【摘要】“十五五”时期，是人口服务体系提质增效并赋能人口综合素质提升的重要时期。当前，我国人口服务体系整体框架基本形成，但尚存在理念认知不深、统筹协同不足、保障制度不完善、服务亟待提质，以及人才、技术支撑不足等发展瓶颈。健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构，提高人口素质，要将投资于物和投资于人紧密结合，加强政策制度创新和有效衔接，运用大数据和人工智能创新服务供给方式，促使服务朝着更加系统化、高质量、可持续的方向迈进，将人口规模优势转化为人口综合素质优势，以人口高质量发展支撑中国式现代化。
【关键词】人口服务体系 人口综合素质 投资于物和投资于人 人口高质量发展
【中图分类号】C924.2 【文献标识码】A
人口服务体系的演进，始终与人口转变规律同频，以回应人的全面发展需求，适应经济发展要求，以及应对人口结构转型的现实挑战。当前，我国人口发展呈少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势特征。“十五五”规划纲要围绕坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合等方面作出规划部署，提出“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构，提高人口素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化”①，意味着人口政策不断向质量提升、结构优化方向发展。投资于物和投资于人紧密结合、提高人口综合素质，成为贯穿人口工作的主线，对健全人口服务体系提出新的更高要求。
新的人口环境和条件，对健全人口服务体系提出更高要求
随着经济社会发展和人民需求不断升级，需健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，以破解发展不平衡不充分问题，增强民生保障，促进公平普惠。同时，为推进教育、健康、人才协同发展，把人口高质量发展与人民高品质生活紧密结合起来，为人的全面发展创造良好条件。
新的人口环境和条件，正在重塑经济社会发展基础，提升人口整体素质，已成为推动高质量发展的必由之路。如今，人口工作和服务的重心，正从调节数量，向提升素质、稳定总量、优化结构、畅通流动转变。人口服务体系需要同步健全完善，才能更好破解劳动力质量、创新人才、全民健康素养、思想道德建设等方面问题，从而有效应对人口发展面临的少子化、老龄化、劳动力规模下降等挑战。20世纪中叶以来，人口素质逐渐被认知和关注，进入人口结构深刻转型时期，很多发达国家都通过提升人口素质，应对社会负担加重和劳动力不足等问题。通过全人群全生命周期人力资本投资，将有限的资源精准配置于提高教育质量、提升健康水平、激发创新潜能的各个环节，把人口压力转化为人力资本优势，方能实现人口支撑经济社会发展从量向质的转型。
马克思认为，人的全面发展，必须建立在人的劳动能力、社会关系和个性潜能得以充分解放与不断提升的基础之上，本质上是人的综合素质跃升。区别于“投资于物”的物质资本积累，“投资于人”聚焦人的全面发展与素质提升，形成民生改善与经济发展良性循环。人口服务体系作为投资于人的重要载体，涉及全人群、全过程、全生命周期，是马克思主义关于人的全面发展学说，在中国式现代化进程中的具体实践。“人口回声”效应，决定每个年龄阶段的人口素质积累都彼此相连、相互影响②，不同年龄段的人口对应不同的发展需求，因此，要树立“大人口观”，着眼于覆盖全人群全生命周期，从婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等终身服务体系推进建设③，各阶段、各维度均是投资于人的着力点，通过全生命周期服务促进个体的潜能释放，实现物质资料再生产与人类自身再生产相协调。
