摘 要:推行常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，是稳步推进基本公共服务均等化，深入推进以人为本的新型城镇化的重要制度安排。“十五五”时期，需坚持因地制宜推进、分类有序实施，以常住人口为中心重塑基本公共服务供给逻辑，以家庭发展和生命周期需求整合重点服务，以制度集成创新支撑公共服务“随人走”，加快构建适应人口流动新变化的基本公共服务供给制度。
关键词:未落户常住人口 基本公共服务均等化 新型城镇化
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
基本公共服务是人民群众普遍关心的现实利益问题，是推进国家治理现代化的重要内容。“十五五”规划纲要提出，全面推进常住地提供基本公共服务。[1]推行常住地提供基本公共服务，旨在逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。推行常住地提供基本公共服务，既是顺应人口流动规律、提高新型城镇化水平的现实要求，又是促进社会公平正义、增强城市包容性和治理效能的重要制度创新。
常住地提供基本公共服务的内在逻辑
推行常住地提供基本公共服务，是以人民为中心的发展思想的重要体现，是深入推进以人为本的新型城镇化的关键支撑，是实现中国式现代化的内在要求。当前，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，人口流动从单个劳动力流动，转向家庭化、长期化、跨区域流动，对常住地提供基本公共服务提出更高要求。
理论逻辑。以人民为中心的发展思想的重要体现。习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[2]长期以来，未落户常住人口在为城市经济发展作出贡献的同时，在享有教育、医疗、住房、养老等基本公共服务等方面，还面临一定的障碍。推行常住地提供基本公共服务，就是把以人民为中心这一根本立场，落实到未落户常住人口随迁子女教育、住房、社保、就业、救助等具体服务之中，保障人民群众更加公平、稳定、便利地享有基本公共服务。这一制度安排，既回应未落户常住人口普遍关心的现实利益问题，又体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的价值取向，是对以人民为中心的发展思想的生动实践。
深入推进以人为本的新型城镇化的关键支撑。新型城镇化的重要任务之一是推进农业转移人口市民化，即让农业转移人口能够“进得来、留得住、过得好”。习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“要继续推进农业转移人口市民化，努力推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”[3]新型城镇化不能只看农业转移人口进入城镇的数量，更要看其在城镇稳定就业、安心生活、平等发展的生活质量。常住地提供基本公共服务，正是实现这一目标的关键制度支撑——通过让农业转移人口同等享有城镇的教育、住房、医疗等权益，变“候鸟式”流动为“家庭式”定居，既提升城镇化质量，又为城市可持续发展筑牢稳定社会基础。
实现中国式现代化的内在要求。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。稳步推进基本公共服务均等化，是实现共同富裕的重要着力点。当前，我国长期在城镇居住生活但未落户人口超过2.5亿人，其中进城农民工及随迁家属约1.7亿人[4]。如果这一庞大群体在常住地无法同等享有基本公共服务，不仅会影响其自身发展能力的提升，还将制约全社会人力资本积累和消费潜力释放，进而影响现代化进程的整体质量与可持续性。推行常住地提供基本公共服务，正是要推动基本公共服务供给责任与人口实际居住生活状态相衔接，促进人口分布、财政投入、设施布局和服务供给更加协调，从推进基本公共服务均等化的角度更好践行“投资于人”理念[5]，以制度公平夯实共同富裕的社会基础。
历史逻辑。伴随城镇化持续推进，我国基本公共服务供给从主要面向户籍人口，逐步转向覆盖常住人口，不断打破地域身份限制，是顺应时代发展的历史必然。“十二五”时期，国家开始系统推进基本公共服务体系建设，强调把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，逐步缩小区域、城乡公共服务差距。这一阶段的重点，是明确政府基本公共服务责任，加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。
