【摘要】人口老龄化与少子化叠加背景下，“一老一小”服务综合体成为破解养老托育难题的重要路径。“一老一小”服务综合体具有代际融合、服务集成与成本节约三重优势，当前各地因地制宜探索出社区嵌入式、产业园联合体、幼儿园转型等建设模式，形成政府主导、市场运营、混合协同等运营模式，其实践推进仍面临若干现实瓶颈。“一老一小”服务综合体建设的突围进路应从空间共享、服务共生、机制创新、路径选择及技术赋能等方面协同推进，构建可持续的协同共治格局，推动“一老一小”服务高质量发展。
【关键词】一老一小 服务综合体 建设模式 突围策略
【中图分类号】C913.1、D669.6 【文献标识码】A
“一老一小”牵动千家万户，关乎民生福祉。习近平总书记指出，党中央对“一老一小”格外关切，“老”是我们的财富，人口平均预期寿命稳步提高是我们社会主义制度优越性的体现，爱老助老是全社会共同责任；“小”是我们的未来，要让他们健康成长，德智体美劳全面发展。①面对人口老龄化加速、少子化趋势凸显、家庭照护功能弱化等现实挑战，如何统筹解决养老与托育两大民生难题，成为以人口高质量发展支撑中国式现代化必须回应的问题。
“十五五”规划纲要提出：“加强人力资源开发和人的全面发展投资，在‘一老一小’服务、基层医疗卫生、普通高中和优质高等教育扩容、职业技能培训等领域实施一批民生工程，提高民生类政府投资比重。”②2024年12月30日，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》发布，提出“建设‘一老一小’服务综合体”，③为各地破解资源配置碎片化难题、构建全龄友好生态提供政策指引。当前，各地正积极推进“一老一小”服务综合体的探索与实践，织牢织密“一老一小”民生保障网。奋进“十五五”，亟需系统梳理综合体建设运营中的重点难点，推动“一老一小”服务高质量发展。
“一老一小”服务综合体的多维价值
面对老龄化与少子化双重挑战下的家庭照护困境，“一老一小”服务综合体通过空间重构与资源整合，在促进代际融合、实现服务集成以及推动规模化降本增效等方面展现出多维价值与功能优势。
代际融合：从照护两难到老幼共融。养老与抚幼是传统家庭的核心功能，关系到家庭系统的可持续发展与社会和谐稳定。随着老龄化、少子化与城镇化发展，传统家庭结构面临养老与抚幼难以兼顾和平衡的难题。④“一老一小”服务综合体通过空间重构、资源链接与服务整合，创新家庭养老抚幼功能的社会化转型路径，既保障“一老一小”照护服务需求，也有利于促进代际融合。代际融合是指通过代际沟通交流、资源共享、互助支援等行为，改善代际关系和促进代际团结。⑤服务综合体保持传统家庭老幼共居与隔代照料等结构形态，缓解传统机构照护带来的分离焦虑，保留家庭共居的情感内核，老年人通过参与儿童活动能够获得“被需要”的价值感，缓解孤独感。服务综合体拓展社会互助的边界，为互助性服务提供稳定的空间载体和组织支持，有利于实现社会互助在参与主体、互动内容、空间范围与运行机制上的突破。⑥同时，“一老一小”融合服务有利于传统家文化的传承与文化反哺，缓解现代化对传统尊老爱幼精神文化的冲击，帮助幼儿培育尊重和包容老年人的情感美德。
服务集成：“一站式”提升服务可及性。“一老一小”服务综合体，打破传统服务供给的人群分离与内容分割，基于老年人和儿童共同的生活照料需求、安全需求、社会交往需求和医疗护理需求进行服务设计，实现资源与功能的高效协同。综合体基于“一老一小”群体的共性需求与个性化需求，进行科学的提炼与整合，如将老年人的慢病管理、康复护理与儿童的生长发育监测、早期发育筛查等服务进行整合，推动服务从碎片化向整合型转变。同时，将养老、托育、医疗、助餐、娱乐活动等原本分散在不同地点的功能集中布局，实现物理空间的集约化利用，提升服务的可及性与便利性。此外，“一老一小”服务综合体搭建起“政府主导、社会参与、市场运作”的综合运行机制，促进养老、托育、卫健、住建等部门间通力协作，通过制定综合性的服务标准与监管体系，实现规范化、标准化的高质量服务供给。
