摘 要:长三角城市群在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有重要战略地位。依托国家和地方的重要政策支持，长三角从区域一体化到城市群一体化，形成“都市圈引领、创新廊带支撑”的空间组团发展和“跨省域联动、省内协同”的融合发展格局。数字经济时代，数智技术为长三角城市群一体化发展带来新的机遇。奋进“十五五”，长三角城市群一体化发展，需继续夯实数字底座、构建全域算力网络，深化多链共生耦合、优化产业分工格局，破除制度壁垒、推动要素自由流动，在培育生态主体、激发微观活力等方面持续发力。
关键词:区域经济一体化 长三角城市群 城市群一体化发展
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“要优化长江经济带城市群布局，坚持大中小结合、东中西联动，依托长三角、长江中游、成渝这三大城市群带动长江经济带发展。”[1]城市群一体化，通常指以大都市带、城市群为中心的区域经济一体化，也称大都市圈的经济一体化，包括空间形态的一体化、市场一体化、产业一体化、交通设施一体化、信息一体化、制度一体化、生态环境一体化，等等。[2]长三角城市群作为中国沿江沿海的“T”字型城市群，由沿江城市带城市群和杭州湾区城市群构成，是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有重要地位。提升长三角城市群一体化发展水平，既有助于打造全国强劲活跃增长极、引领高质量发展的抓手，又服务于新发展格局构建、参与全球合作竞争。
长三角从区域一体化到城市群一体化政策架构
党的十八大以来，习近平总书记关于长三角一体化发展的一系列重要讲话重要指示，涵盖长三角一体化发展的重大使命、重点任务、方法路径等，为推动长三角一体化发展指明前进方向。长三角对标“一极三区一高地”战略定位，紧扣高质量发展主线，持续深化跨区域协同，推动发展形态从区域合作升级为城市群一体化。截至2025年底，长三角地区经济总量达到34.66万亿元，区域内“万亿之城”增至10座。沪苏浙皖一体化进程持续提速，区域协同创新网络搭建、政务服务“一网通办”落地、交通基础设施互联互通等各项重点工作稳步推进。历经多年探索实践，长三角已构建起覆盖国家、地方的完备政策支撑体系。
国家层面：围绕长三角一体化发展作出一系列部署，政策导向清晰呈现从区域协同到城市群融合、从局部探索到国家战略、从要素流动到制度一体的重大跃升。2008年，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》要求，实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。这一阶段聚焦沪苏浙区域开放与经济协同，为区域一体化奠定基础。2010年，国家发展改革委印发的《长江三角洲地区区域规划》提出，“全面加快现代化、一体化进程”。以区域经济协调、基础设施联通为重点，属于区域一体化初步探索阶段。2016年，国家发展改革委发布《长江三角洲城市群发展规划》，长三角范围扩充至安徽部分地区，提出“构建网络化、开放型、一体化发展格局”。政策重心从区域经济合作，逐渐转向城市群空间整合，开启城市群一体化建设。
2018年，习近平主席在首届中国国际进口博览会上指出，“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”[3]，标志长三角一体化迈入顶层统筹、全局谋划的新阶段，从地方协同、部门规划上升为国家战略。2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，作为指导长三角一体化发展的纲领性文件，确立“一极三区一高地”定位。2020年11月3日，科技部、国家发展改革委、工业和信息化部等6部门联合印发《长三角G60科创走廊建设方案》，聚焦创新与产业一体化。[4]2021年，推动长三角一体化发展领导小组办公室印发《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》，提出到2025年，长三角一体化发展要取得实质性进展。