“十三五”时期，基本公共服务均等化成为政策主线。国家出台《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，提出基本公共服务均等化的核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会。居住证制度全面推行，未落户常住人口通过居住证享有部分基本公共服务，基本公共服务从主要面向户籍人口逐步向常住人口延伸。
“十四五”时期，基本公共服务制度建设进一步走向标准化、清单化和常住人口全覆盖。《国家基本公共服务标准》出台并动态调整，围绕幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等领域，明确服务对象、内容、标准和支出责任。《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局，提高居住证持有人义务教育和住房保障等的实际享有水平。公共服务资源配置的基本参照，正在从户籍人口逐步转向常住人口。
进入“十五五”时期，随着城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，人口流动从单个劳动力流动，转向家庭化、长期化、跨区域流动，常住地提供基本公共服务进一步成为制度建设重点。“十五五”规划纲要对此提出要求，国务院发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，将这一要求具体化为六大重点任务和七项支撑保障措施。由此看，我国基本公共服务制度经历从“有没有”到“均等不均等”，从“标准清不清”到“谁来提供、如何提供”的深化过程。推行常住地提供基本公共服务，是这一历史进程中的关键一环。
现实逻辑。从人口流动趋势看，流动人口的家庭化和长期化特征更加明显。越来越多农业转移人口不再只是个体外出务工，而是携带配偶、子女甚至老人共同在城市生活。家庭化迁移带来服务需求结构的变化，子女教育、普惠托育、儿童健康、住房保障、基本医保、养老助老、社区服务等需求更加突出。过去以单个劳动者就业社保等服务为主的政策供给，已经难以适应流动人口家庭发展的综合需求。
从空间分布看，人口流入地公共服务供需矛盾仍然较为突出。超大特大城市、都市圈核心城市、沿海制造业城市和部分县城，承接大量外来常住人口，教育学位、保障性住房、医疗卫生、养老托育、社区服务等资源承载压力较大。有的人口流入地的公共服务设施规划、财政转移支付、人员编制、土地指标等，仍未完全按照常住人口动态调整，导致资源配置滞后于人口变化。同时，有的人口流出地设施闲置和利用不足问题逐渐显现，形成公共服务资源的空间错配。
从社会融合看，基本公共服务是新市民融入城市的重要制度通道。就业可以让流动人口进入城市，住房可以让其留在城市，而教育、社保、社会救助和社区服务则决定其能否真正融入城市。常住地提供基本公共服务，就是要把流动人口从城市的“建设者”“劳动者”进一步纳入城市的“生活者”“参与者”和“共同治理者”范围，在保障其基本权利的同时，增强归属感、稳定感和社会责任感，为城市的社会融合与长治久安奠定最广泛的微观基础。
常住地提供基本公共服务面临的主要问题
近年来，城镇基本公共服务覆盖范围不断扩大，未落户常住人口享有基本公共服务的制度通道不断拓宽。同时要看到，与人口常态化流动、家庭化迁移和新型城镇化高质量发展的要求相比，常住地提供基本公共服务仍存在短板弱项，主要集中在重点领域供给不足和支撑机制有待健全两个方面。
未落户常住人口享有基本公共服务仍存在短板。其一，随迁子女教育保障仍存在薄弱环节。近年来，义务教育阶段随迁子女入学保障取得积极进展，同时，在人口集中流入城市，优质公办学位，尤其是公办初中学位仍然比较紧张。学前教育和高中阶段教育尚未形成稳定充分的常住地保障机制，有的地区仍存在以居住证、社保年限、积分排序等因素作为入学条件的情况。其二，住房保障覆盖不足影响新市民稳定预期。当前，部分城市已将符合条件的新市民、青年人、外来务工人员等纳入保障性租赁住房或公租房范围，但总体看，未落户常住人口进入公租房保障体系，仍存在准入范围偏窄、轮候时间较长、资格认定复杂、实物房源不足等问题。其三，社会保险接续仍需畅通。就业地参加职工社会保险的户籍限制正在加快取消，但农民工、灵活就业人员、新就业形态人员参保，仍面临缴费能力不足、就业关系不稳定、平台责任不清晰、转移接续手续复杂等问题。其四，就业服务和兜底保障的常住地责任还需压实。未落户常住人口中，有的从事低技能岗位的人员和灵活就业人员，在就业援助、职业培训、技能评价、劳动权益维护等方面，仍面临服务可及性不足问题。在社会救助、儿童关爱、养老助老、扶残助残等兜底性服务领域，需进一步完善常住地服务清单、急难救助响应、跨地区信息核验和责任分担机制。
