摘 要:数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础。建设开放共享安全的全国一体化数据市场，是充分释放数据要素价值、推动我国数字经济发展行稳致远的现实要求。“十五五”时期，深入推进数字中国建设，提升数智化水平，亟须破除数据流通的体制机制障碍，健全数据全生命周期标准体系，增强数据流通使用的风险抵御能力，为建设开放共享安全的全国一体化数据市场提供坚实保障。
关键词:数据市场 数据要素 开放共享安全 全国一体化
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要提出，“健全数据要素基础制度”“建设开放共享安全的全国一体化数据市场，加快完善数据流通交易规则和标准”，[1]为数据要素市场化配置改革指明方向。数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础。当前，我国数据资源总量规模庞大，应用场景不断拓展，对数据市场建设提出新要求。建设开放共享安全的全国一体化数据市场，是统筹发展和安全、培育新质生产力的必然选择，也是释放数据要素红利、深入推进数字中国建设的重要支撑。
全国一体化数据市场的内涵要义
建设开放共享安全的全国一体化数据市场，关键在于统筹开放、共享、安全三大维度，在保障数据主权和安全的前提下，以统一规则构建开放包容、共享共治、安全可控的数据要素市场体系，促进数据的自由流动、高效配置及价值释放，同时充分发挥市场在数据资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的引导作用，实现数据要素价值最大化与安全最优化相统一。
开放包容，全域贯通。开放包容是全国一体化数据市场的内在要求和前提保障，也是实现数据要素高效流通和优化配置的关键所在，强调打破数据市场的准入壁垒，确保不同市场主体都能够公平参与数据要素市场建设，同时要求破除数据在不同部门、不同区域、不同行业之间的流通壁垒，实现数据自由流通。[2]建设开放共享安全的全国一体化数据市场，需要依托国家级数据交易平台，同区域、行业数据交易场所的互联互通。一方面，公开数据市场准入要求，实现市场准入规则透明化，除法律规定的特殊领域外，无论企业性质和规模大小，应避免因身份差异造成的市场分割；除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等特殊数据外，对各级市场主体应一视同仁，允许各主体平等享有数据采集、加工、交易、使用的权利，并公平享有数据所带来的价值。另一方面，数据市场的开放包容表现为数据要素能够顺利跨部门、跨区域、跨行业自由流通，在统一的数据标准体系和流通规则框架下，实现不同主体间有序流动、高效共享，充分挖掘数据要素价值，让数据要素资源在更大范围、更深层次发挥作用。全国一体化数据市场通过数据要素的开放共享，为制造业、服务业等产业数字化转型赋能，催生智能制造、智慧服务等新业态新模式，促进数字经济与实体经济深度融合，进而拓展经济增长空间。
共享共治，高效配置。共享共治强调以协同治理促进数据资源的合理分配和红利释放，[3]最终实现数据要素的价值共创。这既需要建立健全数据共享机制，打破数据孤岛和数据壁垒，让数据资源在不同主体之间实现有序共享和收益均衡，也要求打造均衡互惠的共治体系，保障数据共享过程中的公平与效率。一方面，实现数据要素共享共治要求建立多层次、多维度的数据共享机制，明确不同类型、不同级别数据在多种场景下的共享范围、共享方式和共享责任，推动数据从分散封闭走向流通共享、从单侧受益走向多方共赢、从各自为政走向协同共治，助力全国一体化数据市场的构建。另一方面，打造均衡互惠的共治体系，构建政府引导、市场主导、社会参与的协同治理格局，明确不同主体对数据的所有权限，形成政府监管与市场自律相结合、技术手段与制度规范相协同的共治模式，同时完善多方主体的数据收益分配机制，依据数据贡献度、使用价值等因素合理确定各方收益比例，确保数据共享过程中的利益均衡，为实现数据市场的共享共治、高效配置提供支撑。通过整合治理数据资源，打破政务数据、社会数据等各类治理数据间的区域、部门、层级壁垒，构建全域贯通的治理数据共享体系，借助大数据、区块链、人工智能等先进技术，构建治理数据监测预警体系，增强智慧治理效能。
