摘 要:城市更新是推动城市内涵式、高质量发展的重要抓手。近年来，我国城市更新工作取得积极进展，城市面貌焕然一新，经济业态更加丰富，人居环境持续改善，民生福祉不断增进。同时，城市更新仍面临法律法规体系有待完善、资金支持力度有待加强、利益协调难等问题。“十五五”时期，需锚定建设现代化人民城市目标，从完善政策支持体系、分类精准施策、一体化推进城市体检与城市更新等方面发力，以制度创新突破瓶颈，以精准更新回应民生，以共建共治凝聚合力，构建可持续的城市更新模式，高质量推进城市更新。
关键词:城市更新 现代化人民城市 高质量发展
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。习近平总书记指出：“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。[1]当前，我国城市更新工作不再局限于零散修补或大规模增量扩张，而是将城市视为一个有机生命体，聚焦长远谋划与系统设计，统筹发展和安全，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，推动城市更新效能不断提升，实现文化传承、经济活力与宜居生活协同共进。同时要看到，城市更新工作仍面临法律法规体系有待完善、资金支持力度有待加强、利益协调难等问题。2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，提出高质量推进城市更新，为建设现代化人民城市提供坚实基础。“十五五”时期，高质量推进城市更新，需锚定建设现代化人民城市目标，坚持因地制宜、分类指导，走精细化、可持续、内涵式发展道路。
城市更新工作新变化
近年来，我国城市更新工作取得积极进展，城市面貌焕然一新，经济业态更加丰富，人居环境持续改善，民生福祉不断增进，为建设现代化人民城市奠定坚实基础。
政策支撑更加精准。从中央层面看，2019年中央经济工作会议提出，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。2021年，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。从地方层面看，北京、上海和广州等城市（区），颁布地方性城市更新条例，为城市更新工作提供制度保障。同时，各地出台一系列配套管理办法，在更新单元划定、实施主体确定、利益分配机制等方面进行积极探索，形成各具特色的实践经验。在一系列政策支持下，城市更新广泛开展，居民居住环境持续改善。持续推进城镇老旧小区改造，“十四五”时期，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人[2]。开展完整社区建设，重点补齐养老托育、便民商业、智慧安防等短板，一批安全健康、设施完善、管理有序的完整社区样板陆续建成。持续推进地下管网和综合管廊建设，积极筑牢城市安全发展底线，提升城市综合承载能力，城市“里子”更强更坚韧。聚焦老旧街区、厂区改造等工作，将其打造为精品街道与活力街区，不断加强对历史文化街区、历史建筑的保护与修缮力度，在更新中留住城市的“根”与“魂”。
目标和模式更加多样。我国城市更新工作从单一的物质空间改造，转向经济、社会、文化、生态等多维度协同发力的综合提升阶段，转变过程体现出城市治理对城市发展规律认识的不断深化。在实践中，各地强化多维目标融合，注重将功能优化、业态升级、社区营造、文化传承与生态修复有机结合，将更新作为提升城市整体质量的综合手段。比如，上海在推进黄浦区外滩源更新工作过程中，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在严格保护历史建筑重要价值与风貌的前提下，引入新业态、新功能，以文化赋能产业发展。通过设定保障性住房配建比例、创新就地安置、保留原有社区文化网络等方式，各地践行人民城市理念，回应人民群众关注的切身利益、解决人民群众热切期待。例如，深圳在城中村改造中探索微改造模式，在消除安全隐患的同时，最大限度保留低成本居住空间，保障居民的居住权益。各地积极推进绿色转型，将绿色建筑、节能改造、可再生能源利用作为城市更新的关键指标。例如，北京积极推动新建建筑节能、绿色建筑和装配式建筑、超低能耗建筑、既有建筑改造、可再生能源建筑利用，既能节约能源消耗，又能助力美好生活。
