摘 要:乡村治理是国家治理的基石，是激活乡村发展内生动力的重要抓手。近年来，我国乡村治理效能和群众获得感、幸福感、安全感显著提升。同时，在人口结构变化、治理任务拓展、数字技术快速发展等新形势下，乡村发展与治理任务较重，乡村公共服务需求升级，给乡村治理带来新挑战。基于此，需面向乡村治理现代化的发展目标，健全党组织领导的村民自治机制，提升适应数字技术发展的智能治理能力，优化乡村公共服务精准化与均等化供给，完善乡村治理人力资源激励政策。
关键词:乡村治理 村“两委” 乡村全面振兴 群众参与
【中图分类号】D422 【文献标识码】A
乡村治理是国家治理的基石，是乡村全面振兴的重要保障。党的十八大以来，我国不断完善乡村治理体系，创新乡村治理方式，提升乡村治理能力，推动乡村治理向现代治理转型，取得积极成效。与此同时，在人口结构变化、治理任务拓展、数字技术快速发展等新形势下，乡村治理现代化也面临一些亟待解决的现实问题。
我国乡村治理成效显著
近年来，党建推进乡村治理得到强化，多主体参与渠道拓宽、平台增多，村干部激励保障得到加强，群众的乡村治理获得感、幸福感、安全感不断提升，乡村治理取得显著成效。
党建推进乡村治理得到强化。村“两委”关系通过“交叉任职”和“一肩挑”更加顺畅，党建推进乡村治理体系得到完善。2018年新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导”“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职”，将村级组织负责人“一肩挑”上升为党内法规。2019年，中央“一号文件”提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村‘两委’班子成员交叉任职。”由此，“一肩挑”从地方探索逐渐上升为国家政策，并迅速推进。
作为政策配套，村“两委”任期开始保持一致。《中国共产党章程（修正案）》规定：“党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期三年至五年。”2018年，中共中央办公厅印发《关于党的基层组织任期的意见》，明确村和社区党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期为5年；同年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会每届任期五年”，实现“两委”任期同步。此外，村党组织向治理的末梢延伸，村党支部以网格化管理为载体，构建“村党组织—网格党小组—党员中心户”三级组织链条，按人口规模、地理布局科学划分治理网格，将组织触角覆盖至村民小组与农户。通过选拔党员骨干担任网格员，赋予民情收集、矛盾调解、服务代办等职能，凭借党员网格员“人熟、地熟、事熟”的优势，将邻里纠纷、民生诉求等小事化解在网格内，实现“小事不出村”，筑牢乡村治理基层防线。
多主体参与治理实践不断创新。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，为多主体参与乡村治理指明方向。各地涌现出多主体参与乡村治理的诸多创新实践。比如，浙江省海宁市博儒桥村形成“共商筹智、共建筹资、共管筹治、共富筹心”制度，完善全民参与决策、投资、管理和分配的乡村发展和治理机制，充分调动村民积极性，促进乡村发展和治理成果共享。又如，海南省海口市秀英区海秀镇创新打造“一村一品”社会组织品牌矩阵，培育覆盖儿童服务、银发教师便民服务队等特色服务队伍，吸引大量党员志愿者和专业人员参与，提供公益课程、儿童个性化帮扶、家庭矛盾调解等服务，有效引导社会组织参与基层治理。
村干部激励保障得到加强。村干部作为乡村治理的关键力量，其激励保障水平直接关系队伍稳定性与治理效能。2020年，财政部、中央组织部印发《关于建立正常增长机制、进一步加强村级组织运转经费保障工作的通知》，要求村党组织书记的基本报酬按照不低于所在县上年度农村居民人均可支配收入2倍标准核定，村干部基本报酬和村级组织办公经费2项合计每村每年不低于11万元，形成标准化保障基准，调动了乡村干部干事创业积极性。地方实践中，保障模式持续创新增效。例如，福建省漳州市漳浦县建立“三档五级三效”薪酬体系，按村人口分档定固定报酬，将村级“两委”干部基本报酬与任职届限挂钩，从高至低设一至五级任期序列，对应设立任期补贴和基础绩效、奖励绩效、浮动绩效三种绩效奖励，村干部最高月报酬较之前明显提升，有效破解“干好干坏一个样”问题。