公共服务“随人走”的制度支撑有待健全。其一，资源配置依据与人口流动趋势不完全匹配。部分人口流入地新增服务需求增长较快，但学校、医院、社区服务设施等建设周期较长，教师、医护、社工等人员配置调整相对滞后。人口流出地则可能出现部分资源利用不足的问题。由此导致基本公共服务供给与常住人口规模、结构和流动趋势之间存在时滞。其二，成本分担机制仍需完善。常住地提供基本公共服务，意味着人口流入地需承担更多财政支出和管理责任[6]。如果转移支付、建设用地、设施投资、人员编制等配套政策跟不上，人口流入地可能面临较大的财政压力。尤其是义务教育、基本医疗、社会救助、公租房保障等领域，仅靠基层财政难以持续支撑。其三，跨地区协同仍存在制度壁垒。现行部分服务事项仍以行政区划为边界开展资格核验、待遇支付和档案管理，但居住证互通互认、常住年限或常住积分转换、社保转移、医保结算、救助协同、儿童关爱信息共享等制度还有待完善，易出现服务中断、重复证明、责任推诿等问题。其四，经办服务便利化水平仍需提升。有的地方数据共享不足、系统互联不够、证明材料不统一、线上线下办理流程不一致，导致未落户常住人口在申请入学、参保登记、公租房保障、社会救助、异地就医等事项时，仍需多头跑、重复跑、跨地跑。
加快构建适应人口流动新变化的基本公共服务供给制度
“十五五”时期，需坚持因地制宜推进、分类有序实施，以常住人口为中心重塑基本公共服务供给逻辑，以家庭发展和生命周期需求整合重点服务，以制度集成创新支撑公共服务“随人走”，加快构建适应人口流动新变化的基本公共服务供给制度。
以常住人口为中心重塑基本公共服务供给逻辑。强化“常住人口同等享有基本公共服务”理念。未落户常住人口不是城市公共服务体系的外部对象，而是城市经济运行、社会生活和基层治理的重要组成部分。把长期稳定就业和居住的新市民、农民工及其随迁家属，纳入城市发展整体规划，把其基本公共服务需求纳入财政预算、设施布局和社区治理的具体安排，推动城市发展成果由常住人口共建共享[7]。
强化“基本公共服务均等化”理念。基本公共服务均等化强调的是机会均等、底线保障和基本可及，而不是简单的标准划一和平均分配。稳步推进基本公共服务均等化，既要逐步消除户籍因素对基本公共服务享有的影响，又要充分考虑不同城市人口规模、财政能力、资源承载和服务需求的差异。对人口大量流入、供需矛盾突出的地区，可以在一定时期内实行以稳定就业、连续居住等为主要依据的梯度供给。
强化“社会融入导向”理念。基本公共服务既具有民生保障功能，又具有促进社会融合和稳定预期的功能。常住地提供基本公共服务，不能只解决“能不能办理”的问题，还要解决“能不能接续享有、便利享有、稳定预期”的问题。需从流动人口家庭化迁移的现实出发，把教育、住房、社保、就业、救助、养老、儿童关爱等服务，作为促进新市民融入城市的制度链条，推动农业转移人口市民化从“人在城镇”走向“权益融入”。
以家庭发展和生命周期需求整合重点服务。围绕随迁家庭发展，完善教育服务全链条保障。随迁子女教育是流动人口家庭普遍关切的公共服务事项。人口流入城市要从学龄人口变化趋势出发，建立学前教育、义务教育、高中阶段教育贯通衔接的学位供给机制。在义务教育阶段，更加重视转学衔接、校内直升、学生资助和心理支持等配套服务；对学前教育和高中阶段教育，逐步扩大常住地保障范围，减少流动家庭因教育不确定性产生的返乡压力和分离成本。
围绕稳定居住和基本生活，提升住房保障与社区服务适配性。人口流入城市需把稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入住房保障统筹安排，推动公租房、保障性租赁住房、租赁补贴和用人单位宿舍等多种方式衔接。同时，把住房保障与社区嵌入式服务结合起来，在新市民集聚地区完善托育、养老、助残、公共文化、就业咨询等服务，使住房保障从“提供住处”进一步延伸为“促进生活融入”。
