摘 要:加强城市群协调联动，是优化区域经济布局、激活发展新动能的重要举措。强化重点城市群的协同效应，可以有效发挥中心城市辐射带动作用，形成多层次、网络化的区域发展格局，从而提升整体经济韧性和竞争力。当前，我国城市规模持续扩大，辐射半径不断延伸，区际联系日益增强，推动城市群的范围、结构与性质相应改变。推动城市群一体化发展，必须建立有效合作机制，强化行政区之间的协调联动。需依托跨区域大通道建设，加强城市群之间及城市群与重要功能区之间的基础设施高效联通。通过深化跨行政区合作，打通要素流动的制度堵点，推动形成中心城市引领、中小城市支撑、小城镇配套的产业梯度分工格局，促进区域创新链产业链高效协作，实现大中小城市和小城镇协调发展。
关键词:重点城市群 辐射带动 一体化 高质量发展
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
城市群是我国经济社会发展的重要引擎。“十五五”规划纲要提出，“促进区域联动发展”“加强城市群一体化和重点城市群协调联动，促进区域创新链产业链高效协作”[1]。推动重点城市群协调联动发展，不仅是畅通国内大循环、构建全国统一大市场的内在要求，而且是应对国际环境变化、塑造发展新动能新优势的战略选择，将为推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐，为推进中国式现代化提供有力的空间发展支撑。
我国重点城市群发展现状
城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式，是人口大国城镇化的主要空间载体，也是我国新型城镇化的主体形态。我国目前有京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游、成渝、中原、山东半岛、辽中南等城市群。
城市群是由都市圈和周边的城市圈相互耦合形成的。形成城市群有三个条件：一是在特定区域范围内有相当数量的有一定规模的城市；二是有一到几个特大城市、超大城市或辐射带动能力强的大城市；三是城市间的经济联系非常密切。符合这三个条件的区域可称为城市群。[2]每个城市都有其对外影响的范围，谓之城市圈，都市圈是城市圈的特殊形态，是都市辐射影响的范围，都市圈与城市圈相互耦合，形成城市群。这里有一个逻辑判断，没有都市就没有都市圈，没有都市圈就没有城市群。因此，城市群、都市圈和都市（都市圈中的中心城市）形成相互支撑的结构体系。
京津冀城市群，拥有北京、天津两座超大城市和石家庄、唐山、邯郸、保定、廊坊、邢台等城市。不像长三角、长江中游城市群，京津冀内部城市规模落差较大，北京、天津的辐射效应尚待充分发挥，需通过协同发展，减弱超大城市的“虹吸效应”，突破行政壁垒，消除恶性竞争，推动城市之间形成合理分工，实现优势互补，变单个城市的竞争力为城市群整体竞争力。
长三角城市群，最初只有上海、无锡、苏州、常州、扬州、泰州、南京、镇江、南通、杭州、宁波、舟山、绍兴、湖州、嘉兴、台州16个城市，面积11.39万平方公里，由上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈构成，城市群的中心是上海、杭州、南京三大城市，还有十几座大中城市和近百座中小城市，成为城市群的重要支撑。近年来，长三角城市群不断扩容，在中国经济中具有显著地位。截至2025年底，全国29个国内生产总值（GDP）超1万亿元的城市中，长三角城市群有上海、苏州、南京等10个。
粤港澳大湾区城市群，由香港、澳门2个特别行政区和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9个珠三角城市组成，面积不如长三角那么大，但城市更密集，是我国开放程度高、经济活力强的区域。深圳、广州、香港等城市发挥着较强的辐射带动作用，截至2025年底，深圳、广州常住人口接近2000万，香港常住人口为700多万，三地国内生产总值（GDP）均超过3万亿元。
长江中游城市群规划的范围比较大。武汉都市圈、长株潭都市圈、南昌都市圈之间的联系不那么紧密，存在明显的“断裂带”。作为长江中游城市群的龙头，武汉市2025年国内生产总值（GDP）突破2.2万亿元，城市人口超过1300万人，是中国重要的交通枢纽，区位优势显著。北有孝感、南有咸宁、东有鄂州，西有荆州，还可以辐射到黄石、黄冈、九江、信阳和岳阳等城市，发展潜力很大。
长江上游的成渝城市群，由重庆都市圈和成都都市圈所构成。2021年，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署。虽然地处西部，但城市、产业、人口较密集，对西部地区乃至东南亚地区均能发挥重要影响。依托长江黄金水道，具有通江达海的优势，成为我国重要的战略腹地。
