摘 要:“十五五”规划纲要提出，“适度超前、不过度超前”建设新型基础设施。新型基础设施的先导性和基础性，决定其建设需“适度超前”；高投入高风险特性，决定其建设需“不过度超前”。“适度超前、不过度超前” 建设新型基础设施，需树立和践行正确政绩观，统筹协调新基建供给能力与经济社会发展需求的关系，把握好建设的力度和节奏，立足长远，兼顾当前，因地制宜，量力而行，推动新型基础设施建设有序推进。
关键词:适度超前 不过度超前 新型基础设施 正确政绩观
【中图分类号】F2 【文献标识码】A
基础设施是经济社会发展的基石，具有战略性、基础性和先导性作用。新型基础设施是信息化和智能化时代经济社会发展的底座。“十五五”规划纲要在部署构建现代化基础设施体系的任务时，提出“坚持适度超前、不过度超前，加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。”[1]“适度超前、不过度超前”，充分彰显唯物辩证法，是尊重经济发展规律，贯彻新发展理念，践行正确政绩观的具体体现。这一重要部署，标志着我国新型基础设施建设的政策导向，从“加快建设”转变为“精准发力、提质增效”，为“十五五”时期加强新型基础设施建设提供科学指引。
为何坚持“适度而不过度”
新型基础设施建设在国家投资体系中具有重要地位。一般来说，新型基础设施主要涵盖信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三大领域。“十五五”规划纲要提出“适度超前”，强调新型基础设施是经济社会全面数智化升级的基础，要重点加强，提早建设；提出不能“过度超前”，强调加强基础设施统筹规划，合理布局。
新型基础设施的先导性和基础性，决定其建设需“适度超前”。纵观工业革命发展历程，基础设施在加速新兴技术传播、优化要素配置、推动产业升级等方面发挥了积极作用。20世纪六七十年代，随着信息技术的兴起，人类社会进入信息化时代。信息通信技术的大规模应用，解构了信息知识传播在时空纬度的传播障碍，形成以网络为载体的连接方式和分工协作体系，显著提升生产效率。新型基础设施推动劳动资料的数智化跃迁和网络化协同，形成新型劳动资料，为新质生产力的形成提供基础动力。新型基础设施不仅拉动新经济形成规模，而且通过渗透效应推动传统服务业和制造业向在线化转型，显著提升产业数字化水平，并依托数字技术融合为产业结构转型提供有效支撑。
新型基础设施具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，可以削弱行业进入门槛，提高退出速度，并延伸市场交易半径，实现要素配置的价值最大化，有效推动生产要素高效配置。以新型数据基础设施为例，一方面，其以算网一体化为底层构造，加快数据要素生成、储存、流通以及融合的全过程，加快对大规模数据的处理和分析进程，有效压缩数据要素生成环节的沉没成本、流转环节的交易成本，突破传输过程中的地理空间阻隔，实现数据多方流转、多层次贯通、多地域互通、多主体共享的高效可信使用，实现生产效率的优化；另一方面，其有效削减数据要素融合成本，提高数据要素与资本、劳动等传统要素的耦合效率，有效提升劳动力、资本和技术等其他生产要素的配置效率。同时，新型基础设施产业链涉及范围广，渗透效应强，催生大量的新业态，既涵盖芯片、器件等硬件，也囊括操作系统、云平台等软件，同时，带动5G+工业互联网、智慧医疗等新业态的涌现。
新型基础设施的高投入高风险特性，决定其建设需“不过度超前”。传统基础设施技术更新换代较慢，生命周期很长，通常在50年甚至100年以上。相比之下，新型基础设施所依赖的5G、人工智能等新一代信息技术产品和服务升级频繁，迭代节奏持续加快。基站设施、数据中心等新基建领域，不仅前期资金投入巨大，资金回收也相对缓慢，由此带来较高的投资不确定性风险，降低社会资本参与新基建的意愿。以算力基础设施为例，随着数字技术不断进步和数据量爆发式增长，强大的算力已成为创新与突破的关键要素。然而，从芯片到硬件以及硬件体系，算力系统庞大复杂，技术门槛较高。目前，算力芯片的设计模式，已从“硬件定义软件”转向“软件定义硬件”。按照摩尔定律，每18-24个月芯片的性能就会翻倍。受算力各项技术的快速更新迭代影响，算力基础设施的生命周期大大缩短，必须经常更换更加先进的计算设备和相应的软硬件技术。技术迭代不仅要求企业不断更新设备，而且需投入大量资金进行技术研发和人才培养，给企业的持续经营带来压力。
