摘 要:随着数字信息技术与平台经济的快速发展，网约车、外卖配送等新就业形态逐渐成为吸纳劳动力、稳就业保民生的重要载体。维护好新就业形态劳动者权益，事关高质量充分就业，事关社会和谐稳定。近年来，我国在法律修订、部门规范性文件、司法政策与指导性案例等多个层面，推进新就业形态劳动者权益保障的制度建设。“十五五”时期，需重点解决劳动关系认定规则、劳动基准保护、平台用工主体责任分担、社会保险制度适配以及集体协商权保障等问题，为新就业形态劳动者权益保障提供坚实法治支撑。
关键词:新就业形态 平台用工 劳动者权益保障 劳动关系认定 劳动基准 社会保障
【中图分类号】D922.5 【文献标识码】A
随着数字信息技术、互联网大数据与智能算法的飞速发展，平台经济依托线上服务模式快速扩张，网约车、外卖配送、同城物流、网络直播、家政服务等各类新业态不断壮大，逐步成为吸纳城乡劳动力、拓宽就业渠道的重要载体。根据调查，我国新就业群体总量达8400万人，覆盖生产生活各领域各层次。[1]庞大的从业群体让新就业形态成为稳就业、保民生的重要支撑。维护好新就业形态劳动者权益，事关高质量充分就业，事关社会和谐稳定。
新就业形态劳动者权益保障面临的现实挑战
与传统劳动用工模式相比，新就业形态用工的特征呈现出诸多差异。用工与就业均依托线上平台实现，从业者可以自由为多个互有竞争关系的平台提供劳务，而不必受单一用工平台的限制。同时，用工链条中叠加外包、分包等多种模式，加剧平台与从业人员之间关系的复杂程度。劳动就业的门槛低、效率高，平台能够聚合各类业务需求，吸纳不同年龄、技能的就业人群，实现劳务供需高效对接。传统就业以标准就业为主，标准就业是指在全日制下具有从属性及持续性的劳动合同用工。而在平台劳动中，平台与从业者之间的关系松散，从业者可以自主决定是否工作以及何时何地工作，传统用人单位依托固定工作场所开展的线下直接劳动管理模式不再适用。算法技术的应用，使订单派发、路线规划、服务考核、薪酬结算等流程均由智能算法主导，平台依靠数字化手段管控劳动过程、控制劳动效率，算法成为劳动管理的关键载体。
新就业形态劳动者作为劳动力市场的一部分，应当享有基本的劳动权益，如工资保障、工作时间限制、社会保险权益等。[2]我国现行劳动法律体系，整体以传统标准劳动关系为基础搭建规则框架、设置保护机制。面对平台用工的新型特征，既有法律规范表现出不适配，难以充分保障新就业形态劳动者的劳动权益。
劳动关系认定困难。由于新就业形态劳动者的劳动形态较为灵活，对工作具有更强的自主控制权。同时，互联网平台等用工主体通常在合同形式上选择与新就业形态劳动者订立劳务合同或承揽合同以规避劳动关系。劳动形态的灵活性与用工合同的形式规避行为，导致新就业形态劳动者的法律身份界定模糊。在现行“劳动法—民法”构成的“劳动二分法”规范体系中，这种模糊性使得裁审实践难以统一裁量尺度，大量平台劳动者难以被纳入现有以劳动关系为前提的劳动保护框架之中，“全有或全无”的权益保障模式使得新就业形态劳动者的劳动权益保障出现缺口。
劳动基准相关法律规范难以直接适用。新就业形态劳动者常常面临较长在线工作时间与较高劳动安全风险。平台依托算法设置派单、考核、奖惩规则，通过系统机制诱导延长服务时长、提升劳动强度，是引发安全事故的重要诱因。现行劳动安全保障、工时管控等法律条款，均以传统用人单位线下管理模式为主要场景展开制度设计，不仅未对新就业形态劳动者的劳动安全及劳动强度给予足够重视，而且缺乏针对算法管控、线上考核等新型管理方式的监管规则，无法对平台算法及用工行为形成有效约束，这使新就业形态劳动者面临较高的职业风险。
社会保障法律制度适用存在壁垒。由于我国现行社会保险制度多与劳动关系紧密挂钩，新就业形态劳动者因法律关系的模糊而难以参加职工社保。新就业形态劳动者职工参保率较低，缺乏基本的社会保障，一旦新就业形态劳动者遇到事故、年老、失业等风险，便可能掉出社会安全网，遭遇生存危机。新就业形态劳动者社保权益的缺失可归因于多方面因素。从用工主体角度出发，互联网平台等用工主体具有趋利避害的天性，倾向于转嫁而非主动负担用工成本，因此会通过合同安排和组织结构调整规避新就业形态劳动者的社保缴费成本。从新就业形态劳动者角度出发，新就业形态劳动者职业流动性高，缺乏储蓄和风险保障思维，参保意愿不高。
我国新就业形态劳动者权益保障制度建设的重要进展
习近平总书记指出：“要适应新技术新业态新模式的迅猛发展，采取多种手段，维护好快递员、网约工、货车司机等就业群体的合法权益。”[3]近年来，我国出台一系列有关新就业形态劳动者权益保障的规定，包括国家层面的法律修订、各部门规范性文件、司法政策与指导性案例以及地方性法规等。