城市特色风貌更加凸显。城市更新更加注重小规模、渐进式、可持续的有机更新，注重保护城市肌理、促进社会结构优化。更新项目更加注重与当地资源深度融合，在深入挖掘街区历史、传统技艺、民俗文化等独特资源基础上，因地制宜植入文创、体验式消费、特色餐饮等业态，避免“千城一面”的同质化困境。比如，福建福州市三坊七巷通过修旧如旧，尽量保留古调神韵，同时通过适度开发，着力引入能够展示福建非遗文化的活力业态，打造沉浸式文旅演艺项目，充分发掘古厝内在价值，古老街区成为城市的亮丽名片；又如，江西景德镇市陶阳里历史文化街区涵盖108条千年老城里弄、400余年的明清窑作群和70余年的陶瓷工业遗产，因地制宜、因栋施策的“考古式”修缮，将保护历史文化底蕴和改善人居环境融为一体，“修”出陶阳里的文化新生。
资金来源更加丰富。资金筹措机制从主要依赖财政投入，逐步转向多方共担、市场运作的投融资模式，这一转变对于保障城市更新的可持续性，具有重要意义。在投入方面，由政府为主导转向共建共担共享。地方政府通过财政补贴、税费减免等方式，引导居民和社会资本参与，凝聚多方合力。在盈利模式方面，从依赖房地产开发平衡资金，转向注重长期运营与产业导入,有利于持续运营带来的长期收益。在融资方式方面，各地积极吸引社会资本参与，规范实施政府和社会资本合作新机制，设立城市更新专项基金，发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），有效拓宽资金来源渠道。
运营治理更加智慧。随着数字技术的快速发展，城市更新正在向智慧化方向转型升级。各地积极建设城市信息模型（CIM）平台，推动更新项目全周期数字化管理，做到全面感知城市体征，辅助决策指挥，实现科学预测预警。通过物联网、大数据、人工智能等技术手段，实现对更新区域运行状态的实时监测和智能响应。比如，浙江杭州市“城市大脑”通过实时交通流量分析，优化公交线路与信号灯配时，显著缓解“出行难”问题；又如，江苏苏州市数字城市运营管理中心建设“综合飞一次”平台，通过无人机单次飞行，有效采集环保、交通、城管等部门日常巡检的内容，为城市更新工作提供数据支持。
当前城市更新面临的问题与挑战
近年来，各地因地制宜探索创新，推动城市的综合承载能力稳步提升，人居环境持续改善，城市发展质量和人民生活水平显著提高。同时要看到，城市更新仍面临法律法规体系有待健全、资金支持力度有待加强、利益协调难等问题。
法律法规体系与部门协同机制有待完善。全国层面，城市更新领域尚未出台统一的法律法规，难以充分满足更新实践的复杂需求。地方层面，各地法规在更新定义、实施模式、补偿标准等方面差异较大，一定程度增加跨区域资本流动的成本。同时，城市更新涉及自然资源、住建、发改等多个部门，各部门之间审批流程、技术标准等内容存在一定差异。比如，老旧厂房“工改商”涉及规划用途调整，在有的方面与现行土地管理法规存在不一致性，尽管国土部门提出，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，但不确定性仍一定程度影响社会资本参与积极性。
统筹规划能力不足。有的更新项目仍局限于点状、单体的物理改造，缺乏片区乃至城市层面的系统谋划，这导致项目之间衔接不畅，难以形成规模效应和系统效益。重“面子”、轻“里子”问题比较突出，有的项目聚焦沿街立面、景观绿化等显性工程，对地下管网老化、消防隐患、停车配套不足等“里子”问题投入比较有限。有的地方盲目照搬其他城市更新模式，导致“千城一面”，缺少本地独特性和辨识度。
资金支持力度有待提升。“十五五”规划纲要提出，到2030年，改造城镇危旧房约50万套（间）、改造老旧小区约11.5万个，这些需要财政、金融、社会资本的互补联动、协同发力。同时要看到，有的中小城市难以提供持续性的资金投入城市更新，这可能导致更新项目碎片化、投资效率低等问题。“重建设、轻运营”问题依然存在，有的项目建成后，后续的维护管理、设备更新、公共服务补贴等工作缺乏稳定的资金来源，社会资本参与积极性不足，导致有的更新项目可持续性不足。