该方案细化城市群一体化、跨界协作、要素市场化改革任务，保障城市群一体化落地实施。2023年，国务院关于《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复提出，促进长三角形成多中心、网络化、集约型、开放式、绿色化的区域一体空间布局。同年，习近平总书记主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会强调，“推动长三角一体化发展取得新的重大突破，在中国式现代化中走在前列，更好发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用”[5]，对科技创新和产业创新跨区域协同、一体化发展体制机制、高层次协同开放、生态环境共保联治、安全发展能力等方面提出要求。
2025年，国务院关于《长三角国土空间规划（2023—2035年）》的批复提出，优化以都市圈为引领的空间格局，支持上海发挥龙头带动作用，加强上海大都市圈与苏锡常都市圈空间融合，以及与南京、杭州、合肥、宁波都市圈空间统筹，支撑世界级城市群建设。“十五五”规划纲要提出，“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群”[6]，同时提出统筹长三角港口群一体化、跨区域联动发展，完善城市群一体化支撑体系。
地方层面：协同机制是长三角城市群一体化落地实施的关键载体，从省际经贸协商、松散区域协作，逐步转向围绕世界级城市群建设、以都市圈同城化为基础的常态化、制度化全域协同治理模式。2005年，首次长三角主要领导座谈会在杭州召开，长三角一体化正式进入江浙沪最高决策层视野。2008年，“泛长三角”进入中央视野，此后，长三角地区主要领导座谈会每年轮流召开。2018年，长三角地区主要领导座谈会在上海召开，以“聚焦高质量，聚力一体化”为主题，围绕长三角迈向更高质量一体化发展的宏伟目标达成多项共识，地方协作主线开始从一般区域合作转向世界级城市群一体化建设。
2025年，在南京召开的长三角地区主要领导座谈会，以“协同提升长三角区域创新能力，更好发挥高质量发展动力源作用”为主题，审议《关于强化都市圈同城化发展体制机制，提升长三角一体化高质量发展水平的意见》，重点研讨科技创新协同、现代化产业体系构建、生态环境共保联治等议题，凸显都市圈同城化在城市群一体化建设中的重要地位。同年10月，由长三角区域合作办公室会同沪苏浙皖三省一市发展改革委共同编制的《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》正式印发，该方案聚焦基础设施、科技产业创新、生态环境、民生服务等领域提出30项具体任务举措。聚焦“七个一”，即共建跨区域协调发展“一个群”、共织基础设施互联互通“一张网”、共铸科技产业创新协同“一条链”、共促市场环境优化提升“一站享”、共下高水平开放合作“一盘棋”、共用生态环境共保联治“一把尺”、共推民生服务便利共享“一张卡”，推动地方协同从宏观共识转向精细化、全领域制度融合落地。
2026年，在上海召开的长三角地区主要领导座谈会，三省一市紧扣一体化和高质量两个关键词，对标“一极三区一高地”定位，进一步完善城市群协同模式。作为创新安排，会议期间增设长三角出海服务协同发展、长三角航贸数字化、长三角区域大气污染联防联治三场专题边会，形成高层统筹会商与细分领域专项联动相结合的新型模式。
长三角城市群跨省域一体化发展实践
长三角区域一体化，要求在发挥各地区禀赋和产业特色的基础上，强化地区间的产业协作，形成横向错位互补、纵向协调分工的发展格局。打破各省市行政壁垒与市场分割，有效解决单一城市资源受限、发展短板突出的问题，为城市群整体发展筑牢经济根基。长三角区域经济一体化蕴含统筹协调、互利共赢的发展理念，为长三角城市群一体化提供理论基础和合作前提。