新型基础设施建设和运营，需要大量的资金投入。当前，融资主要依赖政府投资和银行贷款，社会资本参与度相对较低，限制项目的规模和速度。由于新基建项目的技术含量高、风险大，银行在提供贷款时往往要求较高的利率和严格的担保条件，进一步增加项目的融资成本。新基建项目的建设周期通常较长，资金回收期也相应较长，使资金流动性受到较大影响。新型基础设施建设的价值，主要体现在大规模的应用上。受制于行业、企业信息化程度和设备联网率较低，“信息孤岛”状态仍未得到全面破解，数据共享机制与商业合作渠道仍不够顺畅。由于资金、技术和人才等方面的瓶颈，企业在新型基础设施应用方面参与不足，这种约束进一步阻碍新型基础设施的市场规模拓展与市场价值提升。
坚持“适度而不过度”需把握的原则
“适度超前、不过度超前”，既是新型基础设施建设的原则要求，也是树立和践行正确政绩观的具体体现。政绩观连着发展观，政绩观正确与否，决定着发展的成效乃至成败。在“十五五”开局起步的关键节点，以习近平同志为核心的党中央部署启动树立和践行正确政绩观学习教育。我们要悟其理，行其道，方能一往无前、行稳致远。过去一段时间，一些地方在基础设施建设上存在一定的问题，有的脱离实际、违背规律，急于求成、热衷“铺摊子”“上项目”“造声势”；有的罔顾本地实际禀赋和发展阶段，盲目攀比、盲目对标，搞超越发展阶段的“高大上”项目；有的以行政命令替代科学决策，以“运动式”思维推进工程建设，搞政绩工程、形象工程等。出现这些问题，主要是有的党员领导干部存在政绩观偏差，导致价值观和方法上出现了偏差。方法出了问题，即便主观上想干事，也可能把好事办坏、把实事办虚、把发展搞偏。新型基础设施建设，需遵循新型基础设施的特点和规律，坚持适度超前、不过度超前的原则要求。
坚持实事求是与系统观念，防止急功近利和碎片化。习近平总书记指出，坚持一切从实际出发，是我们想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点。坚持从实际出发，前提是深入实际、了解实际，只有这样才能做到实事求是。[2]并强调，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”[3]实事求是是树立和践行正确政绩观的基石，政绩必须建立在客观实际的基础之上，杜绝脱离实际的盲目决策、急功近利的短期行为，既注重看得见、摸得着的显绩，更要看打基础、利长远的潜绩；既要看当前工作的即时成效，更要看对未来发展的长远影响。系统观念是树立和践行正确政绩观的重要方法，要求我们树立全局视野、整体思维，摒弃“单兵作战”“顾此失彼”的片面思维，统筹推进传统基础设施与新型基础设施建设，实现结构、规模、速度、效益和安全相统一。
坚持供给与需求统筹，避免盲目投资和重复建设。“十五五”时期，适度超前开展新型基础设施建设，需统筹好新型基础设施建设在区域空间分布、建设时序规模等供给，与经济社会需求动态变化之间的关系，使供需两端在高质量发展过程中始终保持互适互促、螺旋上升的态势。[4]随着政策大力推动和资金涌入，有的地方和企业可能出现“一哄而上”的现象，形成投资建设的“一窝蜂”“一阵风”，忽视对市场需求的深入分析和项目可行性的科学评估，导致资源浪费、产能过剩和重复建设。以5G基站为例，若规划不当，容易出现基站分布不均、覆盖范围重叠等问题，不仅提高建设成本，而且降低网络运行质量。一旦建设规模超过市场需求，设备闲置、资源浪费和财务压力就会随之而来。
坚持中央统筹和地方推动相结合，形成发展合力。数字经济时代，算力成为重要基础设施，集计算、网络传输与数据存储于一身。依托算力网络的基础构造，可以实现数据要素与传统生产要素的高效耦合，从而构筑起“数据要素×”价值实现的基础平台。当前，算力发展面临三方面问题：空间发展缺乏协调平衡，有的地区算力供过于求、有的地区供不应求；算力结构仍需改善，通用算力占据主导地位，而超算算力、智算算力体量尚需进一步扩大；算力本身具有高能耗的特征，需发展绿色算力。破解这些难题，应当调整算力设施的空间部署格局，构建覆盖全国、协同运行的算力网络，实现数据从汇聚到交易各环节的畅通运转。一方面，在技术上，将网络作为算力流动的载体，汇聚全社会的算力，精准识别并统一调配，并建立起统一的调配规则，保障数据的可信交换，提升传输弹性，推动算网深度融合。另一方面，着眼于构建全国一体化算力基础设施，在制度上中央统筹、分级协调，处理好中央与地方、区域内与区域外的关系。做到统一规划、统一布局，破除区域间壁垒，推进跨区域规划协同与联合建设，构建跨越区域界限、融合多主体的算力供应新格局，建设面向全国市场、兼具地方特色的算力服务体系。
坚持有效市场与有为政府相结合，促进新型基础设施建设有序推进。基础设施具有显著的公共产品属性，体现出公益性和普惠性。“十五五”时期，需以“数智化”为战略牵引，以“人工智能+”为关键抓手，通过新型基础设施赋能公共产品和公共服务迈向更高水平。基础设施通常具有很强的正外部性，投资规模大且周期长，因此多由政府投资或主导供应。在具体实施中，需注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励企业、社会组织和公众广泛参与新型基础设施建设，形成全社会共同推动的良好局面。通过优化营商环境、降低准入门槛等措施，鼓励更多企业参与新基建项目投资和运营，推动形成开放性的投资格局。与此同时，坚持深化改革与营造环境相结合，进一步优化营商环境，提高电信、金融、电力、铁路等行业的竞争开放水平，进一步开放政府及相关部门数据，为大数据、5G、人工智能等发展拓展应用空间。