从空间布局上看，上述五个城市群有三个在东部沿海，一个在中部地区，一个在西部地区，体现我国产业空间分布的基本格局，也符合我国人口流动的基本趋势。这五个城市群不仅是我国的重点城市群，也是各区域的中心和龙头。
2025年8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》指出，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用，促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作[3]。当前，城市群内部城市竞争激烈，城镇体系结构不尽合理，行政壁垒依然存在，合作机制尚未形成，市场、交通、公共服务一体化建设任重道远。
城市群内部有一个以上常住人口超过300万的大城市、特大城市甚至超大城市，也有众多中小城市和小城镇，谓之城镇体系。[4]合理的城镇体系应体现规模梯度，而非断崖式落差。在交通网络化条件下，多个城市共同辐射同一区域，小城市和小城镇的区位劣势被削弱，成本优势得以凸显，有利于大城市产业链向中小城市延伸。中小城市和小城镇通过参与产业分工，能够获得发展机遇。因此，城市群内产业集聚增多、产业链延长、交通更便捷，人口吸纳能力增强，从而推动大中小城市和小城镇协调发展。
城市群辐射带动作用不断增强
城市群是开放的动态系统，与外部保持广泛的经济、社会、文化与信息交流。当前，我国城市规模持续扩大，辐射半径不断延伸，区际联系日益增强，推动城市群的范围、结构与性质相应改变。城市群的形成是渐进连续的过程，一旦其功能、结构或对外联系等关键要素发生变化，便会引发连锁反应，导致城市群边界的调整。
京津冀城市群的范围，目前限于三个省级行政区内。山东半岛城市群10个地级市位于山东北部。这两大城市群相距不远，随着河北沧州和山东德州城市规模的扩大，经济联系的加强，未来，两大城市群的融合度会进一步提升，将发挥对周边毗邻城市更大的辐射带动作用。
近年来，长三角城市群的外延不断扩展，从最初的16个城市已扩展为27个城市。由于行政区的分割，早期南京都市圈的范围限制在江苏省的范围。2021年，国家发展改革委批复同意《南京都市圈发展规划》，把安徽滁州、宣城、马鞍山、芜湖规划在内。2024年，合肥都市圈、宁波都市圈获国家发展改革委批复，成为国家级都市圈，长三江城市群不断扩容。
粤港澳大湾区城市群经济总量大，但区域范围小。周边城市如汕头、汕尾、潮州、揭阳与粤港澳大湾区各市的经济联系日趋紧密，城市群扩容势在必行，潮州、揭阳、汕头与海峡西岸城市群的漳州、厦门空间距离更近，联系紧密，未来，大湾区城市群与海峡西岸城市群的沟通合作会越来越紧密。
长江中游城市群与中原城市群，均位于南北大动脉京广线上，信阳与武汉的经济联系非常密切，客观上是长江中游城市群的一部分。长江中游城市群里的长株潭都市圈与武汉都市圈，存在“断裂带”——岳阳，岳阳位于湖南的东北部，域内的平江县，与湖北咸宁的通城县、江西九江的修水县交界，随着岳阳的城市规模扩大，与武汉都市圈的经济联系增强，将担当串联沟通武汉都市圈、长株潭都市圈、南昌都市圈的重任。中原城市群最南部的城市驻马店，是两大城市群之间的“断裂带”，随着驻马店、信阳、漯河三市城市规模的扩大，经济联系的增强，长江中游城市群与中原城市群的联动协作将进一步加强。
“十五五”时期，城市群外延将不断扩展，尤其是处于“断裂带”上的城市，应克服边缘劣势，打破行政分割和市场壁垒，优化营商环境，聚集经济要素，力争从城市群的边缘变为城市群的中心，实现空间布局上城市结构的跃升。
经济活动是城市群演进的关键驱动力。经济发展打破城乡空间原有均衡，催生适应性的空间内应力，同时带动技术、用地结构等要素调整，增强空间系统韧性，推动城市群外延不断拓展。经济总量决定城市群的扩展规模，产业结构塑造空间格局，而经济周期的波动则引致扩展节奏的起伏：高速增长期，实际收入与投资攀升，城市群以外延式扩展为主；反之，则扩展趋缓，转向内涵式提升。
在城市群空间演变中，市场机制构成基础动力，政府制定规则提供重要推力。二者协同作用，形成集聚与扩散的双重效应，持续重塑空间格局。其中，市场力量主导经济活动的空间配置与企业区位选择，推动人口集聚，驱动城市群空间结构的动态演化。
强化重点城市群的协同效应，可以有效发挥中心城市辐射带动作用，形成多层次、网络化的区域发展格局，从而提升整体经济韧性和竞争力。随着时间的推移和经济的发展，城市群的外部边界不断向外扩展。城市群有一个外部边界，这就是通常所说的“断裂带”地区，也就是城市群和周边的都市圈或城市圈相距较远，短时间难以“耦合”。较为可行的途径是，发挥城市群的辐射力，对周边地区发挥引领和带动作用。城市群之间通过加强联系，密切合作，共同带动周边地区的发展。此外，需对更大的范围即经济区进行规划，以城市群为依托构建经济区。经济区既是规划区，也是合作区。