安全可控，合规有序。当前，全球数字竞争日趋激烈，数据安全无疑是国家安全的重要组成部分。建设开放共享安全的全国一体化数据市场，通过构建数据全生命周期安全管理体系，强化数据分级分类保护机制，完善数据安全风险监测预警体系，实时监测数据安全风险，从而保障数据要素安全流通。这既需要强化技术防护能力建设，也要求完善安全应急处置机制，为数据要素的高效配置与价值释放提供安全支撑。一方面，紧密结合数据流通各阶段特性进行针对性技术防控与保障，强化核心安全技术攻关与应用落地，建立覆盖数据全生命周期的前瞻性技术安全体系，及时发现并预警潜在数据安全风险，全方位提升数据安全防控能力。另一方面，完善安全应急处置体系，是增强数据安全事件处理能力、保障全国一体化数据市场合规有序运行的关键，要求构建跨部门、跨区域数据安全应急响应协同机制，明确数据安全事件的分级标准和处置流程，厘清不同部门、不同主体在数据安全防控中的职责，并在日常实践中进行常态化演练以增强数据应急处置能力，精准防范各类数据安全风险，为全国一体化数据市场有序运行筑牢安全底线。
全国一体化数据市场建设中的问题挑战
建设开放共享安全的全国一体化数据市场，是激发数据要素价值、促进数据高效流通和创新应用的重要举措，是促进数字经济和实体经济深度融合的必由之路。然而，实践中还存在数据壁垒未根本破除、数据标准规则未统一规范、数据安全风险交织叠加等问题和挑战。
数据壁垒未根本破除。当前，数据壁垒、数据孤岛现象较突出，集中表现为政府各部门信息互通不畅、市场各主体数据协同不足、区域间数据管理不一致等问题。有的政府部门将数据视为部门专属资源，不愿与其他部门共享和互通，加之缺乏统一规范的数据管理与统筹协调机制，政府各部门数据信息条块分割、各自为政现象较突出，阻碍数据要素开放共享。数据产生、加工、利用等各个环节涉及多个利益主体，不同主体之间数据混杂交融，导致数据所有权归属、衍生权益分配等存在争议空间。由于数据产权界定不清晰，市场各主体在数据开发利用过程中常陷入权责模糊的困境，数据持有方、需求方难以有效进行数据交易，加之数据泄露、数据滥用风险的存在，为避免利益受损，市场各主体更倾向于将数据封闭，不愿轻易开放共享，进一步加剧数据壁垒。各地区数据开放目录、共享规则、审批流程存在差异，跨区域数据要素流通面临数据确权困难、数据转换成本高等阻碍，数据要素的价值和红利难以充分释放。
标准规则未统一规范。当前，数据采集、存储、加工、传输、共享等各环节缺乏统一明确的技术标准、管理要求和交易规则，制约数据要素的高效流通和全国一体化数据市场建设。在技术标准方面，数据格式、接口协议、存储方式不统一、不规范问题较突出，导致不同系统、不同平台之间的数据，难以迅速实现对接和互认，必须经过复杂繁琐的格式转换和适配处理才能实现互通，增加数据流通的时间成本和技术难度，也容易增大转换与处理过程中数据丢失、泄露、失真等风险，对数据的安全性、可用性、完整性产生负面影响。在管理要求方面，由于各地区、各行业数据内容与特点差异较大，不同地区和不同行业往往根据自身需求制定相应的管理规范，导致不同地区、不同行业数据管理的目标、重点和方式存在较大差异，以致在全国范围内构建统一完善的数据共享、交易和应用管理体系面临挑战，这也使得数据在跨行业、跨区域流通时，因管理规范不统一而难以被有效利用，制约数据要素的顺畅流动与价值释放。在交易规则方面，目前数据定价、合同规范等尚未形成统一标准，增加数据交易的不确定性和风险成本，阻碍数据要素在更大范围内的自由流动与高效配置。
