减污降碳纳入绿色信用企业等级体系；浙江省编制并定期发布减污降碳协同评价指数，建立减污降碳协同创新区建设财政激励机制，建立减污降碳协同标杆项目库与金融支持联动机制，在钢铁、火电、建材、化工、石化、有色、造纸、印染、化纤等九大重点行业的建设项目环境影响评价中纳入碳排放评价；安徽省淮南市印发《金融支持淮南市减污降碳协同创新试点工作的指导意见》，安徽省合肥市高新区创新实施以工业企业为管理主体的碳积分制度。在路径创新方面，内蒙古自治区鄂尔多斯市探索形成“治沙增绿、绿氢促融、清洁运输、科技赋能”协同创新模式，如苏里格经济开发区，打通绿氢替代化石能源生产绿色甲醇、绿色烯烃协同路径；江苏省无锡市建立城乡有机废弃物协同处理模式；浙江省宁波市石化经济开发区推动化工废盐、赤泥、尾油、油泥等固体废物实现资源化利用。
“十五五”时期减污降碳协同增效的重点任务与推进举措
当前，减污降碳协同治理存在源头协同管控不足、全链协同治理不深、制度体系衔接不畅、多方协同合力不强等方面短板。“十五五”时期，需坚持目标导向、问题导向、结果导向相统一，以系统治理思维破解协同堵点、补齐治理短板，全方位提升协同增效水平，确保高质量完成碳达峰任务，并为碳中和长远发展积蓄动能。
强化源头协同防控。持续推动产业、能源、交通运输、用地四大结构优化，从根源上化解结构性污染和结构性碳排放矛盾。产业结构方面，健全能耗、环保、碳排放联动审查机制，将协同管控要求贯穿项目审批、建设、运营、退出的全生命周期，分类施策推进传统产业绿色提质。能源结构方面，增强生态环境政策与能源产业政策协同性，稳步推进风电、光伏等可再生能源规模化、基地化发展，有序替代落后低效煤炭产能。交通运输结构方面，持续深化大宗货物“公转铁、公转水”运输结构调整，加快新能源营运车辆、船舶规模化推广应用，完善充（换）电站、加氢（醇）站、岸电等基础设施网络。用地结构方面，推动产业集约集聚、集中治污、集中降碳，立足东中西部资源禀赋、产业基础、生态功能差异，实施差异化治理。
深化重点领域治理。能源领域持续推进新能源高效消纳，统筹节能降碳与绿色转型，加快重点行业节能降碳改造，同步压降能源生产消费全链条污染物与碳排放。在工业领域，挖掘污染物与温室气体协同减排潜力，重点推动电力、钢铁、水泥、焦化等重点行业超低排放与节能降碳深度融合，推进绿电替代、氢冶金等深度脱碳工艺。在交通领域，推动智能技术与交通物流各场景的深度融合，提升交通运输组织效率。在城乡建设领域，全面执行建筑节能强制性标准，推动超低能耗建筑规模化发展，打造绿色低碳高品质建筑，加快推进城镇环境基础设施建设。在农业农村领域，持续推进化肥农药减量增效，强化秸秆、畜禽粪污、农膜资源化利用，拓展“光伏+”应用场景，推广应用高效先进农机具。在生态建设领域，需重视运用基于自然的解决方案，协同推进生物多样性保护、山水林田湖草沙系统治理等相关工作。
完善协同治理体系。深化协同管理制度创新，构建权责清晰、上下贯通、左右协同、监管到位的现代化协同治理体系。健全一体化核算核查监管机制。统一重点行业企业大气污染物、温室气体排放统计核算标准与方法，加快建立减污降碳协同效益评价指标体系，开展减污降碳协同创新试点成效评估。推动多类治理制度融合衔接。逐步将减污降碳协同纳入生态环境分区管控，推动排污许可、环境影响评价、环境统计、碳排放双控、美丽中国建设考核等制度联动衔接，制定《重点行业、生态环境基础设施减污降碳协同治理技术指南》。优化市场化协同激励机制。完善产品全生命周期碳足迹认证、政府绿色采购、跨区域生态补偿、绿色信贷、绿色债券等多样化配套政策工具，通过市场化手段引导企业主动同步开展减污降碳改造，充分发挥市场在绿色低碳资源配置中的决定性作用。
汇聚多方协同活力。着力构建政府主导、企业主体、市场赋能、公众参与的多方共治体系。各级政府切实履行制度供给、统筹谋划、监督监管职责，精准统筹区域协同治理重点任务，优化治理布局、补齐治理短板。压实企业绿色转型主体责任，督促重点排放单位严格落实治污、降碳、节能法定责任，引导企业加大技术创新与绿色改造投入，培育绿色低碳企业文化。依托高校、科研院所、创新平台聚焦核心技术攻关，加快先进适用技术落地转化。大力培育专业化绿色低碳服务市场，规范碳核查、碳咨询、绿色认证、节能托管等第三方服务。建立产业园区绿色转型帮扶机制，让绿色发展成果普惠共享。持续深化全民宣传教育，畅通公众参与、监督、反馈渠道，营造全社会共同参与、共同推进、共同受益的良好治理氛围。
奋进“十五五”，需坚持系统观念，牢牢把握“实现减污降碳协同增效”这个总抓手，以结构优化夯实源头防控根基，以全链升级提升领域治理精度，以机制创新破除制度壁垒，以多方共治凝聚全民转型合力，持续破解治理碎片化、转型不协同、效能不充分等问题。通过全方位、深层次、常态化的减污降碳协同治理变革，高质量完成2030年前碳达峰目标任务，持续积蓄中长期碳中和发展动能，为建设美丽中国、共建清洁美丽世界贡献中国智慧与力量。
【生态环境部环境与经济政策研究中心研究员王敏，对本文亦有贡献】
注释
[1][6]习近平：《在全国生态环境保护大会上的讲话（2023年7月17日）》，《求是》，2025年第15期，第4—16页。
[2]《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。
[3]《习近平在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调 保持生态文明建设战略定力 努力建设人与自然和谐共生的现代化》，《人民日报》，2021年5月2日，第1版。
[4]《习近平在参加内蒙古代表团审议时强调 不断巩固中华民族共同体思想基础 共同建设伟大祖国 共同创造美好生活》，《人民日报》， 2022年3月6日，第1版。
[5]碳达峰碳中和“1+N”政策体系，是中国深入实施碳达峰碳中和战略的制度保障，其中“1”由《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和国务院《2030年前碳达峰行动方案》两份顶层设计文件构成，“N”由重点领域碳达峰实施方案、重点行业碳达峰实施方案及相关支撑保障方案等组成。
[7]《生态环境部发布第一批城市和产业园区减污降碳协同创新试点名单》，生态环境部网站，2024年1月15日。
责编：贾 娜／美编：石 玉
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