“五大都市圈引领、三条创新廊带支撑”的空间组团发展。所谓都市圈引领，是指以上海大都市圈为龙头，协同苏锡常、南京、杭州、合肥、宁波等都市圈，形成多中心、网络化的动力引擎。其中，上海大都市圈以上海为核心、涵盖苏锡常及杭州都市圈部分或全部城市，发挥龙头带动作用，打造具有全球影响力的世界级城市群；苏锡常都市圈聚焦先进制造业和实体经济，建设世界级产业高地；南京都市圈承东启西，联动苏皖多市，强化辐射长江中上游的门户枢纽功能；杭州都市圈依托数字经济与创新创业优势，打造全球数字变革高地；合肥都市圈突出科创策源和新兴产业集群，成为联结长三角与中西部的重要支点；宁波都市圈则以港航贸易和海洋经济为特色，建设国际开放枢纽。各都市圈分工明确、联动紧密，共同构建起引领全域高质量发展的动力系统。
三条创新廊带分别是长三角G60科创走廊、沿沪宁产业创新带与宁杭生态经济带，共同构成长三角创新要素流动的骨干网络。长三角G60科创连接上海松江、嘉兴、杭州、金华、苏州、湖州、宣城、芜湖、合肥等地区，面积约7.62万平方公里，目标是打造中国制造迈向中国创造的先进走廊、科技和制度创新双轮驱动的先试走廊、产城融合发展的先行走廊。沪宁产业创新带串联上海、苏州、无锡、常州、镇江、南京等城市，强化基础研究与产业技术协同，打造世界级产业创新带。宁杭生态经济带贯通南京与杭州，强调生态环境建设与绿色技术创新，推动区域均衡与可持续发展。三条创新廊带以上海、南京、杭州、合肥等城市为枢纽，通过高铁、高速等复合通道实现高效联通，形成错位互补格局，构建起“廊带交织、圈带联动”的创新共同体，有力支撑长三角整体跻身全球重要创新策源地。
长三角城市群空间结构还包括“三沿”潜力区，旨在通过培育区域中心城市带动周边中小城镇发展。一是江苏沿海潜力区，定位为重要综合交通枢纽、沿海新型工业基地，包括连云港、徐州和盐城等城市；二是浙江沿海潜力区，定位为海洋经济发展示范区、东部沿海增长极，包括台州、温州、金华、义乌和衢州等城市；三是皖江城市带潜力区，定位为重要先进制造业和现代服务业基地，包括铜陵、安庆、滁州、宣城等城市。其中，皖江城市带承接产业转移示范区，以沿长江一线为发展轴，以合肥和芜湖两市为“双核”，以滁州和宣城两市为“双翼”，中间是铜池枞产业组团和安庆产业组团，构筑“一轴双核两翼”产业分布空间格局。另外，经国务院同意，《皖南国际文化旅游示范区建设发展规划纲要》于2014年正式颁布实施，将该区域城市群打造成为世界一流旅游目的地，为美丽中国建设提供示范。同时，2018年国务院批复的《淮河生态经济带发展规划》，标志淮河生态经济带建设正式上升为国家区域发展战略。
“跨省域联动、省内协同”的融合发展格局。在跨省域城市群一体化发展中，南北两翼产业带融合具有代表性，省内融合以江苏全域一体化模式为标杆，形成差异化、互补化的融合发展格局。南翼产业带是依托于产业生态系统的毛细血管和神经末梢，北翼产业带是依托于产业生态系统的神经网络。[7]
南翼产业带的城市群发展，以早期的温州商人出海经商、义乌小商品市场开发模式为代表。该片区由海量小微企业和民营资本驱动，市场化程度较高，主导产业发展依赖广阔的内需市场。同时，大量小微企业集聚发展，对整合世界市场需求信息有着迫切需求，由此催生淘宝等互联网电商交易平台，有效降低企业的交易成本。北翼产业带的城市群，以政府统筹布局的各类工业园、高新区为发展载体。园区集中布局对接国家重大战略产业，多数企业依托国有资本兴办，同时借助国企技术实现共享发展。
从产业链逆向延伸角度来看，南翼产业带的浙江省中小城市群一体化发展，主要是由“需求拉动”的电商平台经济，正面临产业链逆向一体化延伸的推力和拉力。以支撑电商平台的核心元器件芯片为例，早期其主要由国外提供。为摆脱国外技术锁定和保障产业安全，平台企业需借助北翼产业带在电子信息产业研发和生产方面的优势，围绕“中国芯”的研发和生产，不断向产业链上游逆向延伸，进而拓展到芯片材料和芯片研发等环节，形成“国际营销→信息集成→电商平台→芯片研发→芯片材料”的完整产业链，完成从市场到技术融合路径的切换。北翼产业带的江苏省中小城市群一体化发展，早期通过参与外资代工和配套生产，形成以引进、消化、吸收、再创新为主要特点的技术路径。由于外资撤离和企业自身技术升级需要，园区内的企业依托长三角区域一体化、长江经济带和“一带一路”建设等战略机遇，运用实体园区共建、虚拟园区飞地经济模式拓宽海内外市场，推动产业转移，实现从技术到市场融合的路径切换。