成本节约：规模化的降本增效效应。服务成本是社会化养老服务和托育服务可持续发展的重要影响因素。依托“一老一小”需求共性，服务综合体通过共享设施空间、整合人力资源及规模化运营，有效降低运营成本，同时也减轻家庭的照护负担。服务综合体对提供养老与托育服务所需的场地、厨房、医疗健康设施及活动区域等进行统一规划与共享使用，避免重复建设，大幅节约土地和建筑成本，实现公共资源利用效率最大化与企业投入成本节约化。从人力资源管理角度看，综合体运营所需的部分管理人员，以及厨师、保洁、安保等后勤保障人员和复合型服务人员可以实现共用，减少岗位冗余，尤其是更好发挥医护人员、心理咨询师、营养师等专业人才的复合效能。这一服务模式有利于开展连锁化、规模化运营，提升服务标准化与专业化水平，通过统一采购、管理与品牌输出有效降低运营成本，减轻相关政府部门的监管压力和社区基层组织的行政负担，同时为兼具养老与托育需求的家庭提供一站式服务，降低家庭购买社会化照护服务的成本。
“一老一小”服务综合体的发展态势
“一老一小”服务综合体的发展，是政策牵引、空间重构与运营创新协同演进的过程。实践中，各地依循不同的空间属性与居民需求，因地制宜地探索出多样化的建设路径，通过构建政府、市场、社会多方协同的责任分担机制，逐步形成兼顾公益属性与运行效率的协同运营格局。
支持政策。近年来，“一老一小”服务支持政策经历从“补缺型”向“普惠型”、从“有没有”向“好不好”的重心转换⑦。2020年12月，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》确立“一老一小”统筹发展原则，提出整体解决方案，我国养老托育服务从“分业推进”向“一体化发展”转型。2024年12月，《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》提出，建设“一老一小”服务综合体。现行政策已不再局限于将养老与托育简单并列，而是更加注重两者在资源、设施与资金等方面的整体优化配置。在此框架下，各地陆续出台“一老一小”整体解决方案及相关政策。具体包括：优化养老托育用地规划布局，并将其纳入年度建设用地供应计划予以保障；在城市居住区补短板和老旧小区改造中，统筹推进相关设施建设；通过无偿或低价提供场地等措施降低普惠服务成本。这些举措为“一老一小”服务综合体建设奠定坚实的制度基础。
建设路径。立足于不同的空间资源禀赋与服务半径，当前“一老一小”服务综合体在实践中主要形成了三类建设路径。其一是社区嵌入式综合体。以存量空间盘活为基础，依托既有社区用房或闲置物业设置服务功能区，精准对接居民“15分钟生活圈”需求。在建设中，形成以分时共享、空间共用、服务共融、代际共生为特征的运营模式。白天聚焦养老服务，傍晚转型为儿童托管服务，公共活动大厅以时段切分方式交替承载“一老一小”服务需求。其二是产业园服务综合体。这类综合体多布局于高新技术园区或企业总部集聚区。这一路径旨在解决双职工家庭的“带娃难”与随迁老人“融入难”。在嵌入托育托管功能的同时，配套设置医养康养、老年助餐、老年大学等，通过物理空间的邻近性构建起老幼生活轨迹的自然交汇，实现产业与民生的双赢。其三是幼儿园转型综合体。即在具备条件的幼儿园向下延伸托班、向上嵌入养老服务。依托既有食堂体系，承接老年助餐服务，以园内保健人力资源为老年人提供照料服务，将室外活动场地在非教学时段向社区长者开放。这一路径以较低边际成本盘活闲置的教育资源，为“一老一小”设施共建提供可操作性较强的存量改造路径。
