摘 要:党的十八大以来，我国水利法律规范体系逐步完善，形成“基础性法律+流域专门立法+配套行政法规+地方性法规”立体法治框架，实现从分部门、分行政区转向全流域系统治水，从单一水资源管控到水资源、水环境、水生态、水安全、水岸空间统筹治理的升级，以《中华人民共和国长江保护法》为标杆的流域专门立法，实现历史性突破。针对当前流域保护治理实践中存在的堵点，需完善配套法规、健全生态补偿机制、深化跨区域联合执法等，为保障我国水安全、筑牢国家生态安全屏障提供更健全的法治支撑。
关键词:依法治水 流域立法 长江保护法 水治理现代化 大江大河治理
【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A
水是生存之本、文明之源，江河安澜事关国家生态安全、经济安全与民生福祉。习近平总书记指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[1]，强调“完善水治理体制”“水治理体制是生态文明体制的重要组成部分”。[2]党的十八大以来，我国生态环保法律制度体系逐步形成，水利法律规范体系不断完善，立法不断向特殊区域和流域保护等领域拓展。
我国涉水法律法规体系的建构
我国涉水法律条款曾经分散于《中华人民共和国水法》（以下简称“水法”）《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“水污染防治法”）《中华人民共和国防洪法》（以下简称“防洪法”）等多部单行法律，部门权责割裂、跨江跨域治理缺乏统一刚性规范。党的十八大以来，我国涉水立法呈现立法密度高、制度创新集中、治理逻辑深度转型的特征，立法思路从分部门、分行政区治水转向全流域系统治水，形成“基础性法律+流域专门立法+配套行政法规+地方性法规”四级立体法治框架，实现从单一水资源管控向水资源、水环境、水生态、水安全、水岸空间统筹治理的转型升级。
持续发挥涉水基础法律作用，夯实依法治水制度根基。我国充分发挥水法、水污染防治法、防洪法等已有涉水基础法律治理效能，持续完善制度措施，补齐原有法条滞后短板。防洪法明确“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”；水法将生态环境用水纳入水资源调度范畴；水污染防治法强化流域层面制度设计，建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施，提出“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”，从法律层面破除跨区域治污壁垒，为后续流域立法提供了制度基础和法律依据。
流域与专项立法多点突破，实现“江河战略”法治化。党的十八大以前，我国尚未出台国家级流域综合性法律，江河保护工作主要依托分散法条与政策性文件推进；党的十八大以来，以《中华人民共和国长江保护法》（以下简称“长江保护法”）为起点，我国开创流域综合立法新范式。此后，《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国黄河保护法》相继出台施行，前者填补河湖湿地法治化保护制度空白，后者作为第二部国家级流域立法，汲取长江保护法实施过程中的经验和教训，在立法上进行改进与完善，是全面推进国家“江河战略”法治化的重要成果。以立法守护大江大河，标志着我国流域治理和保护进入了新的历史阶段。
地方配套涉水立法统筹推进，构建上下联动法治格局。在上位法引领下，各省市加快地方性涉水立法步伐，为国家级法律落地提供配套支撑。例如，湖北省出台《湖北省汉江流域水环境保护条例》等，并修改相关法规以衔接上位法；湖北省宜昌市制定的《宜昌市黄柏河流域保护条例》，成为我国市级流域立法的典型样例；四川、重庆、江苏、江西、安徽等长江沿线省份陆续出台长江保护配套法规、重要支流专项保护条例等。目前，水利领域有6件法律、21件行政法规、1件司法解释、55件部规章、1000余件地方性法规和规章，基本形成较为完善的水利法律规范体系。[3]
从流域保护治理看长江保护法的突出贡献
