摘 要:党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，对全面推进美丽中国建设作出战略部署。在此背景下，首都都市圈建设坚持系统观念，推动生态环境联建联防联控、空间格局优化、绿色低碳转型、生态价值转化、治理机制创新，在生态、生产、生活、治理四大维度取得显著成效。“十五五”时期，应聚焦筑牢生态安全屏障、构建绿色产业体系、培育绿色生活方式和完善治理模式，多措并举，打造人与自然和谐共生的世界一流都市圈。
关键词:首都都市圈 生态文明 美丽中国先行区 京津冀协同发展
【中图分类号】X321.21 【文献标识码】A
2026年2月3日，京津冀三地联合编制的《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》（以下简称《空间协同规划》）正式发布，提出“努力在服务保障首都功能上实现更大提升，深入实施京津冀协同发展战略，坚持城市内涵式发展，锚定优化提升和服务保障首都功能的重要地区、世界一流城市群建设主引擎、中华文明传承发展重要地区、区域协同治理引领区、美丽中国建设先行区的战略定位，构建嵌套协同的空间格局，将首都都市圈建设成为以首都为核心的世界一流都市圈、先行示范中国式现代化的首善之区”。首都都市圈不仅承担优化首都功能、推动京津冀协同发展的重要任务，更承载为全国都市圈建设提供示范、为国家利益提供保障的时代担当。
现代化首都都市圈的时代使命与战略定位
建设现代化都市圈，是解决“大城市病”，实现首都可持续发展的必然抉择。1982年，《北京市城市建设总体规划方案》提出“首都圈”概念，旨在通过协调平衡推动解决城市发展失衡问题。此后，京津冀三地联系日益紧密，协同发展的探索实践持续拓展。2014年，国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，提出“特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”，为北京非首都功能疏解、首都都市圈建设指明方向。2015年，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，指出“推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能”，应调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。
2019年，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》成为推动都市圈建设的国家专项重大政策安排。2021年批准通过的《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，“更加突出京津冀协同发展”“构建现代化首都都市圈”。这一时期，都市圈战略地位日益凸显，现代化首都都市圈建设成为京津冀协同发展的“先手棋”与重要抓手。2023年，习近平总书记主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会，强调“要牢牢牵住疏解北京非首都功能这个‘牛鼻子’”“推动北京‘新两翼’建设取得更大突破”[1]，为雄安新区及京津冀协同发展把脉定向，也为首都都市圈建设指明发展方向。2026年1月22日，《空间协同规划》正式获批，标志首都都市圈发展进入“顶层设计与分层对接相结合、统筹推进与分步实施相结合”新阶段。《空间协同规划》提出，规划的实施由党中央集中统一领导，同时中央和国家相关部门对规划的实施进行指导和支持，这是首都都市圈相较其他都市圈的独特优势。2026年政府工作报告强调要“培育发展现代化都市圈”，这意味着，都市圈建设既是长远的发展战略，又是现阶段的重点任务、强化首都都市圈深度融合发展的顶层保障，还是中央对包括首都都市圈在内的各都市圈建设的具体要求。
