摘 要:区域协同立法产生于区域协调发展的历史进程中，以跨行政区划公共事务的治理为现实需要，以地方主动积极探索形成经验为重要基础，在达成充分共识之上，将有关理念和基本规则纳入法律框架。作为一项法治创新，区域协同立法已取得丰富成果，对区域协调发展产生积极促进作用。“十五五”时期，需进一步完善区域协同立法运行与保障机制，提升区域协同立法规范化水平，强化利益协调功能等，更好促进区域产业协调发展、城市高质量发展。
关键词:区域协同立法 区域协调发展 法治统一
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要提出，“健全跨区域合作机制”“探索区域协同立法”[1]。区域协同立法，指不具有管辖关系的不同地方立法主体基于区域协调发展的需要，就跨区域性事务内容达成立法共识，按照各自的立法权限和立法程序，分别制定和实施相应立法文件的活动。区域协调发展是中国式现代化的内在要求，区域协同立法是促进区域协调发展的法治保障。开展区域协同立法，有利于更好地坚持一致性和多样性有机统一，科学把握差异性，注重地域特色，构建立体式、多层次、可操作的法律法规体系。
我国区域协同立法的特色
区域协同立法，坚持党中央对立法工作的集中统一领导，在宪法和法律框架内开展区域立法创新，以体现国家统一意志的宪法和法律为根本依据。宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”区域协同立法是区域协调发展背景下地方立法权的创造性行使，地方立法主体可以考虑、采纳乃至影响其他地方的利益诉求，协同立法文件的效力可能超出地方立法主体所在的行政区域。地方人大之间的协同立法，主要做法是分别同时通过和实施相同内容的法规，可以概括为“事前沟通、共同起草、内容一致、各自审议、同时实施”。
区域协同立法是实现地方性法规、规章和政策协调统一的过程。空间分工基于不同地方的比较优势，各地方发展特定产业，形成产业集群，实现规模经济，区域协作是空间分工的高级形式。通过立法方式明确空间分工逻辑下的产权、合作、收益分配与纠纷解决等规则，是解决跨区域治理难题、推动区域高质量一体化发展，保障区域协作可持续发展的必然要求。区域协调发展蕴含共同富裕、社会进步、生态文明等目标，重视发展的安全维度，可通过协调发展来防范和应对系统性风险。区域协同立法可助力提高整体发展韧性和安全强度，形成具体和有约束力的制度规则，预防和处理跨地域风险。
区域协同立法的实践图景
区域协同立法产生于区域协调发展的历史进程中，以跨行政区划公共事务的治理为现实需要，以地方主动积极探索形成经验为重要基础，在达成充分共识之上，将有关理念和基本规则纳入法律框架。
区域协同立法的地方实践。我国区域协同立法经历从个别区域自发探索，到法律引导规范发展的过程，迄今已有20余年的历程。党的十八大以来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区探索创新区域协同治理模式，区域协同立法得到广泛应用。
京津冀协同立法伴随京津冀协同发展战略的实施而展开。2014年至2024年，京津冀三地人大积极开展协同立法，出台法规成果100多部。[2]2015年，京津冀人大立法协同工作机制第一次会议通过《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，确定三地人大协同立法工作的制度框架。会后，三地人大常委会主任会议分别通过该意见，将其转化为内部工作制度。2017年，制定《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》。2018年，制定《京津冀人大立法项目协同实施细则》，规定了协同工作方式、组织保障、成果及转化机制、开展法规清理工作协同等内容。2020年1月，三地人大同步以代表大会立法的形式，通过“机动车和非道路移动机械排放污染防治条例”，法规名称、篇章结构、主要制度、生效时间基本一致，成为三地同步立法的标志性成果。在政府协同立法方面，2025年，京津冀三地政府分别制定《政府规章立法后评估办法》，主要内容框架和重点制度措施协同一致，均于7月1日实施。这是三地第一个政府规章协同立法项目。