“十五五”规划纲要全面布局高质量发展目标，对高素质人力资本提出更多需求，要求发展方式从规模依赖转向素质驱动，从传统人口规模红利转向人才红利、人力资本红利。若人口服务体系仍局限于传统的社会福利、民生保障范畴，则难以提供与新产业、新业态相匹配的高素质劳动者，容易形成人力资本错配与结构性失业矛盾。对此，注重通过畅通流动等方式，优化人力资本配置效率，有助于准确把握经济发展规律，主动顺应生产要素高效配置规律。
人口综合素质形成与提升是长期过程，各生命阶段相互关联、各维度相互支撑影响，需依靠全生命周期、系统化服务支撑人力资本积累。建设人口服务体系不再仅仅是满足基本生存需求，而是要建构系统性培育人的潜能、保障人的发展权利、支撑人的终身成长的制度性保障。“十五五”时期，把综合素质提升作为人口服务体系建设的重点，要构建集成化、协同化、均等化服务格局。通过精准供给匹配、资源共建共享、人才和数智技术赋能，把综合素质提升目标转化为服务项目，既能满足人民高品质生活需求，又能激活人力资本潜能、培育经济新动能，实现惠民生、促消费、增动能的有机统一。
覆盖全人群、全生命周期人口服务体系建设的进展与成就
我国人口服务体系建设历程，经历从计划经济时期的福利主义，到改革开放初期探索市场化供给，再到21世纪以来逐渐确立并践行服务型政府、均等化理念，推动城乡融合与人群覆盖扩展，发展到当前强调服务的公平性、均衡性、普惠性和可及性。中华人民共和国成立以来的较长时期，我国人口服务体系主要围绕计划生育政策、福利养老、户籍管理等展开，重点提供避孕节育、优生优育指导、基本养老等服务，以育龄人群、特殊困难老年人为主。党的十八大以来，国家持续推进生育、教育、健康、就业、养老等民生服务领域改革发展，多次制定基本公共服务体系的专项规划，初步建成以幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶“七有”为主要内容的基本公共服务体系，推动从单一管理向综合服务、从政府主导向多方共治的转型，人口服务体系整体框架已具雏形④。
人口服务体系向覆盖全人群全生命周期加速延展。党的二十届三中全会提出，“健全人口发展支持和服务体系”“完善生育支持政策体系和激励机制”“完善发展养老事业和养老产业政策机制”⑤。随着社会主要矛盾的转化、人口高质量发展新概念新要求的提出，将人口服务与人民高品质生活紧密结合，推动服务向“全人群、全生命周期”拓展，涵盖婚嫁、生育、养育、教育、就业、养老等全链条。“十四五”时期，国家以“一老一小”为重点，实施育儿补贴制度，逐步推行免费学前教育，普惠托育、养老服务供给持续扩大；积极推进医疗卫生资源与托育养老资源融合，探索老幼共托模式，全面推进健康学校建设，表明各领域人口服务正快速向全人群全生命周期拓展延伸。从规划政策引领、覆盖人群扩展、覆盖全生命周期扩展、服务资源融合，有力推动人口服务体系框架完善、服务链条衔接，为全面升级、提质增效奠定坚实基础。
在取得积极进展的同时，不断促进人口素质提高。国家持续加大人口服务领域的投入力度，2025年全国教育支出、社会保障和就业支出预算安排均接近4.5万亿元。在人口科学文化素质方面，我国建成世界规模最大的教育体系，各级教育普及程度达到或超过中高收入国家平均水平，2025年16—59岁劳动年龄人口平均受教育年限达11.3年，受过高等教育人口突破2.7亿，人才资源总量、科技人力资源、研发人员总量居全球首位。在人口健康素质方面，建成世界规模最大的医疗服务体系、基本医疗保障体系、疾病预防控制体系，2025年人均预期寿命达79.25岁，居民健康素养水平达33.69%，重大慢性病防控成效显著，妇幼健康、老年健康保障能力持续增强，全民健康覆盖水平不断提高。在托育养老方面，大力推进托育、养老服务体系建设，持续减轻家庭育儿和养老负担，促进婴幼儿早期发展、健康老龄化。
人口服务体系赋能综合素质提升面临的瓶颈
随着经济社会发展，人民群众的需求渐次升级，既有人口服务体系难以跟上需求变化节奏，成为依托人口服务体系增进全民综合素质的主要瓶颈。