不同于其他都市圈“经济协同、产业联动”的发展导向，首都都市圈建设需围绕维护和保障首都核心功能、解决北京“大城市病”、优化国家空间布局、强化首都生态安全屏障展开，明确“疏解与承接并重、自然生态与发展协同”的原则。有别于其他国家级都市圈，首都都市圈突破“以核心城市为中心辐射周边1小时通勤圈”的物理空间限制，着力构建“空间嵌套的多圈层结构，梯次布局北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈及产业协同圈等多个圈层”。
首都都市圈规划“生态涵养区”圈层，旨在建设绿色低碳、生态宜居、安全韧性的现代化都市圈，为美丽中国建设提供示范。这意味着，尽管首都都市圈面积居20个国家级都市圈之首，但适合城镇开发的面积远小于规划总面积4.2万平方公里。例如，北京西部、天津北部等大片区域主要承担生态屏障功能，是区域生物多样性的重要承载空间，因此将避免集中开发建设。
首都都市圈生态文明建设创新实践成效
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，对全面推进美丽中国建设作出战略部署。在此背景下，首都都市圈建设坚持系统观念，推动生态环境联建联防联控、空间格局优化、绿色低碳转型、生态价值转化、治理机制创新，在生态、生产、生活、治理四大维度取得显著成效。
强化联防联控，生态环境持续向好。首都都市圈通过联防联控、科技赋能等手段，推动大气、水等生态环境质量持续改善。空气质量逐年改善，京津冀三地生态环境部门联合印发《深化京津冀大气污染联防联控工作的意见》，协同推进结构优化调整、工业污染治理、机动车污染防治、污染天气应对、法规政策标准创新，巩固区域空气质量改善成果。2025年北京市细颗粒物（PM2.5）降至27.0微克/立方米，空气质量优良天数比率达85.2%，京津冀区域PM2.5浓度较2013年下降超六成，重污染天气基本消除。水环境质量持续巩固，京津冀持续推进流域统一规划、统一治理，国家地表水考核断面水质优良比例动态达标，永定河实现连续五年全线水流贯通，京津冀治理区地下水位显著回升，北京密云水库、天津蓟州区州河等11条河（湖、库）获评生态环境部美丽河湖优秀案例。
优化空间格局，生态屏障筑牢夯实。首都都市圈强化空间规划布局协同，探索人口经济密集地区优化开发的模式，走出一条中国特色解决“大城市病”的路径。科学规划城市空间，构建“一屏、三环、三带、多廊、多节点”的生态空间格局，并通过京津、京雄“双廊”牵引，梯次布局通勤圈、功能圈、产业协同圈，形成嵌套协同的“同心圆”结构，为生态要素流动和功能互补提供空间载体。强化生态屏障建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，塞罕坝林场林地面积从24万亩增至115.1万亩，林木蓄积量由33.6万立方米增至1036.8万立方米，森林覆盖率由11.4%提高到82%，成为重要区域性生态屏障。
推动绿色转型，低碳发展提速增效。首都都市圈推动产业、能源、交通等领域同步绿色转型，构建全方位的污染防控体系，让高质量发展与生态保护协同共进。在产业转型方面，深化工业污染治理，坚持“三线一单”生态环境分区管控，实施“两高”项目清单式管理，遏制“两高”行业盲目发展，分类整治“散乱污”企业16.3万家。在能源方面，加快清洁能源替代、提高能源使用效率，2025年前9个月京津冀地区清洁能源发电销售收入占比达56.5%，化石能源依赖度进一步降低。在交通方面，优化调整货物运输结构，大力淘汰老旧车辆，推广使用新能源车辆机械，截至2024年，京津冀累计淘汰老旧车辆530万辆。
探索生态价值转化，民生福祉共建共享。首都都市圈高度重视“绿水青山就是金山银山”实践，通过生态价值核算、生态保护补偿等方式，深入开展生态产品价值实现机制探索，推动生态福祉共享。构建生态价值核算体系，北京市创新提出“可比生态系统调节服务价值（GEP-R）”核算，全市可比GEP-R核算结果达3731.8亿元，为精准实施生态保护补偿和推动价值转化奠定坚实基础；雄安新区基于核算结果成功完成“千年秀林”、白洋淀芦苇等生态资产的降碳产品开发，达成交易额169万元。完善生态保护补偿制度，保障生态保护者的合法权益，激发全社会参与生态保护的积极性。截至2024年底，京津冀已共建潮白河流域、永定河流域、引滦入津等3个跨省流域横向生态保护补偿机制，实现重点水源地补偿全覆盖。