长三角地区经济活跃、开放程度高、创新能力强。自20世纪90年代开始，长三角城市政府间通过召开联席会议、签署行政协议、设立联合机构等方式开展合作，为区域协同立法积累广泛共识。2014年，沪苏浙皖三省一市协商制定《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度》，由此经常性举行三省一市人大常委会主任座谈会。2018年，三省一市人大常委会签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。2024年，签署《关于深入推进长三角地区人大工作协作机制的协议》，通过《关于加强长三角地区人大常委会协同监督工作的意见》，形成制度化的地方人大协同立法工作方式。在协同立法的成果方面，2014年三省一市人大协商形成大气污染防治协作条款示范文本，协同制定各自的大气污染防治条例。2018年，三省一市人大同步作出《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。此后，三省一市协同开展长江流域禁捕、长江船舶污染防治、铁路安全管理、居民服务一卡通等方面的立法。除三省一市的参与方式外，长三角地区的两省市或三省市之间，以及省内的多个地市之间，也开展了经常性的人大协同立法活动。2021年，三省一市司法厅（局）签署《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》，明确政府协同立法相关事项。
粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市。在中共中央、国务院2019年印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》指引下，粤港澳大湾区协同立法注重发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、深圳河套等重大合作平台作用，同时探索以地方立法促进规则衔接。近年来，广东省及深圳、珠海等地围绕横琴、前海、南沙、深汕特别合作区等重大平台，制定出台《关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》《广东省深汕特别合作区条例》《南沙深化面向世界的粤港澳全面合作条例》《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区投资者保护条例》《港澳旅游从业人员在横琴粤澳深度合作区执业规定》等一系列法规，为区域协同发展提供有力法治保障。此外，广东省人大常委会制定了《粤港澳大湾区专项立法计划（2024-2027年）》，计划制定9部涉大湾区的地方性法规，每年推出2部左右。[3]
区域协同立法的法律规范。法律规范为区域协同立法明确基本框架，也为进一步的探索创新提供合法性支持。生态环境保护是区域协同治理的重要领域，这方面法律较早地为协同活动提供了依据。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》专设“重点区域大气污染联合防治”一章，并规定“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作”。此后，多部有关生态环境保护的法律都规定，有关地方根据需要协作开展制定地方性法规和地方政府规章等活动。
区域协同立法是地方国家权力机关及其执行机关行使国家权力的行为，在专门性法律之外，还需由一般性法律予以规定，特别是要明确地方人大及其常委会开展协同立法活动的正当性。2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条和第49条规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法；第80条规定，县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。2023年修改的《中华人民共和国立法法》进一步授予地方人大之间协同立法的权力，第83条规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。这两部法律都是由全国人大制定和修改，属于宪法意义上的“基本法律”。其修正草案的说明都指出，上述条款是贯彻国家区域协调发展战略、根据地方实践经验而增加的。由此，区域协同立法具备充分的合宪性、合法性与适当性。
区域协同立法的完善路径
作为一项法治创新，区域协同立法已取得丰富成果，对区域协调发展产生积极促进作用。在统筹区域内战略深化实施和区域间联动发展，以及开展流域和大气等生态环境保护、开展对口帮扶等工作中，区域协同立法已经成为普遍运用的治理工具，并取得重要实践经验。“十五五”时期，可在以下几个方面进一步完善。
完善审查通报机制。维护国家法治统一是区域协同立法的内在要求。区域协同立法需坚持立改废并举，不仅制定新的立法文件，而且重新审视既有立法文件，对不利于制度环境统一、公平、高效的文件加以修改或废止。“十五五”时期，可推行地方立法的区域内横向信息通报机制。对于“区域协同法规”和“区域协同规章”，设置专门的备案审查机制，探索开展专项审查。加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导，研究制定关于探索区域协同立法的指导性文件。