运营模式。“一老一小”服务综合体的可持续运营依赖于政府、市场与社会三者之间形成合理的责任分担与激励相容机制，当前实践中主要呈现三类运营模式。政府主导型。通常由街道、社区以免租或低租方式提供场地，采取公建民营模式降低准入门槛，由政府出资，招标社会组织或服务团体经办和管理运作，政府负责管理和监督，以保障服务的公益属性与可及性。市场运营型。以社会资本主导、市场化机制运行为关键特征，能够快速响应市场需求变化。在提供基础普惠服务的同时，开发中高端个性化服务产品，满足不同家庭的消费能力。通常由商业连锁品牌集中在购买力较强的社区展开，企业以优质服务为核心营收来源，盈利模式立体化。混合协同型。采用产权与经营权适度分离的混合治理结构，通过政府出地、企业出资的运营形式实现风险共担与利益共享，建立以普惠性指标、服务质量与群众满意度为重点的绩效考核体系，形成政府购买服务、普惠服务与增值服务收入相结合的收入结构。
现实瓶颈与制约因素
作为探索“一老一小”整体性解决方案的重要空间载体，“一老一小”服务综合体在推动资源共享与服务集成方面取得一定成效。伴随建设与运营的深入，其在供需衔接、空间与管理协同、主体参与、长效运营以及数字化转型等方面，面临一系列亟待破解的现实瓶颈。
供需结构不够匹配。从年龄结构来看，低龄健康老年人偏好文娱社交、社会参与、再就业等发展型服务，对“一老一小”服务综合体的物理空间依赖较小。因此，一些养老服务中心活动室、书画室等设施供给相对过剩，利用率不足。高龄、失能老人，则对照护床位、专业护理服务、健康监控等服务需求较高，对专业化建设依赖较高。与此相对应，在托育服务中，0—1岁婴儿的照护需求，与2—3岁幼儿的早教需求差异巨大，受制于专业人才和设施条件的限制，多数托育机构只能提供相对单一的托育服务。从时空维度来看，老年人服务需求呈现全天候、长周期特征，而托育服务集中于工作日的白天时段。两种服务在服务时间、所需设施、专业人员等方面的差异，给建设统筹和布局规划增加了难度。“一老一小”服务综合体的建设，不仅需要综合考虑服务半径、家庭需求、消费能力等多重因素，还需明确定位服务内容与目标对象。
协同效应有待提升。部分“一老一小”服务综合体，面临适老化与适儿化建设的空间错置，以及养老服务和托育服务的管理壁垒。在空间协同方面，养老建筑要求较短的疏散距离、封闭楼梯间，老年人需要无障碍坡道、扶手、防滑地面等适老化建设。托育机构对幼儿活动区域的窗户、出口宽度有特殊规定，儿童需要软包墙角、低矮洗手台、色彩鲜艳的装饰等设计。同一空间如果同时满足两套标准，往往需要额外增加疏散通道或防火分区，容易导致空间利用效率下降。在管理协同方面，“一老一小”服务涉及民政、卫健、财政、住建、消防等多个部门，如何协同不同部门的人员、资金、数据、资源等要素，是形成政策合力的现实考验。此外，养老护理与托育护理内容差异较大，如何确保护理人员在满足老年人对生活照料、康复护理、医疗照护需求的同时，注重儿童的教育引导、心理教育与行为管理等服务，考验着综合体的绩效激励、职业培训、人员管理等方面的制度建设。
多方参与相对不足。从市场主体参与来看，综合体的建设成本高、回报周期长，对社会资本吸引力相对有限。由于养老服务和托育服务具有服务空间宽敞便捷、服务人员专业度高、服务时间分散持续等特点，民办机构在扣除建设成本、人力成本后，净利润往往低于社会资本的普遍预期，且容易因客观需求变动面临二次改造风险，投资不确定性较大。从居民参与来看，“用不起”与“不敢用”的现象依然存在。一线城市托育服务的月均收费，普遍在5000元以上，养老服务费用多在3000元以上，在有政府补贴的情况下，对普通工薪家庭仍是不能忽略的经济负担。与此同时，近年来，养老机构服务质量和托育机构安全案件的曝光，在一定程度上削弱了公众信任，导致部分家庭更倾向选择居家养老和家庭育儿。
可持续运转面临挑战。在资金可持续方面，综合体的初期建设与运营较依赖财政补贴。在基层财政承压的背景下，配套补贴的持续落实面临现实考验，容易增加项目后续运营的压力。在运营可持续方面，目前从事养老托育服务的主体以中老年女性为主，行业从业人员的综合素养与结构仍待优化，具备跨代际复合照护能力的人才较为匮乏。在管理可持续方面，“一老一小”综合服务标准仍不完善，社会力量准入机制、服务质量评价体系尚待健全，长效运行保障机制仍有缺位。