完善协同机制，治理效能整体提升。首都都市圈在制度构建、机制优化、标准制定等方面取得一系列成果，京津冀生态环境协同治理格局已初步形成。制度构建方面，先后签署实施《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》等。机制优化方面，京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组，围绕大气污染联防联控、联动执法、绿色低碳合作等开展联动协作。标准制定方面，三地联合发布《低碳出行碳减排量核算技术规范》《碳普惠项目减排量核算技术规范》等多项标准，推进生态环境标准衔接统一，为区域精准、科学、依法治污提供重要支撑。
首都都市圈生态文明建设实践经验启示
首都都市圈生态文明建设的实践探索，不仅有助于生态环境质量的显著提升，而且是一场发展理念与治理模式的深刻变革。现代化首都都市圈生态文明建设的主要经验，在于以底线管控守住绿色根基，以精准施策保障生态优先，以圈层协同实现功能平衡，以价值转化激活内生动力，以联保共治构建生态共同体。这五个维度相互支撑、有机统一，既是对近年来探索实践的系统总结，又为全国都市圈生态文明建设提供可资借鉴的方法路径，彰显人与自然和谐共生的中国智慧。
坚持底线管控，以刚性约束守护生态安全屏障。首都都市圈的实践表明，科学划定生态空间、实施刚性管控，是推动都市圈高质量发展的基础性制度安排。从城市功能的战略性调整，到将大尺度市域空间明确为生态涵养区，再到区域规划中系统构筑生态安全格局，始终贯穿着“科学划定城市开发边界和生态保护红线”的底线思维[2]。在城镇化快速推进的区域，需勇于为生态“留白”，以刚性边界遏制城市无序蔓延，在超大城市周边牢牢守住生态保护红线，确保城市规模与资源环境承载能力相适应，这是生态文明建设行稳致远的重要空间前提。
坚持精准施策，以靶向发力的政策矩阵保障生态优先。生态涵养区的有效运行，离不开法规条例、配套政策、地方试点与区域标准的层层递进与协同发力。首都都市圈通过构建“法规引领—政策配套—标准协同”的多层次制度体系，使生态优先从抽象理念转化为可操作、可考核的制度安排，实现思想引领与制度约束的同向发力[3]。以习近平生态文明思想武装头脑、指导实践，以最严格制度、最严密法治为生态文明建设保驾护航。在都市圈层面推动标准统一与规则衔接，正是破除行政壁垒、实现长效治理的关键。
坚持圈层功能协同，以空间梯度实现保护发展平衡。处理好保护与发展的关系，有赖于科学的空间功能分工。首都都市圈通过构建多圈层嵌套结构，将生态涵养、产业集聚、城市核心等功能精准配置于不同圈层，形成“核心优化—新城集聚—涵养区保护”的梯度格局。这一模式的经验，在于坚持整体推进与重点突破的有机统一，既以系统工程思维全方位、全地域、全过程推进生态环境保护，又聚焦重点区域和关键环节，让外围承担生态屏障功能、中间承接发展动能、中心聚焦优化提升。唯有清晰的都市圈功能分区与有机的圈层联动，才能使保护与发展各得其所、相得益彰，避免“摊大饼”式无序扩张，防止生态涵养区陷入边缘化困境。
坚持价值多样转化，以“生态+”路径激活内生动力。生态保护的生命力，在于推动“绿水青山”向“金山银山”有效转化。首都都市圈的探索表明，建立健全生态产品价值实现机制，关键在于打通“科学核算—市场交易—利益反哺”的完整闭环。通过构建可量化、可比较的核算体系，为生态价值转化提供科学依据；通过搭建区域性交易平台、探索多元化生态补偿机制，推动生态资源实现市场化配置；通过横向补偿与利益反哺，使保护者获得合理回报[4]。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。生态保护不能仅依赖财政输血，需引入市场化机制，推动生态优势转化为发展胜势，形成保护与发展的正向循环，更好满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，不断增强人民群众生态环境获得感幸福感安全感。
坚持联保共治，以流域统筹构建生态共同体。生态系统的完整性，决定治理必须超越行政区划边界。以流域为单元推进联保共治，是破解跨界治理难题的有效路径。从统一规划、统一治理到统一调度、统一管理，从数据共享、联合执法到法规协同、标准衔接，协同治理的内涵在实践中持续深化。通过制度创新构建责任共担、效益共享的共同体机制，推动上下游、左右岸形成治理合力，使生态协同从理念走向实践，让城市真正成为人与自然和谐共生的重要载体，推动区域生态共同体落地生根。