健全区域协同立法协商沟通机制。目前，区域协同立法主要工作方式是，地方人大常委会工作机构之间、地方政府法制部门之间开展立法前沟通协商，将共识转化为规范文本，由各地方立法主体分别审议通过。在各方共识的形成环节，开展沟通协调的是地方立法主体的工作机构，工作机构本身不具有立法权，但直接服务于立法主体，其达成一致的立法草案实际上吸纳了其他地方的意志，反映其他地方的利益诉求。这种方式严格遵循立法权的配置逻辑，但还有可探索之处。基于各地方已经达成的共识，各地方各自审议和通过的立法文本，除某些属地性条款的表述有所差异外，多数条款内容相同，形成“横向重复”。为此，可尝试探索地方立法主体之间的直接沟通协调讨论机制。同时，协同立法主要依靠联席会议、合作协议等运行形式，协同立法工作机制的组织化程度偏低，运行过程容易受到外界因素的影响。在协同立法的事项选定、协同立法的审议规则、协同立法的评估与监督等方面，需进一步提高实际工作机构设置和运行的科学性、权威性和透明性，提升区域协同立法的组织规范化水平。
丰富区域协同立法的形式。在立法成果的呈现上，区域协同立法属于地方立法，但在事项、程序、实施等方面与一般地方性法规或地方政府规章有所区别。为此，可以考虑将其归属于新的立法种类，即“区域协同法规”或“区域协同规章”。在效力方面，区域协同法规具有跨地方的实际效力，蕴含多个地方的意志，是各个参与地方通过一定程序相互协商后共同认可的产物。[4]在法规和规章之下，地方人大常委会工作机构之间、地方政府及其工作部门之间达成的规范性文件，往往是对协同事务的直接和具体安排，同样具有协同立法的效果，可以考虑视为协同立法的形式。
强化区域协同立法的利益协调功能。不同地方由于资源禀赋、发展阶段与功能定位不同，形成各具特色的产业布局，立法诉求存在差异性。要建立跨地方的产业合作机制，在规划协同、利益分享与补偿、要素流动、公共服务供给、争议解决等方面提高合作法治化水平，通过区域协同立法明确跨地方产业合作的法律依据、主体地位、权责划分和纠纷解决机制。发挥好区域协同立法的利益协调功能，一方面，需从立法内容上加强利益协调。是否有必要进行协同立法，是否达成了协同立法的预期，可以从积极和消极两个方面来判断，即判断协同立法增益还是减损了建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化等目标。另一方面，要从立法机制上加强利益协调。由于地方之间的发展差异和立法权配置的不同，协同立法会面临各方意愿不一、行为失调的情况。为此，需加强中央层面的指导、赋权和直接立法，明确协同立法所适用的特定区域。
拓展协同立法的重点领域与适用场景。2025年，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》，提出“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展”“促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作”“优化城市群之间产业分工和空间联系”“建立健全同城化发展体制机制”等要求。“十五五”时期，在既有区域协同立法的经验基础上，城市之间可以就设施互用、产业互补、信息互通、人员互动等事项开展协同立法。
目前，参与协同立法的地方一般在空间上相毗邻，但地理相连并非协同立法的前提。现有法律对协同立法必要性的关键要求是“根据区域协调发展的需要”，重点在于公共事务的跨行政区划属性。因此，只要不同地方对同一公共事务具有协同一致的必要，成为“区域性事务”，有关地方就可以尝试协同立法。在地方立法权的类型上，除一般地方外，还包括民族自治地方和经济特区等特殊地方，地方立法主体之间是否必须使用同种立法权未必一概而论，要从立法目的上加以判断。有的中小城市不具有地方立法权，可以通过协同制定规范性文件来实现区域合作。在空间效力方面，城市协同立法未必在各城市的全域有效，可以明确在相关城市的特定区域或合作平台有效。在立法技术方面，重视急用先行的“小快灵”立法方式，更好地满足城市治理对效率和灵活性的需求。
【本文系2025年度重庆市社会科学规划（城市治理）项目“人民城市理念下超大城市治理法治保障研究”（批准号：2025ZL04）的阶段性成果】
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]张冬：《同向发力 同题共答 以高质量协同立法推进京津冀协同发展迈上新台阶》，《北京人大》，2024年第10期，第40页。
[3]王波：《粤港澳大湾区立法的实践与思考》，广东人大网，2025年1月3日。
[4]于文豪：《区域协同法规的内涵与效力》，《民主与法制时报》，2025年3月6日，第6版。
责编：张宏莉／美编：石 玉