在法律层面，2021年我国修订了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“安全生产法”）与《中华人民共和国工会法》（以下简称“工会法”），补充完善新就业形态劳动者权益保障的法律依据。修订后的安全生产法将平台经营主体纳入安全生产监管范畴，明确平台承担从业人员劳动安全保障义务，填补了平台用工模式下劳动安全监管上位法依据的空白。修订后的工会法，将新就业形态领域劳动者参加和组织工会的理论和实践探索上升到制度层面，确认新就业形态劳动者参加和组织工会的合法权利，为凝聚新就业形态劳动者、探索平台企业民主管理方式奠定法律基础。
多部门围绕平台用工中的具体问题，陆续出台多份专项部门文件，有针对性地补齐劳动保障实操规则空白。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》将平台用工情形分为三种类型，推动将不完全符合确立劳动关系情形但存在一定劳动管理的新就业形态劳动者，纳入劳动权益保障制度的范围内。针对平台从业者关切的职业伤害风险突出问题，《人力资源社会保障部等十部门关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》启动职业伤害保障试点工作，通过分行业分地区先行试点，优先解决新就业形态就业人员职业伤害保障难题，后续试点范围不断扩大，试点经验逐渐丰富。此外，监管部门立足细分行业突出问题精准施策，《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》为网络餐饮平台报酬规则、绩效考核制度、派单机制等多个涉及外卖送餐员正当权益的事项提出指导意见。《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》聚焦网约车等交通运输新业态，规范平台派单计价、从业准入与日常管理行为。
2022年，最高人民法院发布《关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》，明确认定新就业形态劳动关系的原则和根据用工事实认定劳动关系的考量因素，平衡平台经营发展与劳动者权益保护的关系。2023年，人社部与最高法联合发布《关于联合发布第三批劳动人事争议典型案例的通知》，通过以案释法引导裁审实践，提高新就业形态劳动争议案件办理质效。人社部印发《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，为新就业形态劳动者的劳动权益保障与维护提供重要参考。
2024年，最高人民法院发布首批新业态劳动争议专题指导性案例，聚焦平台企业与新就业形态劳动者之间的劳动关系认定，对司法实践中的突出问题作出回应、明确规则。2026年中办、国办印发《关于加强新就业群体服务管理的意见》，从思想政治引领、合法权益维护、社会关爱与融入等多方面综合施策，提升新就业群体获得感幸福感安全感。中央网信委印发《生活服务类平台算法负面清单（试行）》，提出优化算法、提升算法透明度，维护新就业形态劳动者的合法权益。全国总工会等四部门联合印发《平台劳动规则和算法协商指引（试行）》，为平台企业与工会、新就业形态劳动者代表围绕劳动规则和算法协商提供操作规范，有效维护新就业形态劳动者权益，促进平台经济规范健康发展。
不断完善新就业形态劳动者劳动权益保障制度
“十五五”规划纲要提出，“推动灵活就业、新就业形态健康发展”“完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障”。[4]我们需重点解决劳动关系认定规则、劳动基准保护、平台用工主体责任分担、社会保险制度适配以及集体协商权保障等问题，推动完善新就业形态劳动者权益保障制度。
明确新就业形态劳动关系的认定规则。劳动关系认定是新就业形态劳动者权益保障的首要问题，也是区分法律适用范围、落实各项劳动保障制度的基础。能够认定劳动关系的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同，适用劳动法和劳动合同法等相关法律规定。对于情形复杂的新就业形态劳动争议，最高人民法院发布的首批新就业形态劳动争议专题指导性案例提出，“劳动关系的本质、核心特征，即是否存在支配性劳动管理”，[4]将支配性劳动管理作为判断劳动关系的基本标准。支配性劳动管理是对传统从属性理论的本土化发展，是我国自主劳动法学知识体系的标识性概念成果。在劳动关系认定中，应当“坚持实事求是原则，不能只注重形式和外观”，查明平台企业与从业者之间是否存在用工事实，综合考虑劳动者对工作时间及工作量的自主决定程度、劳动过程受管理控制程度、劳动者是否需要遵守有关工作规则、算法规则、劳动纪律和奖惩办法、劳动者工作的持续性、劳动者能否决定或者改变交易价格等因素，依法作出相应认定。对于存在用工事实，构成支配性劳动管理的，应当依法认定存在劳动关系。