“适度而不过度”超前建设新型基础设施的实践路径
“十五五”时期，建设新型基础设施，需坚持适度超前、不过度超前统筹协调新基建供给能力与经济社会发展需求的关系，把握好建设的力度和节奏，立足长远、兼顾当前、因地制宜、量力而行。
以正确政绩观引领新型基础设施建设。习近平总书记指出：“正确政绩观要求我们坚持从实际出发、按规律办事，通过科学决策和实干苦干，创造经得起实践和历史检验、真正造福人民、得到群众公认的业绩。”[5]只有真正沉下去解决问题、立足基础积累后劲、围绕群众关切办实事的工作，才能逐步沉淀为实绩。相反，那种热衷于搞声势、造景观、铺摊子、做表面文章的做法，看起来似乎也在“创造政绩”，实则是以形式替代内容、以包装替代实效，结果往往是“看上去很美”，并没有形成经得起检验的成果。新型基础设施建设关系经济社会高质量发展，关系人民福祉，实施中需树立和践行正确政绩观。坚持着眼长远，不局限于短期盈利目标，立足发展全局，以人民群众的生产生活需要作为目标。坚持系统观念，前瞻思考、全局谋划、整体推进。充分发挥新型举国体制优势，集中力量攻克关键核心技术，夯实科技自强自立根基；不断优化“东数西算”骨干直联网络；建立算力资源统一调度平台，系统整合打通协同脉络。
加强顶层设计与科学布局。重视新型基础设施建设的梯度式和阶段性推进，确保各项建设服务于国家长远发展和经济转型升级。突出国家规划的战略导向，将6G、卫星互联网、算力网络一并纳入国家安全体系的框架。适度超前布局5G基建、大数据中心等新型基础设施，通过5G赋能工业互联网，推动5G与人工智能深度融合，加快建设数字中国。在此基础上，推动新一代信息技术与制造业融合发展，加速工业企业数字化、智能化转型，提高制造业数字化、网络化、智能化发展水平，推进制造模式、生产方式以及企业形态变革，带动产业转型升级。在实践探索上，先试点后推广，东部地区主攻“空天地海”一体化网络，部署5G通感基站与卫星量子通信组网；西部地区利用西部丰富的绿电资源，聚焦深化“绿电赋能”模式创新，建设直供电数据中心集群。构建完善的新基建规划体系，包括行业规划、区域规划、专项规划等，形成层次分明、相互衔接的规划网络。在规划制定过程中，充分考虑不同地区、不同行业的发展基础和需求差异，确保规划的科学性、合理性和可操作性。加强跨部门、跨行业的协调与配合，形成政策合力。通过建立健全协调机制，促进政策、资金、技术等资源的优化配置，避免重复建设和资源浪费。
以发展新质生产力为牵引推动新型基础设施建设。基础设施是经济社会发展的先导和基石，对优化生产力布局、促进区域协调发展具有重要的支撑引领作用。发展新质生产力，离不开先进生产要素的集聚化演进。当前，创新资源呈现愈发明显的地理扎堆现象，催生众多创新集聚区，引领国家创新发展的走向。中心城市应立足长远，提前部署面向未来的新型基础设施，打造创新平台，集中力量攻克基础研究和关键核心技术。非中心城市需基于自身定位，实施与中心城市不同的新基建，聚焦应用层面，推动数据在外围地区多场景应用，实现知识扩散和价值提升。
创新金融信贷机制和投入模式。基于新型基础设施建设过程高投入、技术密集与高风险并存的突出特征，鼓励金融机构推进金融产品创新研发，特别是开发性金融机构可凭借综合金融优势，围绕新型基础设施建设需求定制全产业链金融服务。考虑到相关科技项目需要大量的前期投入、研发周期较长，引导支持商业性金融机构探索开展股权基金投资、投贷联动产品等业务新模式，同时放宽市场准入和投资限制，拓展多种投资渠道，实施市场准入负面清单管理制度，保障各类经营主体公平参与。
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]习近平：《努力成为可堪大用能担重任的栋梁之才》，《求是》，2022年第3期，第4—15页。
[3]习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，《人民日报》，2020年11月4日，第2版。
[4]王俊岭：《适度超前，“新基建”这么建（这些新提法，写入“十五五”规划建议②）》，《人民日报海外版》，2025年11月27日，第4版。
[5]中央党史和文献研究院编：《习近平关于树立和践行正确政绩观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2026年，第12页。
责编：董惠敏／美编：石 玉