围绕就业流动和风险分担，完善社保接续机制。推动就业地参保从“制度允许”转向“便利可及”，降低灵活就业人员、新就业形态劳动者参保门槛和转移成本。对农民工等流动性较强群体，完善养老保险权益记录、转移接续和待遇衔接机制，减少因跨地区流动造成的权益损耗。医保方面，强化常住地参保、异地就医直接结算和儿童参保保障，推动参保地、就医地、常住地之间的信息共享和责任衔接，使流动人口能够在实际生活地获得稳定医疗保障。
围绕能力提升和底线保障，健全就业服务与兜底服务协同机制。把未落户常住人口纳入常住地公共就业服务体系，将职业培训、技能评价、岗位推荐、创业扶持、劳动权益维护等服务，向农民工、灵活就业人员、新就业形态劳动者精准延伸。对遭遇失业、疾病、灾害、家庭变故等急难情形的人员，完善临时救助和基本生活保障机制。对流动儿童、随迁老人、困难残疾人等重点群体，建立常住地关爱服务基础清单，推动救助服务、关爱服务和社区治理有效衔接。
以制度集成创新支撑公共服务“随人走”。建立以常住人口为依据的资源配置机制。把常住人口规模、年龄结构、流动趋势和服务需求，作为财政预算、设施布局、用地安排和人员配置的重要参数，推动财政资金、建设用地、公共服务设施和专业人员配置与常住人口变化相适应。尤其是在人口流入地，需建立教育学位、医疗资源、保障性住房、社区服务设施等需求预测机制，促进公共资源从静态配置转向动态适配。人口流出地可根据实际居住人口变化优化资源配置，提高存量设施利用效率。
健全省级统筹与流入地激励相结合的成本分担机制。完善转移支付与常住人口挂钩机制，在义务教育、基本医疗、社会救助、住房保障等领域，探索按照保障标准、常住人口规模、服务覆盖进度和地方支出责任分担资金。省级财政需加大对人口流入地、教育医疗资源紧张地区和基本公共服务薄弱地区的支持力度，形成“流入地积极供给、省级统筹兜底、中央适当支持”的多层次成本分担格局。
创新城市群和都市圈公共服务连续享有机制。以居住证互通互认、常住年限或常住积分转换、社保关系转移接续为重点，探索建立区域内公共服务资格连续计算机制。对教育、医疗等优质资源供给不足问题，可通过学校共同体、医疗联合体、跨区域合作办学办医等方式，提高优质资源辐射能力。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等人口流动密集地区，可率先探索公共服务标准衔接、资格互认和经办协同，为全国提供经验。
完善以数字治理为支撑的协同经办机制。依托一体化政务服务平台，推动入学、参保、公租房申请、社会救助、异地就医等高频事项，跨地区协同办理，统一材料清单、数据口径和办理流程。加强电子居住证与就业、社保、住房、教育、医保等信息联通，提升常住人口登记、资格核验、服务排序和政策评估的精准性。同时，数字化经办不能替代必要的线下服务，对老年人、残疾人、低收入流动人口等群体，需保留线下窗口、帮办代办和主动服务机制，避免形成新的服务门槛。
构建以获得感和可及性为导向的监测评估机制。围绕随迁子女公办学位保障、外地户籍儿童常住地参保、公租房保障、社保关系转移接续、异地就医直接结算、就业援助、临时救助等重点事项，建立常态化监测机制。把群众满意度、服务可及性、办理便利度和地方财政可持续性，纳入评价体系，推动政策实施从“有没有安排”转向“有没有效果”。对人口流入城市，支持“一城一策”探索；对成熟经验，及时总结推广，形成因地制宜、分类推进、动态优化的实施格局。
【国家发展改革委社会发展研究所助理研究员索浩宇，对本文亦有贡献】
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]习近平：《必须坚持人民至上》，《求是》，2024年第7期，第4—13页。
[3]习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》，《求是》，2026年第2期，第4—10页。
[4]《让新市民享有更美好生活（权威发布）》，《人民日报》，2026年5月27日，第3版。
[5]郑功成：《投资于人：在发展中保障与改善民生——“十五五”时期社会保障与基本公共服务均等化发展的着力点》，《人民论坛》，2026年第7期，第15—22页。
[6]魏义方、邢伟、黎珍羽：《基本公共服务由常住地供给的总体进展、制约因素与政策建议》，《宏观经济研究》，2024年第4期，第118—127页。
[7]陆杰华、程美涵：《推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度改革的若干思考》，《人口与健康》，2025第5期，第8—11页。
责编：单 宁／美编：石 玉