习近平总书记指出：“长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。”[4]长江流域涉及十九个省、自治区、直辖市，横跨东、中、西三大板块，人口规模和经济总量占据全国一半以上，生态地位突出，发展潜力巨大。一段时间内，长江水质受到污染，水体遭到破坏，长江流域绿色、高质量发展面临着一些挑战。[5]长江保护法是我国首部流域综合性立法，自2021年施行以来，推动长江流域生态环境、治理模式、绿色发展格局发生历史性、转折性变化，各项量化治理指标稳步向好，长江干流水质长期稳定Ⅱ类优良，河湖生态、岸线风貌实现系统性修复。长江保护法贯彻系统治理、生态优先立法理念，多项制度设计填补我国流域立法空白，成为推动长江流域治理体系和治理能力现代化的坚实法治基石，其突出贡献包括以下方面。
设立国家级流域统筹协调机制。长期以来，长江治理存在水利、生态环境、自然资源、交通运输、农业农村等多部门分头管控、各省市属地分段监管的格局，跨域水污染治理、跨界采砂整治、流域水资源调度等工作，出现权责交叉或监管真空，成为困扰长江治理数十年的制度难题。长江保护法明确“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”，实现全流域“一盘棋”法治化治理。依托协调机制，落实跨省突发水污染协同处置、干流控制性水库联合调度、河道采砂联合整治等重大事项，从制度源头化解多头治理弊端。同时，建立长江流域生态保护补偿制度，通过加大财政转移支付力度，鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿等方式，破解上游投入治污、下游享受发展红利的利益失衡问题。
以法律刚性落实“共抓大保护、不搞大开发”方针。长江保护法将“共抓大保护、不搞大开发”写入法律，严格控制岸线开发建设，划定长江干流及重要支流岸线生态保护红线和永久基本农田、城镇开发边界，改变沿江无序围垦、化工临江分布、岸线随意占用的粗放开发模式。将国土空间规划法定化，要求长江流域国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求，并依法取得规划许可；组织开展长江流域建设项目、重要基础设施和产业布局相关规划等对长江流域生态系统影响的第三方评估、分析、论证工作，使发展权在法治框架内遵守生态保护红线。设置严格涉水行政处罚规则，对非法侵占长江流域河湖水域、违法占用河湖岸线、违反生态环境准入清单规定进行生产建设的活动等，责令停止违法行为，限期拆除、恢复原状，并处罚款。增设生态环境损害赔偿制度，侵权人需承担修复责任，赔偿损失和有关费用，有效遏制污染长江流域环境、破坏长江流域生态的行为。
构建全链条水生态法治保护制度体系。长江保护法建立常规生态调度机制，流域关键控制断面设置生态流量管控指标，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，并统筹农业、工业用水以及航运等需要，促使水利工程从防洪发电为主的调度，转向生态与生产生活用水等统筹调度；完善水生生物保护细则，长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞，建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，对未采取必要措施减少对重要水生生物干扰等行为给予警告，情节严重的处以罚款。区别于水法侧重水资源管理、水污染防治法侧重污染治理的分项立法模式，这部法律基于系统性、完整性和联系性的整体考量，构建起“水—岸—陆—生物”要素一体化法治体系，统筹防洪安全、水资源节约、水污染治理、岸线管护、水土保持、航运管控、湿地保育领域，契合江河自然连通、水陆共生的客观自然规律，为后续法案起草提供制度参考。
流域法治实践的完善路径：以长江保护为例
一部良法的生命力，不仅在于文本的颁布，更在于其与动态、复杂的流域保护治理实践之间互动与调适的长期社会过程。[6]长江保护法施行五年多来，取得显著成效，彰显流域专门立法是破解大江大河治理难题的重要抓手。同时，推进法律实施在配套立法、跨域协同、基层执法等方面仍存在现实短板，以长江保护法为样本，剖析这些堵点，并提出应对举措，对于完善我国流域专门立法体系、推进全国江河治理法治化具有普遍参照意义。