“数智鸿沟”有待弥合。数字化转型已成为提升综合体服务效能的重要手段，实际应用中却仍面临一定制约，在“一老一小”照护过程中普遍存在以下问题。老年群体呈现“数字排斥”心理。尽管当前线上挂号、远程问诊等服务已较为便利，相当一部分老年人仍因信息安全顾虑或操作不便，存在对数字化服务“不敢用、不会用”的现象，导致数字化服务的利用率未达预期。跨部门数据存在壁垒。民政、卫健、人社、医保等部门都拥有各自居民信息服务系统与管理平台，同一老年人或儿童的基本信息需要在不同系统中重复录入，不仅增加基层工作人员负担，也难以实现信息的高效联动。技术应用的精准度不足。“一老一小”数智场景开发成本较高，且容易忽视高龄老人、低收入家庭、流动人口等数字弱势群体的实际能力和特殊需求，在普惠性与便利性的平衡上仍有优化空间。
构建可持续的协同共治格局
实现“一老一小”服务综合体的可持续运转，亟需在空间重构、服务融合、机制创新、因地制宜及数字赋能等方面协同发力。通过破除制度壁垒以促进空间共享，建立健全代际融合的服务体系以推动服务共生，完善多方主体协同的共治格局以谋求机制创新，并依托精细化的分类路径与普惠易用的数智技术，全方位夯实综合体的运营根基，共同绘就全龄友好的民生画卷。
空间共享：盘活存量与激活增量的双轮驱动。破除制度壁垒，加快整合、制定“一老一小”服务综合体建设监管标准。确保在从严就高执行安全与卫生标准的同时，突破养老、托育分设标准的限制，适当放宽空间规划与功能分区等刚性约束。允许老幼服务场所建筑面积合并核算和老幼服务功能空间兼容设置，破解“一老一小”服务综合体建设的刚性标准障碍，为空间一体化整合利用提供制度保障。盘活存量资源，重点推进老旧或闲置空间与设施设备整合复用。依托社区闲置公共用房、老旧服务中心、架空层等存量空间，按照“分区专属+空间共享”的思路进行一体化、适老化、适幼化改造。在分隔如休息室、卫生间、用餐室等幼儿与老年专用生活用房的同时，统筹设置共享文娱活动室、健康保健室、厨房、备餐室等复合空间，整合利用应急救护、消毒安防、无障碍等设施设备，提升空间与设施利用效率。以需求导向优化供给结构，合理规划增量扩容、强化复合承载能力。将“一老一小”服务综合体建设纳入社区新建、改（扩建）规划。一方面，以“15分钟老幼融合服务圈”为目标合理布局综合体点位，以社区老年人口数量、年龄结构、失能程度与婴幼儿数量、托育需求为依据确定综合体养老与托育空间配比。另一方面，对现有综合体进行扩容提升，重点补齐普惠托育、临时托、短时托、日间照料、老年食堂等弹性空间，增强老幼服务空间承载能力。
服务共生：建立健全代际融合的服务体系。在服务队伍建设上，一方面，强化“一老一小”服务人员复合能力培训，将老年照护、婴幼儿看护、健康管理、应急处置与代际互动引导等内容，纳入一体化培训课程，培育兼具养老与托育服务能力的复合型人员。另一方面，优化服务队伍结构，以专业护理员、育婴员、社工为核心，以医护、康复、教育人员为支撑，同时吸纳低龄健康老人、大学生、幼儿家长、老人子女等群体参与志愿服务，充实代际服务力量。在服务内容配置上，制定整合型服务规范，针对生活照料、健康保健、安全防护等基础性服务，实行专业管理、统一供给，针对文化教育、休闲娱乐等拓展性服务内容，实行差异设计、融合供给，实现老幼服务的一体化整合和个性化匹配。在服务活动开展上，常态化设置老幼互动、家庭共融的主题活动。例如，鼓励健康老人参与代际陪护与文化传授，组织儿童开展才艺展演，促进代际互动。面向家庭开展娱乐互动项目、照料培训项目、家文化宣传教育、家庭沟通咨询指导等活动，促进家庭代际共融和代际团结。