安全风险交织叠加。当前，数据泄露、滥用等安全事件时有发生，数据安全风险成为阻碍数据要素流通的关键因素。[4]随着数字经济向纵深发展，数据规模呈现指数级增长态势，数据的使用场景及需求不断扩大。海量数据在采集、传输、存储、使用等过程中面临日益严峻的安全风险，特别是在政务数据开放、公共数据共享等场景下，数据泄露等风险可能进一步加剧，给个人隐私、企业利益乃至国家和社会安全造成威胁与损害。随着国际经济贸易等深入推进，数据跨境流动日趋频繁，在为经济发展和技术提升提供要素支持的同时，也产生了数据非法获取、跨境滥用、主权争夺等安全问题，使数据安全治理难度进一步增大。不同国家和地区之间数据保护的法律法规存在的差异，致使企业在数据跨境传输过程中面临更多的安全管理和合规成本，稍有不慎便可能引发法律纠纷和安全事件，因而对数据要素的跨境高效流通形成限制。数据安全前沿技术的应用相对滞后，难以有效应对新型数据安全威胁。随着人工智能、6G等新型数字技术发展应用，数据的处理和应用效率得到显著提高，但也带来更为复杂的安全风险，诸如人工智能算法黑箱导致的数据滥用和歧视风险、6G技术超高速低延迟引发数据拦截等，使得当前数据安全保障能力与全国一体化数据市场建设需求之间仍然存在较大差距。
建设全国一体化数据市场的政策建议
习近平总书记在中共中央政治局第二十次集体学习时强调：“深化数据资源开发利用和开放共享。”[5]“十五五”规划纲要提出，“建立健全数据产权、流通利用、收益分配、安全治理等数据要素基础制度”“建设开放共享安全的全国一体化数据市场，加快完善数据流通交易规则和标准”，[6]为建设全国一体化数据市场、释放数据要素红利指明方向。“十五五”时期，亟须打破数据孤岛、破除数据流通的体制机制障碍，统一数据标准、健全数据全生命周期标准体系，强化安全防护、增强数据流通使用的风险抵御能力，为建设开放共享安全的全国一体化数据市场提供坚实保障。
破除数据流通的体制机制障碍。通过理顺政府部门数据权责、明晰市场主体数据权属、统一区域间数据管理体系，从根本上解决部门数据协同不畅、市场数据分割、区域数据割裂等问题，打破数据壁垒和数据孤岛，构建互联互通、共享共用的数据要素流通体系。
应理顺政府部门数据权责，明确各部门数据共享边界与安全责任划分，厘清数据共享的正面清单与负面清单，消除因数据共享可能带来的风险，同时建立长期跨部门数据协同管理机制，协调各部门的数据诉求并及时解决不同部门数据共享中出现的矛盾与问题，推动数据资源的高效流动与合理利用，为跨部门数据流动提供坚实支撑。
明晰市场主体数据权属，对各主体数据权限进行明确界定，区分原始数据与衍生数据的权限边界，厘清数据采集者、持有方、使用者、加工者的权利与义务。建立权责清晰、归属明确的权属体系，既需要行业协会、联盟组织进行统筹协调，推动形成统一的数据协作规则，也要求加速构建跨主体的数据共享平台，为不同市场主体提供安全、规范的数据流通渠道，有效保障各方的合法权益。
统一区域间数据管理体系，推动建立跨区域数据管理与共享平台，建立健全跨区域数据协同管理体制，破除地方数据保护与属地管理思维，打破区域数据管理碎片化格局。一方面，建立全国一体化跨区域数据管理与共享平台，整合各区域数据信息资源，为实现数据跨区域互联互通提供设施保障；另一方面，明确跨区域数据管理的统筹主体、职责分工与协同流程，着力破除地方数据保护主义与属地管理固化思维，推动数据要素跨区域流通配置，助力开放共享安全的全国一体化数据市场建设。
健全数据全生命周期标准体系。对于数据规则未统一规范引发的一系列问题，应健全数据全生命周期标准体系，推动数据要素规范化管理。