建立合作机制，促进城市群一体化发展
习近平总书记强调：“加强重点城市群协调联动，健全规划统筹、产业协作、利益共享等机制，实施国家产业转移发展提升工程，深化跨行政区合作。”[5]城市群通常跨越县、市乃至省界，推动一体化发展，必须建立有效合作机制，强化行政区之间的协调联动。我国行政区划为历史沿革，纵向垂直管理效率较高，但横向分割明显，制约要素跨区域自由流动，不利于全国统一大市场的形成。为此，应构建不同尺度的经济区，使其与行政区相辅相成，形成行政区与经济区“双轮驱动”的新型管理体系。
深化经济区与行政区适度分离改革。2025年，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》强调，深化经济区与行政区适度分离改革，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。[6]经济区讲横向协调、相互合作、优势互补、互利共赢。行政区讲令出必行、上下联动、提高效率、责任担当。行政区和经济区各有优势和短板，通过建立经济区，并与行政区适度分离，功能互补，双轮驱动。城市群从性质上属于经济区，应通过体制创新，建立城市群的合作机制。建立经济区的主要目的是基于各行政区的利益诉求进行协调，促进区域合作，而不是替代行政区。不能认为是在行政区之上再建立一套管理机构，也不能对经济区的合作寄予过高的期望，指望其解决区域发展的所有问题。一定程度上破除行政壁垒，减少恶性竞争，增强横向协调，推进城市群规划的落地，即是明显成效。
建立市长联席会议制度，设立城市群管理办公室。建议建立市长联席会议制度，每半年召开一次会议，讨论解决区域合作中出现的问题。联席会议下设办公室，负责落实联席会议所作的决策。参加会议的市领导可代表本市提出自身的诉求，并表决联席会议办公室提出的合作事项。联席会议主席可轮流担任，也可由城市群内一个经济规模最大的城市的市长担任。建议设立城市群发展基金。城市群合作体制建立以后，需对跨省跨市跨县的交通设施给予完善，要有一定的公共支出并明确资金来源。城市群发展基金经财政部批准，由各市按照财政收入的一定比例缴纳，用于跨省跨市跨县的基础设施建设和其他必要的支出。城市群有了公共发展资金，应制定相应的资金使用规划，并提出相应的发展成效设想。
以交通一体化为先导，加快城市群基础设施建设和基本公共服务一体化。“十五五”规划纲要提出：“以跨区域跨流域大通道为基础，以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，推动区域间互融互促、互利共赢，拓展国内大循环空间。” [7]需依托跨区域大通道建设，强化城市群之间及城市群与重要功能区之间的基础设施高效联通。以城市群联动发展为契机，统筹推进高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通的“四网融合”。通过交通一体化带动基本公共服务均等化，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动城市群从基础设施“硬联通”迈向机制“软协同”，在更大范围内拓展国内大循环空间。
加快构建跨行政区产业链分工体系，破除行政区产业壁垒。未来，需依托重点城市群，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，探索产业转出地与承接地之间税收、用地等利益分享新模式。以国家产业转移发展提升工程为抓手，引导产业在有序转移中实现技术升级与集群再造。通过深化跨行政区合作，打通要素流动的制度堵点，推动形成中心城市引领、中小城市支撑、小城镇配套的产业梯度分工格局，促进区域创新链产业链高效协作，实现大中小城市和小城镇协调发展。例如，可推动城市群中心城市聚焦科技创新、企业总部、高端服务等；周边城市发展先进制造、各类产业集群等；小城市和小城镇发展农产品加工、特色产业、零部件配套等，形成相互协作、相互支撑、优势互补的分工格局。
注释
[1][7]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2][4]肖金成：《都市圈与城市群的形成机理》，《今日国土》，2022年第12期，第14页。
[3][6]《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》，中国政府网，2025年8月28日。
[5]习近平：《当前经济工作的重点任务》，《求是》，2026年第4期，第7页。
责编：陈 楠／美编：石 玉