规范平台劳动者劳动基准保护。劳动基准是维护劳动者基本生存权益的底线规则，针对平台用工算法管控、劳动灵活化的特点，需要构建适配新业态的劳动基准保护体系。一方面，最低工资、休息休假、劳动安全等劳动基准应当结合平台线上化、任务化用工模式，科学界定工时统计方式，明确单日、月度最长在线时长与接单总量限制，督促平台设置强制休息机制，避免依靠算法变相强制劳动者超负荷工作。目前，相关指引文件已对平台劳动定额、最长接单时长、薪酬标准、恶劣天气作业规范等作出要求，应当在此基础上对新就业形态劳动者底线劳动权益标准给予进一步细化。另一方面，要顺应数字劳动发展趋势，拓展劳动权利保护边界，建立与平台劳动相适应的新型数字化权利。明确平台算法透明化与算法解释的法定义务，要求平台完整公示并说明订单分配、时长测算、考核奖惩等算法逻辑，保障劳动者对算法规则的知情权与异议权。严格落实个人信息保护相关法律要求，划定平台数据收集、存储、使用的边界，加强从业者行程轨迹、身份信息、服务记录等数据保护，切实维护劳动者隐私权与个人信息权益。
明确平台用工主体责任的分担规则。平台经济的用工链条涉及多个经营主体，厘清各方权责边界、细化责任分担规则，是保障劳动者权益、畅通维权渠道的关键。判断用工主体责任应当回归到劳动控制权的归属，强化劳动支配主体的责任。在平台用工场景中，应明确平台主体责任，平台在选择劳务派遣、业务外包等合作模式时，应审核合作主体合法资质并监督其用工行为，同时严格限制平台业务层层转包行为，明确平台不得将关键服务业务多次分包、转包以转嫁用工责任，确保劳动者在权益受损时能够明确知晓追责对象。不同合作模式下，同样应以管理和指示为标准，以用工事实为依据，确定用工主体责任与责任承担规则。劳务派遣模式下，平台需履行法定用工单位义务。外包模式下劳动者权益受损的，平台依法承担相应责任，并根据实际情况合理确定责任形态与责任类型，避免因经营模式的复杂化而导致责任主体虚化与权益保障落空。
建立健全适应新就业形态劳动者的社会保险制度。针对现行社保体系与平台用工适配不足的问题，需要打破社保与标准劳动关系深度绑定的模式，构建参保方式多样灵活、覆盖广泛、长期可持续的社会保障体系。现阶段要以职业伤害保障制度为抓手，持续深化试点工作，在总结各地实践经验的基础上，继续扩大试点行业、地域与人员覆盖范围。逐步统一全国职业伤害保障的缴费标准、待遇项目、认定流程与赔付规则，优化按单缴费、即时参保、快速理赔的运行模式，完善跨省异地结算机制。在此基础上，同步优化养老保险、医疗保险等常规险种的参保规则，结合新就业形态人员流动性强、收入不稳定的特征，简化参保、停保、转移接续手续，推行弹性缴费、分段累计计算待遇等适配性制度设计，降低参保门槛。同时强化监管约束，督促平台企业依法履行社保义务，加大政策宣传引导力度，转变从业者参保观念，提升群体主动参保意愿，稳步提高整体参保率，为广大新就业形态劳动者织密社会保障安全网。
明确新就业形态劳动者的集体协商权。依托工会法及算法协商等相关指引要求，需持续推进新业态工会组织建设，结合从业者人员分散、跨区域从业、流动性强的特点，创新建会模式，扩大工会组织覆盖面，为劳动者行使集体权利搭建稳定可靠的组织载体，充分发挥工会的组织领导作用，引导新就业形态劳动者树立集体意识和依法维权意识。清晰界定集体协商的重点内容，将订单分配规则、平台抽成比例、劳动定额标准、考核奖惩机制、算法参数调整等直接影响劳动者权益的事项，纳入常态化集体协商范畴。此外，需积极推进协商程序要求的落实，要求平台在调整重要劳动规则、算法体系前，主动启动协商流程，充分听取工会与劳动者代表的意见建议。同时明确集体协商结果的法律效力，将协商达成的协议作为平台用工管理的依据，强化履约监督，避免集体协商流于形式。通过制度化、常态化的集体协商机制，推动形成平台、工会、劳动者多方共治格局，妥善保护新就业形态劳动者的正当权益。
注释
[1]《积极回应新就业群体期盼》，《人民日报》，2025年1月20日，第14版。
[2]陈建伟：《加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障》，《人民论坛》，2024年第12期，第38—41页。
[3]《习近平在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2020年11月25日，第2版。
[4]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[5]最高人民法院新闻局：《回应司法实践需求！最高人民法院发布首批新就业形态劳动争议专题指导性案例》，最高人民法院网站，2024年12月23日。
责编：张宏莉／美编：石 玉
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