省内的城市群融合具有多种模式和多条路径。比如，江苏全域一体化力求做到“东联西拓、南融北张”。“东联”主要是指向东开放，深度对接上海及长三角核心区。借助上海综合性总部经济平台发挥金融融资功能，拓宽国际视野；“西拓”主要是指立足长江经济带，将江苏优势向流域全境延伸，打造江苏在价值链和技术链上的“链主”地位，推动苏南产业技术向苏中、苏北及长江上游地区梯度转移；“南融”旨在强化南北融合，重点融入浙江数字经济生态，同时对接浙江互联网金融和跨境电商平台，促进江苏制造业与数字服务业深度融合，构建从技术研发到市场应用的总部经济新模式；“北张”主要依托北方资源禀赋，实施向北拓展战略，利用北方广阔土地和矿藏资源，引导资源依赖型产业合理布局，培育次级城市群和新的增长极。另外，苏中、苏北城市群立足各类专业性总部经济发展需求，遵循产业发展规律，充分释放“双迁模式”下的市场化效能，并且借助“北张”的通道区位优势，成为专业性总部经济与北方工厂经济基地之间的中转纽带。又如，2025年，安徽省关于《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，旨在推进蚌淮城市组群建设，促进城际联动发展。蚌淮城市组群的发展，瞄准国家重要的自主创新基地、长三角地区重要的能源基地和先进制造业基地，以及安徽推进新型城镇化和工业化的第三极，着力打造淮河生态经济带组群式中心城市、合芜蚌自主创新示范区重要基地。
数智时代长三角城市群一体化发展
“十五五”规划纲要提出，“统筹推进算力设施建设、模型算法发展和高质量数据资源供给，筑牢数智化发展底座”“围绕支撑产业升级和数智化发展，推进新型基础设施布局建设和集约高效利用”[8]。数字经济时代数智技术的运用，为长三角城市群深度融合带来历史性机遇。
在传统经济模式中，城市群一体化发展，由城市群内的中心城市带动城市群整体发展，或者是城市群内的多中心城市齐头并进。因此，城市群或大都市圈一体化，通常对应三大可持续发展战略：一是优化大都市空间结构；二是网络整合，即建立基础设施网络合作共享发展；三是构建新型合作关系。在数字经济时代，尤其是在数智技术得到广泛应用的时代，长三角城市群一体化可以将数据要素作为新型纽带，通过“数据互联+算法调度+算力协同”，重构城市群空间组织结构的逻辑。
数智时代城市群一体化的驱动机制，大致可以分为以下三类。一是地理空间逻辑重构，即从原来的“物理邻近型”转向新型的“功能邻近型”。数智技术的运用，打破行政管辖边界和地理空间阻隔，使人才、资本、技术等各种要素不再向单一中心流动，而是依据动态算法的精准匹配，在城市群多层级城市节点之间高效流动，从而形成多中心、网络化的要素空间分布格局。二是交易成本大幅压降，即利用大数据消除信息不对称，统一数据标准与规则互认，大幅降低跨区域制度性交易成本，使城市群内各个决策单元的跨城协作收益，远远大于要素分割的发展收益。三是决策模式联动升级，即从“经验驱动/行政指令”转向“数据驱动/算法辅助”。依托数字孪生与实时感知，实现城市群跨域态势全息感知技术、风险动态推演与资源智能调度，提升城市群整体韧性。
数据要素全域流通释放新质生产力，叠加多重国家战略红利，赋能世界级数字产业集群培育，长三角地区依托创新、产业、数据、资金、人才、制度多链融通，打破行政分割壁垒，实现从“物理互联”到“化学共生”的发展跃迁。
战略与规模叠加优势。根据沪苏浙皖长三角联席办共同发布《数字长三角发展报告（2025）》测算，2026年长三角数字经济增加值有望突破14万亿元，占长三角国内生产总值比重超40%，约占全国总量的30%。数据要素价值爆发。数据作为新生产要素，跨区域流通可消解空间距离成本。例如，“东数西算”芜湖集群与上海、杭州算力网络互联，构建起“1+4”算力平台，为人工智能大模型训练与产业智能化提供低成本算力底座。数实融合场景红利释放。目前，长三角在集成电路、新能源汽车、生物医药等重点领域，已经具备万亿级集群，拥有完备的制造业体系，为人工智能、工业互联网提供海量应用场景。同时，中小企业数字化转型需求迫切，催生“小快轻准”解决方案与数字服务新市场。制度型开放先行区优势彰显。依托自贸区与示范区，在数据跨境流动、数字贸易规则、知识产权保护等领域，长三角具备先行先试优势，可率先对接国际高标准经贸规则，打造数字贸易枢纽。