农民群众获得感幸福感安全感得到更好满足。据农业农村部的统计，“十四五”时期，农村公路总里程已经超过464万公里，农村自来水普及率达到94%，建制村5G通达率超过90%，寄递网络加速下沉，农村基础设施不断完善。生活垃圾得到收运处理的建制村比例稳定保持在90%以上，生活污水治理率超过45%，农村人居环境舒适度不断提高。2199个县（市、区）开展紧密型县域医共体建设，95%以上的村卫生室纳入医保，全国累计建设农村互助性养老服务设施超过14万个、农村敬老院超过1.6万家，医疗、养老等公共服务获取更加便捷。[1]教育、医疗、养老等公共服务水平的提升，基础设施建设的完善，人居环境的改善，让乡村成为更加宜居宜业的美好家园，切实增加农民群众可感可及的幸福感。
乡村治理面临新形势新挑战
随着乡村人口发展态势、乡村发展治理任务转型、数字化技术发展和村民治理服务需求变化，我国乡村治理面临新形势新挑战。
乡村人口老龄化、空心化与“两委”难选。随着人口外流持续，农村老龄化、空心化加剧。近来，各地在村“两委”换届中，对“两委”成员的学历和年龄提出了更高要求，有的地区要求新任村支书、村主任年龄不得超过50周岁，这有助于队伍年轻化。调研发现，有的行政村出现了“两委”无人可选的困境，不得不继续由年龄较大的老干部担任。特别是在偏远地区，有的年轻人才不愿返乡，“老将退、新人缺”、接替者难寻现象更普遍。
乡村发展治理任务较重与能力不适配。乡村振兴战略涉及产业、人才、文化、生态、组织，治理内容向产业发展、生态保护、数字化建设等多维度扩展。这些对村“两委”提出“全能型”要求，乡村治理面临人员能力不适配的挑战。一是产业振兴协调任务重。产业振兴需协调土地流转、项目招商、品牌运营等事务，但有的村“两委”成员缺乏市场运营经验，导致项目落地难或同质化竞争。近年来，短视频引流导致乡村旅游爆发式增长，但有的地区村“两委”缺乏接待标准与应急机制，出现村民因争抢客源堵路、餐饮无序经营等乱象，反映村“两委”缺乏行业规范能力。随着新型农业经营主体（家庭农场、合作社）和外来资本进入乡村，村“两委”需提升平衡农户、企业、集体等多方利益的能力。二是环境整治任务重。例如，一些地方在农村推动启动“五拆”专项整治行动，重点整治农村地区的违章建筑、闲置危房、废弃厂房、废旧猪圈、乱搭乱建等影响村容村貌的建筑物，要求村“两委”短期内协调大量拆除工作，对村“两委”提出能力挑战。三是公共安全与社会治理任务重。近年来，极端天气频发对农业生产和群众生命财产造成威胁，暴露出乡村防灾减灾救灾等应急能力不足。网络诈骗、非法集资等新型风险在农村地区相对更易发生，村“两委”预警和处置能力仍显不足。[2]
智能治理成趋势与数字鸿沟短板。当前，“互联网+政务”“智慧农业”“网络直播”“线上投票”等成为潮流。一些村“两委”成员缺乏数字技能，有的村干部和老年群体需依赖年轻村民协助操作，暴露出数字化工具应用的“城乡鸿沟”和“代际鸿沟”。乡村数字化治理中，村民个人信息、土地确权数据等集中于线上平台，有的村“两委”缺乏数据安全和隐私保护意识及能力。有的村庄因平台账号管理混乱，导致村民医保信息泄露。
公共服务需求升级与供给不足。基本公共服务均等化面临服务人员流失困境。村民对公共服务的需求从“有没有”向“好不好”转变，政策对城乡基本公共服务均等化的导向日益明显，但优质教育、医疗等资源倾向集中于县城，乡村教师、医生等专业人才“下不去、留不住”，因生源和患者流失，有的教学和医疗点被迫合并或停办，村“两委”在乡村服务中陷入“有心无力”困境。乡村公共服务需求呈现多样化、个性化特征，但供给精准化不足。当前村民对公共服务需求的诉求日益提高，但有的村庄在资源配置中存在“一刀切”问题。比如，某村建设文化广场时未征求老年人意见，导致设施闲置，而真正需要的日间照料中心却因资金不足无法落地。又如，乡村对农经管理、法律服务、数字化治理等方面的公共服务需求增加，但这方面的专业服务人员较为不足。
“十五五”时期加强和改进乡村治理的对策与建议