对“投资于人”的价值认知不足，存在把人口服务等同于民生兜底、福利供给，以及重物质投入、轻服务效能的现象。人口服务体系以综合素质提升的导向不突出，还未形成“服务即投资、保障即赋能”的认知。在人口服务资源配置实践中，发展性、预防性投资占比有待提升。人口服务体系涉及教育、卫健、人社、民政、文旅、体育等多部门，缺乏顶层设计与统筹协同机制⑥，资源条块化、信息孤岛现象尚未完全扭转。各领域服务资源供给和权责边界不清晰，服务定价、质量监管存在标准不统一问题。
制度建设有待健全完善，以更好推动服务共建共享、融合发展。对照高质量发展要求与人口综合素质提升目标，人口服务体系建设与综合素质提升的系统性要求，在匹配性上需要进一步提升。例如，终身教育、养老服务等领域，相对缺乏国家层面的专门性法律法规，托育、养老、长期护理保险的财政支持、筹资机制、服务定价、医保支付、从业人员发展等配套制度还不完善。从生育养育教育，到就业技能培训，再到老有所养、老有所为，政策碎片化、资源整合不足问题亟待破解。
人口服务面临质量短板，影响供需有效衔接。“十四五”时期，国家加强“一老一小”服务供给总量，与此同时，有的公共服务利用率不高，全人群全生命周期服务面临补短板、提质增效。例如，“十四五”时期，我国大力推进托育服务体系建设，3岁以下婴幼儿托位数超额完成规划目标。然而，托育服务还存在健康管理和保障不足、专业照护能力薄弱等问题，亟须针对婴幼儿健康监测、疾病预防、身心全面发展等需求，提供专业照护服务，消除家庭育儿后顾之忧，促进儿童早期发展。面对失能失智、残疾、患有慢性病的老年人规模逐年攀升态势，在养老服务供给总量不足和结构失衡的同时⑦，亟须将健康管理、慢病防控、康复护理、安宁疗护等与养老服务相融合，提供更加有质量的医养结合服务，更好地满足全人群综合素质提升需求。
人才和数智技术支撑不足，精细化服务需求亟待回应。当前，各部门人口和服务信息平台分散，跨部门数据共享机制不健全，专业化服务、数字化等人才队伍发展尚未跟上，难以精准监测和及时满足个性化、精细化人口服务需求。在人口结构深刻转型和流动依然活跃的态势下，候鸟人口、异地养老现象增多，新型人口和服务大数据应用不足，出现服务规划跟不上、供需不匹配的困境。大数据、人工智能等技术，应用于人口服务的新场景仍然有限。优质教育、医疗、养老、托育资源，难以有效辐射农村与欠发达地区，技术赋能公共服务均等化水平仍有待提高。有的智慧养老项目存在“重技术、轻实用”的倾向，追求技术先进性，忽视老年人真实使用场景和操作习惯，制约技术的服务效能发挥。
明确人口综合素质提升的发展重点
健全全人群全生命周期人口服务体系，需更加注重“投资于人”，加强政策制度创新和有效衔接，运用大数据和人工智能创新服务供给方式，促使服务朝着更加系统化、高质量、可持续的方向迈进，将人口规模优势转化为人口综合素质优势，以人口高质量发展支撑中国式现代化。
以顶层设计为引领，强化人口服务体系的统筹协同。积极树立“大人口观”，强化“人口服务即投资于人、服务过程即素质培育”的认知。完善顶层设计，把人口综合素质提升作为人口服务体系建设的首要任务，纳入经济社会发展全局范畴。强化统筹协同机制，理清教育、卫健、人社、民政、文旅、体育等部门在人口服务体系建设中的职责定位，形成统一领导、分工负责、协同推进的工作格局。健全统筹谋划、综合协调、监测评估、考核激励机制，建议将平均受教育年限、健康素养水平、技能人才占比、文明素养达标率等素质提升指标纳入考核。健全制度保障体系，持续完善生育支持、托育服务、教育均衡、健康促进、养老保障、未成年人保护、老年人权益保障等法律法规，明晰服务标准、支出责任、监管规范。制定服务清单、重点项目与行动计划，推动人口服务与财政、产业、区域、就业、教育、健康政策深度衔接。建立服务质量评估、需求动态监测、效果跟踪反馈制度，确保政策协同连贯、资源共建共享、素质提升见效。