长三角城市群一体化发展，要瞄准未来信息、未来制造、未来材料、未来能源、未来空间、未来健康等六大未来产业，通过多链融通、错位协同、制度破局、生态培育四大路径，推动城市群一体化。其一，夯实数字底座，构建全域算力网络和算力云空间。统筹上海、合肥综合性国家科学中心战略资源，共建共享重大科技基础设施，推进“东数西算”和“六网”重大基础设施工程落地。其二，深化多链耦合，优化产业分工格局。以创新链、产业链、数据链深度融合为核心，破解同质化竞争、产业链断裂等问题。创新链方面，聚焦集成电路、人工智能、生物医药等关键领域，组建跨区域创新联合体，推行“揭榜挂帅”攻关机制；产业链方面，确立“上海研发/总部+苏浙制造/配套+安徽腹地/转化”梯度发展布局，打造半导体、车储光氢等世界级复合链群；数据链方面，建立统一工业数据中台与数据交易市场，破除“数据孤岛”，有序推进公共数据授权运营与商业数据流通。其三，破除制度壁垒，推动要素自由流动。统一区域人才评价、职业资质互认、环评标准、知识产权执法等通用标准；探索跨区域产值分计、税收分享及利益补偿机制，解决合作中的利益分配难题；深化政务服务“一网通办”，将通办事项从民生向涉企高频场景延伸，降低制度性交易成本。其四，培育生态主体，激发微观活力。支持“链主”企业牵头组建创新生态联盟，带动专精特新中小企业嵌入全球价值链；建设数字化服务商资源池，为中小企业提供低成本、快部署的转型方案；设立协同优势产业基金，引导资本投向跨区域关键技术与新质生产力项目。
《长三角地区一体化发展三年行动计划（2024—2026年）》，结合三省一市实际，在新一轮三年行动计划中提出九个方面，共165项重点任务，[9]到目前已经基本完成。“十五五”时期，长三角需继续加强科技创新跨区域协同，协同建设长三角世界级产业集群。实施制造业重点产业链高质量发展行动，共建长三角新能源汽车产业链体系。发展通用航空，支持低空经济发展，加快布局低空产业基础设施建设、产品研发和制造。协同推进未来产业发展，联合争创国家级未来产业先导区，联合发布长三角未来产品应用场景和典型案例。加快建设一体化发展示范区集群、芜湖集群两个数据中心集群。将量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信六大赛道作为攻坚主线，推动G60科创走廊科创产业融合发展，加快建设G60卫星互联网产业集群。
【本文系国家社会科学基金重大项目“中国深度参与全球创新链治理的机制、路径与政策研究”（批准号：20&ZD123）的阶段性成果】
注释
[1]《习近平生态文明文选》第一卷，北京：中央文献出版社，2025年，第85页。
[2]刘志彪等：《长三角区域经济一体化》，北京：中国人民大学出版社，2010年，第10—11、23—29页。
[3]《习近平：共建创新包容的开放型世界经济》，《人民日报》，2018年11月6日，第3版。
[4]《科技部 国家发展改革委 工业和信息化部 人民银行 银保监会 证监会关于印发〈长三角G60科创走廊建设方案〉的通知》，中华人民共和国科学技术部网站，2020年10月27日。
[5]《习近平主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会强调 推动长三角一体化发展取得新的重大突破 在中国式现代化中更好发挥引领示范作用》，《人民日报》，2023年12月1日，第1版。
[6][8]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，中国政府网，2026年3月13日。
[7]吴福象：《长三角一体化中的园区合作及示范区建设》，《浙江日报》，2021年1月25日。
[9]《长三角地区一体化发展三年行动计划（2024—2026年）》，浙江省发展和改革委员会网站，2024年7月31日。
责编：程静静／美编：石 玉