在技术标准层面，着力打破不同地区、不同行业间存在的技术标准壁垒，以全国统一的数据格式、接口协议和存储规范等，推动各类系统及平台间数据的实时对接和互认。其中，应重点对核心元数据的界定与表述规范进行统一，确保数据在语义表达层面具备一致性，避免因术语歧义导致数据理解偏差。统一数据在存储、加工、传输等过程中的技术标准，减少数据转换的技术阻碍以及可能产生的数据丢失、泄露、失真等风险，有效降低数据转换成本。
在管理要求层面，应在全国范围内推行统一的数据分级分类、质量管控等管理标准，形成跨区域、跨行业的数据管理协作模式，并且针对各地区、各行业的数据特色，制定兼具通用性与灵活性的管理规范。如此，既能解决因管理规范不统一导致的数据流通难题，又可以满足特殊领域数据管理的差异化需求，进而全面提升数据管理效能。
在交易规则层面，加快建立全国统一的数据定价标准、合同规范、纠纷处理机制，明确数据交易主体的权利、义务和违约责任等，打造标准化的数据交易流程与规则，同时明晰数据使用范围、收益分配、争议解决方式等关键内容，从而大幅减少数据交易摩擦，构建公平公正、规范有序的数据交易生态，促进数据要素在全国范围内实现高效流动与优化配置。
增强数据流通使用的风险抵御能力。针对数据安全风险，应强化安全防护，构建覆盖数据采集、存储、传输、使用、销毁等全生命周期的安全防护体系。
强化数据全生命周期安全防护，形成闭环式安全防护链条。在源头上，对数据采集进行严格规范，确保数据采集的合法性与合规性；在存储阶段，综合应用加密存储等多种技术手段，增强数据存储的安全性；在加工和传输阶段，设置加密传输及监测机制，降低数据泄露风险；在数据使用环节，建立严格权限控制，确保数据在授权范围内被合理使用；在销毁阶段，严格执行标准化销毁程序，防范数据残留风险等。
提升数据跨境流动安全治理能力，有效应对数据跨境流动的安全风险，进一步完善数据跨境流动安全评估机制，明确数据跨境安全审查的范围、标准和流程，针对不同类型数据制定差异化的跨境流动规则，为增强数据跨境流动安全能力提供清晰可靠的依据。依托自主可控的数据安全技术，积极参与全球数据治理与合作，主动参与全球数据治理的规则制定，推动构建公正合理的国际数据治理体系，深化数据领域国际合作，推动数据跨境双向有序流通。
加快前沿数据安全技术研发与应用，不断进行数据安全防控技术的迭代升级，始终保持数据安全防控技术的先进性和前瞻性。一方面，加大对前沿数据安全防控技术的研发投入，特别是针对人工智能安全监测、6G网络安全防护、量子加密等新兴前沿技术的创新，突破关键核心技术瓶颈，促进先进数据安全技术的成果涌现；另一方面，建立数据安全技术创新平台和完善产学研用协同机制，加速前沿数据安全防控技术的成果转化和普及应用，不断增强数据流通使用的风险抵御能力，为建设全国一体化数据市场筑牢坚实安全屏障。
注释
[1][6]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]赵放、徐熠、樊贝婷：《全国一体化数据市场培育的逻辑理路与实践进路》，《社会科学研究》，2025年第4期，第1—9页。
[3]杨瑞仙、陈丽洁、孙倬等：《多元协同治理视角下数据要素质量提升演化博弈分析》，《情报资料工作》，2026年第2期，第8—18页。
[4]夏义堃：《探索人工智能环境下的数据安全治理路径》，《国家治理》，2026年第4期，第21—28页。
[5]《习近平在中共中央政治局第二十次集体学习时强调 坚持自立自强 突出应用导向 推动人工智能健康有序发展》，《人民日报》，2025年4月27日，第1版。
责编：李 懿／美编：石 玉
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