产权不清、利益协调难度大。有的建筑未经正式报建手续，或是土地性质与实际用途长期不符，导致在推进城市更新时面临合法性确认难的问题。此外，在旧厂区、城中村，产权碎片化、权利主体利益交织问题也较为突出，协调难度较大。在不同更新模式下，利益协调呈现不同矛盾形态。在以整体拆除、重建为主的模式下，主要矛盾集中于拆迁补偿与安置问题。在“留改拆”并举、以综合整治为主的社区微更新中，城市更新面临居民改造意愿与出资意愿双低的难题。
空间改造与功能提升不同步。有的项目过度聚焦建筑外立面改造等易出成绩的“面子工程”，对业态植入、功能升级、停车设施、加装电梯、适老化改造等深层问题投入不足，导致更新后的空间“好看不好用”。有的项目为追求更高经济利益回报，将历史文化街区简单改造为高度同质化的旅游商品街，丧失地方独特的历史文化内涵；有的项目禁止开展任何适应性改变，导致历史建筑无法满足现代使用需求，活化利用不充分。由于租金和物价上涨，有的项目完成后，原本物美价廉的商业服务逐渐消失，城市更新带来的价值增值未能公平惠及居民。
“十五五”时期高质量推进城市更新的行动路径
“十五五”时期，城市更新需紧扣建设现代化人民城市目标，坚持以人民为中心，围绕完善政策支持体系、分类精准施策、一体化推进城市体检与城市更新等方面发力，走精细化、可持续、内涵式发展道路。
完善政策支持体系。加快构建“国家法律—行政法规—部门规章—地方条例—技术标准”五位一体的分层级制度框架。在国家层面，加快研究制定城市更新领域法律或专门行政法规，明确城市更新的基本原则、实施程序、权利义务和法律责任，为更新工作提供坚实的法律基础[3]。在地方层面，编制与国土空间总体规划紧密衔接的城市更新专项规划，科学划定更新单元，建立清晰的管控机制和激励机制。创新城市更新政策工具包。优化土地与空间政策，探索土地用途弹性变更与功能混合利用。允许在符合规划、安全及环保要求的前提下，在更新单元内实现不同用地性质的合理兼容与转换。在严格保护历史价值的前提下，制定正面引导清单，鼓励通过功能活化实现可持续利用。系统推进“规划—建设—运营”一体化。将城市更新项目视为微型城市系统工程，统筹兼顾安全韧性、民生改善、经济发展、文化传承、绿色生态等多种目标。强化规划统筹与片区联动，通过编制片区实施方案，统筹整合各类资源，实现功能完善、成本共担与收益共享的综合平衡[4]。
分类精准施策。坚持分类施策，根据不同区域、不同类型的问题采取差异化策略。一是坚持民生优先，精准提升城市宜居性。加大居住环境提质扩面，重点攻坚加装电梯、增建停车设施、完善无障碍环境等突出难题，因地制宜改造口袋公园与休闲健身场所。稳步推进城中村改造，优先保障安全、消除隐患，合理配建保障性租赁住房，保障新市民、青年人等群体的基本居住需求[5]。二是转型发展，精准激发城市经济新动能。推动低效空间功能再利用，有序推动老旧厂区、老旧街区、闲置楼宇向创新园区、消费新场景、文化创意空间转型，植入数字经济、科技创新、文旅融合等新产业、新业态，培育经济发展新增长点。三是坚守底线，精准增强城市安全韧性。实施城市生命线安全工程，常态化推进老旧燃气、供水、排水、供热等市政管网更新改造，同步建设智能监测预警系统。四是绿色低碳，精准引导城市发展方式转型。积极推进既有建筑节能改造与绿色化升级，广泛采用绿色建材与装配式建造方式。系统整合太阳能、地热能等可再生能源技术应用，打造低碳乃至零碳社区示范工程，使绿色成为城市更新的鲜明底色。五是传承文脉，系统延续历史记忆与地域特色。对历史文化街区、历史建筑等采取“微改造”方式，最大限度保护传统格局、街巷肌理与历史风貌，杜绝拆真建假、过度商业化。在严格保护的前提下，鼓励对历史建筑、工业遗产等进行功能置换与适应性利用，植入文化展示、创意办公、特色文旅等当代功能，让文化遗产在合理利用中焕发新生。