深化改革创新，破除素质提升的服务制度障碍。以“一老一小”为重点，积极推进重点领域制度融合，推动托育、学前教育纳入基本公共服务，办强办优基础教育、建强高等教育、更好维护劳动力健康，稳步扩大免费教育范围，促进高质量人力资本积累。持续统筹0—6岁育幼服务资源，推进托幼一体化、老幼共托模式发展，实现代际融合、资源共建共享。促进健康与托育、养老、学校等高质量融合，整合教育、健康等资源，创新服务方式和内容，有效提升人口健康水平、激发创新创造活力。重点保障农村、欠发达地区、低收入家庭、流动人口等，促进基本公共服务均等化，保障常住人口同城平等享有服务。建立与人口变化相适应的人口服务财政投入新机制，更加注重资金使用效能，重点支持素质提升、人才培养和服务提质项目。强化政府保基本、兜底线、强监管职责，发挥市场调节机制作用，引导社会力量参与托育、养老、健康、培训等领域，提供多样化、个性化服务。完善家庭发展支持政策，强化家庭育儿、养老、健康促进功能，构建政府、市场、社会、家庭和个人协同发力的可持续发展机制。
面向全生命周期，促进人口服务体系补短板、提质效。把综合素质提升融入从出生到终老的各阶段，打造生育支持、儿童发展、教育提质、就业赋能、健康维护、老有所为、道德培育全周期服务链。切实完善和落实生育支持政策体系，提升出生人口素质和强化儿童早期发展，加强生育力保护和生殖健康服务，有效降低生育养育教育成本。适应学龄人口变动与人工智能趋势，推动高等教育扩容提质、学科专业优化，完善职业教育和培训，培养人才梯队体系。健全终身教育培训制度，强化新质生产力、新兴产业的就业技能服务供给，提升劳动者适配人工智能与产业升级的能力。完善预防、治疗、康复、护理一体化健康服务体系，推进优质医疗资源扩容下沉与区域均衡，提升居民健康素养和延长健康预期寿命。积极探索健康友好工作场所建设，推进职业健康保护，保障劳动者身心健康与劳动权益。持续完善老有所为的制度保障和社会环境，积极开发老年人力资源，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位，挖掘老年群体经济价值。推进社会主义核心价值观融入思想道德建设，提升全民道德水准、法治观念、文明素养，为人口综合素质提升提供精神支撑与价值引领。
强化人才和数智赋能，提升服务精准性与素质培育效能。健全统一的覆盖全人群全生命周期人口基础信息平台，有效整合公安、卫健、教育、人社、民政、医保等人口信息资源。完善跨部门数据共享长效机制，实现出生登记、户籍管理、教育就学、就业社保、健康医疗、养老服务全流程数据贯通，为需求识别、资源配置、效果评估提供数据支撑。加强医疗卫生、教师、托育照护、养老服务、健康教育、人工智能等人才队伍建设，持续提升服务效能。运用大数据、人工智能技术精准识别不同群体服务需求，动态监测素质提升状况，实现服务精准供给和赋能。大力建设国家智慧教育平台、智慧校园、数字化医疗共同体、智慧养老平台，推广远程医疗、在线教育、智能导诊、智慧托育，将优质资源有效辐射农村与欠发达地区，促进服务均等化、素质提升均衡化。以数智技术为媒介，健全公众参与机制，畅通意见表达渠道，鼓励群众参与服务决策、监督、评价，形成共建共治共享格局。建立人口服务体系与素质提升的智能评估系统和机制，动态监测平均受教育年限、健康素养、技能水平、文明素养等指标，确保素质提升导向落地见效。
【注：本文系国家社科基金重点项目“中国人力资本红利的形成机理与关键路径研究”（项目编号：24ARK002）阶段性成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
②蔡昉：《健全人口发展支持和服务体系》，《经济日报》，2024年8月22日。
③陆杰华、谷俞辰：《以人为核心健全人口发展支持和服务体系：基本准则与关键面向》，《行政管理改革》，2024年第9期。
④贺丹、史毅：《以深化改革健全人口服务体系建设：现实基础与政策构想》，《学术前沿》，2025年第12期。
⑤《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日。
⑥李群：《健全覆盖全人群全生命周期的人口服务体系》，《国家治理》，2026年第1期。
⑦林宝：《完善养老保障与服务体系积极应对人口老龄化》，《中国人口科学》，2023年第4期。
责编/程静静 美编/李祥峰
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