当前影响法律实施成效的主要堵点。配套行政法规与省级实施细则落地不均衡，条款缺乏细化规则。长江保护法授权制定的配套专项行政法规尚有部分未落地；沿江省区市中，有的省级实施条例仍在立法起草阶段，市县层级支流、湖泊专项立法进度参差不齐，上位法原则性条款缺少在地细化规则，导致基层落地时出现法条适用模糊问题。跨区域生态补偿法治化落地进展偏慢，市场化补偿机制尚不健全。目前流域生态补偿仍以中央财政转移支付为主，上下游横向市场化生态补偿协议落地数量有限，跨省市生态补偿核算标准、赔付细则、纠纷仲裁机制尚未以法定形式细化，有的上游地区生态保护投入成本无法通过市场化补偿合理分摊，影响地方长效护水积极性。细分领域立法存在空白，重要支流、湖库法治保障缺位。长江流域支流、天然湖泊众多，除赤水河、黄柏河等少数河湖出台专项条例外，多数中小支流、跨省市湖库缺少专项保护立法，只能依托上位法原则性条款监管。中小流域污水直排、岸线零星侵占、小型非法采砂隐蔽化等问题依然存在，成为全流域保护薄弱环节。基层综合执法软硬件保障不足，智慧治理应用有待深化。长江水系绵长、河湖密布，沿江区县存在涉水执法人员编制不足、跨部门综合执法融合不到位等问题，基层仍存在分段执法现象；流域智慧监测、大数据执法体系建设不均衡，偏远支流、山间小型水库在线监测覆盖率偏低，依靠人工巡查难以实现全时段全域监管，科技赋能法治化治理水平有待提升。
完善流域法治体系的实践路径。加快层级配套立法，构建“上位法为依据、配套法规为支撑、地方法规为补充”的完备规则体系。加快出台长江岸线管控、生态流量监管等配套行政法规，细化上位法原则条款，统一执法标准；督促长江流域尚未出台省级实施条例的省份加速地方立法，支持沿江地市优先对重要跨界支流、大中型湖泊制定专项保护条例；鼓励各地因地制宜探索小微流域“一河一条例”精细化立法，填补中小河湖立法空白，实现干流、支流、湖库各层级法治全覆盖。健全法治化跨区域生态补偿机制，完善市场化法治规则。持续完善流域横向生态补偿管理办法，细化上下游水质考核、补偿金核算、纠纷调处法定标准；鼓励川滇、湘鄂、苏皖等相邻省市以地方性法规形式落地双边生态补偿协议，探索排污权、水权市场化交易法治化路径，以法治固化“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”利益分配规则。深化跨部门综合执法改革，打造全流域一体化执法体系。以法治固化跨区域联合执法常态化制度，按照长江流域协调机制统筹沿江省市涉水综合执法改革，整合水利、自然资源等部门涉水执法权限，在沿江地市组建统一流域综合执法队伍；立法层面明确跨区域案件移送、联合立案、异地协查法定流程，破除地方保护带来的执法壁垒。同步加快全流域智慧监测网络立法落地，把流域水环境大数据、卫星遥感、无人机巡查纳入法定监管手段，补齐基层智慧执法短板。总结成功经验，有序推进大江大河分步立法。长江保护法探索形成的“人大代表议案启动—专家全程论证—多轮立法调研—全领域征求意见—分级配套立法”流域立法范式日趋成熟，后续可延续“一河一法”思路，分步推进珠江、淮河、海河等流域立法，以长江涉水法治建设成果，带动提升江河治理法治化水平，持续完善流域治理法规体系。
结语
全面推进江河保护治理，法治是强有力的保障。长江保护法所确立的制度框架与治理理念，为其他流域法治建设提供了重要借鉴。面向未来，需持续健全长江保护法配套法治体系，补齐落地短板，参照长江流域立法经验，稳步推进大江大河流域立法进程，持续完善涉水法律法规体系，以法治刚性守护万里江河碧水长流，用制度力量支撑流域生态保护与高质量发展协同并进，让依法治水成为保障我国水安全、筑牢国家生态安全屏障的长久制度依托。
注释
[1]《认真学习贯彻习近平法治思想 用最严格制度最严密法治推进美丽中国建设》，生态环境部网站，2022年9月9日。
[2][4]中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于治水论述摘编》，北京：中央文献出版社，2024年，第6页、第95页。
[3]陈晨：《法治护航治水兴邦——“十四五”时期我国水利法治建设取得历史性成就》，《光明日报》，2026年3月31日，第10版。
[5]朱宁宁：《实现“江河战略”法治化 打造大江大河治理标杆》，《法治日报》，2023年8月15日，第5版。
[6]廖志伟：《长江保护法实施成效、挑战与展望》，《中国水利》，2026年第4期，第1—6页。
责编：张宏莉／美编：石 玉
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