一体化推进城市体检与城市更新。将体检发现的“问题清单”直接转化为更新的“项目清单”与“任务清单”，形成“体检发现问题—更新解决问题”完整闭环。对体检发现的重大安全隐患，建立快速响应机制，实施“急诊式”更新。对长期性、系统性问题，纳入中长期更新计划，进行“综合手术”与“慢病调理”。彰显更新内容的特色。通过体检系统梳理片区的历史文化资源、特色产业基础、生态景观价值、社会资本活力等独特禀赋，在更新规划与设计中最大限度保护、彰显和强化优势。将工业遗产转化为创新场景与文化地标，依托街区传统肌理和自然格局，打造公共空间和休闲网络，扶持本地文创社群形成特色街区，避免“千篇一律”的标准化改造。推进机制革新。构建多专业协同平台，打破部门壁垒，整合规划、建设、管理、运营全链条专业力量。实施“体检—更新—评估”闭环管理，实施更新项目需经过前期评估、过程监测和后期评价环节。更新项目完工后需重新纳入体检范围，评估更新是否真正解决问题、居民满意度如何、是否引发新的问题，对于整改不到位的项目建立督办机制[6]。
构建多方共治格局。完善财政支持政策，用好中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债等资金和新型政策性金融工具，重点支持公益性项目，发挥公共资金的“杠杆”和“种子”作用。优化金融支持措施，鼓励政策性银行、商业银行出台城市更新专项贷款管理办法，形成“投资—建设—运营”的良性循环。积极吸引社会资本参与，规范推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营、“投资人+工程总承包（EPC）”等模式，通过合理的收益共享、风险分担机制，吸引各类经营主体参与。打破以政府为主导的传统模式，明确政府统筹、市场运作、公众参与的总体框架。政府当好规则制定者和公共服务提供者，产权人通过自主更新、协议更新等方式参与改造，经营主体发挥资本、技术、管理优势参与片区更新，积极引导社区居委会、社会组织及规划师、建筑师等专业人士参与方案设计、社区营造、项目监督和评估工作。推动业态融合，促进城市更新模式多样化。推动文化、商业、旅游、体育和会展等多种业态的深度融合发展，促进业态叠加、场景融合发展。以历史文化街区、工业遗产为载体，将文化保护与展示、创意商业体验、沉浸式旅游休闲有机结合，打造复合型文化消费目的地。通过“文化+”“体育+”“创意+”等新业态的植入，提升空间的文化品位与独特吸引力。协调各类经营者，推进运营模式多样化。摒弃一次性开发思维，倡导投资、设计、建设、运营一体化的综合开发模式。鼓励产权清晰的自主经营模式，精准响应当地需求，增强社区认同感。发挥企业专业化、资本运作优势，采取企业运营模式，实现规模经济和品牌价值。对纯公共产品，采用城投公司、市政公用事业单位负责运营或购买服务方式委托管理。根据项目特色，采取多方合作管理，在公平的法律合同和治理结构框架下实现共赢。
当前，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段，转向存量提质增效为主的阶段。需把城市更新摆在突出位置，坚持系统观念，因地制宜、分类指导，健全城市更新实施机制，完善政策支持体系，以制度创新突破瓶颈，以精准更新回应民生，以共建共治凝聚合力，构建可持续的城市更新模式，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
注释
[1]习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期，第4—10页。
[2]《“十四五”时期累计改造城镇老旧小区24万多个》，《人民日报》，2025年10月12日，第1版。
[3]张贵：《城市更新的典型经验与创新探索》，《人民论坛》，2025年第18期，第91—95页。
[4][5]范天奎、唐慧芳：《城市更新政策框架与制度体系探讨》，《中华建设》，2026年第6期，第20—22页。
[6]张文忠：《基于多尺度城市体检的城市更新路径研究》，《地理研究》，2025年第5期，第1175—1188页。
责编：单 宁／美编：石 玉