2025年，中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出，到2027年乡村治理更加有效，乡村治理体系和治理能力现代化水平明显提升，并就完善村党组织领导的村级组织体系、深化法治乡村建设、发挥好村规民约作用、推动数字赋能乡村治理等作出具体部署。[3]“十五五”规划纲要提出，“扎实推进乡村全面振兴”“加强和改进乡村治理”“推进村民自治组织规范化建设，完善村务公开和民主议事制度，支持农民群众多渠道参与村级议事协商”。[4]为此，需面向乡村治理现代化的基本目标，健全党组织领导的村民自治机制，提升适应数字技术发展的智能治理能力，优化乡村公共服务精准化与均等化供给，完善乡村治理人力资源激励政策。
健全党组织领导的村民自治机制。探索跨村治理资源整合机制，对人口少于一定规模的“空心村”，试点多村组建联合党委，探索“跨村联建”、片区联合党委模式，统筹产业资源与治理力量。完善乡村利益联结机制，支持村民组建农村合作社、农民专业合作社、农民合作经济组织等经济组织；鼓励现代农业产业组织通过合作制、股份制、就业增收等方式，带动小农户参与乡村全面振兴。完善乡村治理决策机制，通过定期召开村民代表大会、听取乡村居民的意见和建议，建立“乡贤参事会”“村民议事会”等平台，利用线上线下相结合的方式，让村民参与到乡村发展决策和组织过程中。构建乡村自治监督机制，完善村务监事会、监督委员会等监督机制，坚持和完善“四议两公开”制度，以数字化平台推动“三资”透明管理，推动对“小微权力”全过程监督。
提升适应数字技术发展的智能治理能力。加强数字乡村基础设施建设，以县为单位整合村级数字平台，推行“一平台统管、多端口录入”，开发适配乡村的数字化工具，开发方言语音交互功能，解决“建而不用”问题；推广区块链存证、电子投票系统，推动选举便捷化和广覆盖。加大对乡村数字治理的资金投入，设立专项基金用于数字乡村基础设施建设和公共服务优化升级等。建立“需求导向”的培训体系，聚焦提升村“两委”成员数字技能，建立“理论+实操”定制化培训课程矩阵，理论层涵盖人工智能应用法律、制度和伦理知识，实操层设置网络直播、远程调解等数字技能。
优化乡村基本公共服务精准化与均等化供给。推动优质资源县域统筹与下沉。以县域为单位建设医共体、教育集团，推行“县管乡用、乡聘村用”机制，通过职称评聘倾斜、待遇保障提升，引导县城优质医疗、教育人才定期下沉乡村坐诊、支教；优化乡村服务设施布局，对人口较少、交通便利的村庄，采取“联村共建”卫生室、教学点模式，通过巡回服务保障基本需求；加大对乡村日间照料设施的投入，优先解决老年人照护等痛点问题。建立乡村基本公共服务精准供给机制。推行“村民需求清单”制度，通过村民代表会议、线上问卷等方式，精准识别个性化、多样化服务需求，避免资源配置“一刀切”；对文化广场、养老设施等公益项目，实行“民意前置、全程监督”，确保项目贴合实际需求；针对农经管理、法律服务等专业需求，通过政府购买服务方式，引入第三方机构定期进村服务，弥补专业人才缺口。健全服务保障长效机制。将乡村公共服务经费纳入地方财政预算，建立动态增长机制，重点支持乡村医疗、养老等领域；盘活乡村闲置资源，改造为服务设施或人才周转住房，为下沉人才与服务开展提供保障。
完善人力资源激励政策。构建弹性用人机制，采取“基准线+弹性区”用人策略，对偏远地区适当放宽村“两委”人员年龄和学历限制，设立村级顾问岗，保留一定名额吸纳经验丰富的老支书。多渠道引才，坚持“本土挖掘一批、向外回引一批、多方推荐一批”，从现任村社“两委”成员、致富带头人等群体中挖掘人才，实施乡贤回归工程，配套宅基地使用、税收减免等政策吸引在外“能人”回乡发展。实施乡村治理人才培养工程，发挥农业农村、共青团等部门职能优势，采取定向培养等方式，推进乡村全面振兴人才培养工程，加大面向乡村的法律等专项人才培养和培训。推动村干部离任保障制度化，建立梯次保障体系，对连任超过一定年限的离任干部发放荣誉津贴，对未达退休年龄者提供转岗培训。
注释
[1]《“十四五”时期扎实有力推进乡村振兴各项重点工作 宜居宜业和美乡村建设取得新成效》，《中国社会工作报》，2025年9月17日，第1版。
[2]王伟进、黄金：《有效提高安全生产保障能力》，《国家治理》，2024年第23期，第68-71页。
[3]《中共中央 国务院印发〈乡村全面振兴规划（2024—2027年）〉》，中国政府网，2025年1月22日。
[4]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
责编：李 懿／美编：石 玉