机制创新：构建可持续的协同共治格局。政府引导、强化兜底保障。建立由党委和政府统筹、民政与卫健联合牵头、财政、住建、教育等多部门共同参与的“一老一小”服务综合体建设工作联席会议制度，破除部门分割与标准壁垒，整合养老与托育管理职责，形成规划统筹、政策联动、资源共享、监管共担的政府协同机制，同时切实发挥政府兜底保障、规划引导、场地供给、资金补贴与标准建设等责任，夯实普惠服务基础。充分发挥家庭照护基础功能和家庭监管主体责任。一方面，明确家庭在养老、育幼活动中的主体地位，既要将家庭老幼照护需求作为综合体场所和服务建设的依据，也要依托综合体开展家庭育儿指导、老年护理技能培训、提供家庭照料喘息服务等，增强家庭照护能力。另一方面，建立家长委员会、家庭监督小组等参与机制，围绕服务内容、活动安排、收费标准、安全管理等方面参与“一老一小”服务综合体建设管理与监督评价。同时，吸纳市场力量、鼓励社会参与，在政府引导下引入专业机构参与综合体建设运营，提升服务专业化、市场化水平，同时培育扶持社会组织、社工机构与志愿者队伍，构建协同共治格局。
路径选择：因地制宜创新综合体建设模式。在场所建设上，在符合基础性建设标准条件下，依据地区资源禀赋、社区老少人口结构、照护需求，因地制宜、因需制宜调整综合体空间布局、功能配比、服务设置。在组织形式上，鼓励自主探索、模式创新，结合地区实际，试点探索政府直接提供、政府购买专业服务、“老幼共托”企业、养老院＋托育中心模式、幼儿园＋老年业务等不同组织形式、服务方式。⑧在运营管理上，推广公建民营、民办公助、委托运营等综合模式，鼓励专业化、社会化、市场化等分类管理模式。在投资机制上，建立财政兜底、社会参与、家庭分担的立体筹资体系，政府保障基础建设、普惠服务补贴与场地支持的同时，重点拓宽慈善、企业等社会力量投资渠道，以服务券、育儿、养老补贴等形式对普惠服务实行低价或免费供给，对个性化服务实行合理定价、有偿供给，多措并举夯实综合体长效持续运营的资金保障。
技术赋能：数智支持构建全龄友好新图景。搭建一体化智慧服务平台，整合老年照护、婴幼儿托育、健康监测、活动预约、需求反馈等数据资源，精准识别社区人口结构、照料缺口、服务偏好、使用规律，刻画社区老幼服务需求画像，主动预判服务需求，提升供需匹配效率。推进技术友好的综合体数字化改造工程，面向使用端实施适老化、适幼化改造，合理配置简易交互终端、语音呼叫、智能监测等设备，降低老年与儿童群体的使用障碍。面向家庭端接入数字化窗口，通过APP、微信小程序等端口链接综合体智慧服务平台，支持公共服务信息推送、服务查询与预约、在线互动、监督评价等功能，提高服务参与和利用水平。同时依托“一老一小”服务综合体面向老年人和家庭开展常态化、面对面的数字素养提升培训，提高老年人数字技能应用能力，缩小代际数字鸿沟，发挥数字赋能作用。⑨构建智慧监管体系，依托智慧服务平台对服务质量、人员资质、卫生健康、安防保障、日常运营实行实时监测、自动预警，全面提升监管效率与规范水平，强化风险防控与质量提升。
【注：本文系教育部哲学社会科学究重大课题攻关项目“人口高质量发展背景下社会保障可持续性问题研究”（项目编号：24JZD039）阶段性成果】
【注释】
①《习近平：“老”是我们的财富，“小”是我们的未来》，中华人民共和国民政部网站，2026年2月11日。
②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
③《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，中国政府网，2024年12月30日。
④郑功成、武川正吾、金渊明：《社会保障国际论坛与中国、日本和韩国社会保障发展（笔谈）》，《社会保障评论》，2025年第6期。
⑤⑨李磊、丛宏彬：《社区嵌入式养老与托育服务实现代际融合发展的机理、模式及路径研究》，《江西社会科学》，2024年第9期。
⑥赵宇峰：《社会互助：社会治理共同体建设的新驱动》，《南京社会科学》，2021年第12期。
⑦顾严：《面向高质量发展的“一老一小”政策》，《探索与争鸣》，2024年第9期。
⑧井文：《中国“一老一小”融合照护模式评估与优化路径研究》，《中国卫生事业管理》，2026年第1期。
责编/冯一帆 美编/李祥峰
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