进一步加强首都都市圈生态文明建设的对策建议
对照“建设绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效的美丽城市”目标要求，首都都市圈生态环境质量持续改善的基础仍需夯实。产业结构亟待优化、能源结构有待改善、交通结构亟需更新，大气污染物排放强度高仍是治理重点[5]。生态绿带、生态廊道以及绿色屏障建设与《空间协同规划》要求相比仍有改进空间，绿色基础设施体系有待拓展。生态协同治理政策衔接、执法联动、监测数据共享等关键环节仍存在挑战，跨域协同治理的制度化、常态化水平有待提升。生态产品价值实现机制尚不完善，生态补偿资金来源渠道单一，补偿标准缺乏科学核算方法，市场化和社会化参与不足。“十五五”时期，应聚焦筑牢生态安全屏障、构建绿色产业体系、培育绿色生活方式和完善治理模式，多措并举，打造人与自然和谐共生的世界一流都市圈。
深化生态环境系统治理，筑牢首都都市圈发展绿色基底。以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。加快生态绿带、生态廊道及绿色屏障建设，织密“一屏、三环、三带、多廊、多节点”生态安全网络。推进重要河湖综合治理与近岸海域协同治理。以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点，强化生态网络共建和环境联防联治，在一体化发展中实现生态环境质量同步提升，共建美丽都市圈。
抓实绿色低碳转型场景化落地，拓宽产业城乡低碳发展实施路径。在雄安新区、城市副中心等新建片区推行“光伏+储能+智能微电网”系统，新建公共建筑执行绿色建筑标准。深入实施煤炭消费总量控制，平原地区全面建成高污染燃料禁燃区。加快交通运输结构转型，推广大宗货物“公转铁+新能源车”模式，围绕电子信息、人工智能、新能源汽车等领域，形成北京研发、津冀转化协同模式[6]。实施碳积分惠民计划，探索“碳汇+乡村振兴”模式。
深化跨区域协同治理，强化法治保障作用。借鉴《永定河保护条例》协同立法经验，推动三地人大协同制定《京津冀横向生态保护补偿条例》，对补偿原则、权责、标准核算等作出刚性规定。建立京津冀生态云脑平台，打通生态环境、水务、气象、自然资源等数据壁垒。健全“统一规划、统一标准、统一监测、统一执法”协同体系。引入第三方评估机制，对资金使用和生态成效进行年度评估。
完善生态产品价值实现机制，打通“两山”转化通道。加快构建生态产品价值核算体系，将水源涵养量、碳汇增量、生物多样性保护纳入核算范畴。设立京津冀绿色发展基金，由京津出资、生态输出地按绩效受偿。建立“京津技术援冀清单”，定向转移清洁生产技术。培育生态消费场景，推广京津冀互通碳普惠积分体系，联合开发生态护照消费场景，整合核心生态资源，设计跨区域文旅专线，实现“一地打卡、多地联动”。
【本文系国家社会科学基金重大项目“新能源高质量发展与能源系统转型的实践路径研究”（项目编号：25&ZD189）的阶段性成果】
注释
[1]新华社：《习近平在河北考察并主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会》，中国政府网，2023年5月12日。
[2]罗贤宇：《习近平总书记关于城市生态文明建设重要论述的理论贡献、科学内涵与时代价值》，《生态文明研究》，2025年第1期，第24-35页。
[3]宫长瑞、吴琳琳：《十八大以来党领导生态文明建设的宝贵经验》，《北京林业大学学报（社会科学版）》，2025年第1期，第11-17页。
[4]庄贵阳、丁斐：《“两山”理念引领中国生态文明建设：总体成就与典型经验》，《生态经济》，2025年第8期，第33-41页。
[5]王鹏、袁乃秀：《关于推进三大区域美丽中国先行区建设的战略意蕴的思考》，《环境保护》，2026年第Z1期，第29-31页。
[6]李国平、吕爽：《“十五五”时期推动京津冀迈向高水平多层级跨域协同》，《东北大学学报（社会科学版）》，网络首发时间：2026年7月3日。
责编：韩 拓／美编：石 玉