摘 要:包容审慎监管立法，有助于实现人工智能发展与安全之间的平衡，促进其健康发展。包容审慎监管立法，由“包容性监管立法”和“审慎性监管立法”两部分组成。包容性监管立法，可通过设定以“法定观察期制度”为代表的弹性监管制度，促进人工智能技术和产业的创新发展；审慎性监管立法，可通过设定以“监管沙盒制度”为代表的制度防火墙，防范人工智能技术和产业的安全风险。
关键词:包容审慎监管 人工智能立法 法定观察期 监管沙盒
【中图分类号】D922.17 【文献标识码】A
随着大模型、智能体等人工智能创新技术的迭代发展，新一代人工智能已经成为经济社会发展重要的科技推动力。习近平总书记指出：“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理。”[1]“十五五”规划纲要提出“完善人工智能领域法律法规”[2]，彰显我国对人工智能这一新兴领域立法的重视。人工智能立法涉及民事、刑事、行政等多方面法律内容，关于行政监管方面的人工智能监管立法是其不可或缺的组成部分，也是促进人工智能健康发展重要的制度性保障。
人工智能健康发展需平衡发展与安全
习近平总书记指出：“以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革，正在以加速突破之势催生新的生产方式、生活方式、学习方式、工作方式，促进了多方面发展，同时也带来一些潜在隐患，对我们用好机遇抓发展和加强治理避风险提出了新的更高的要求。”[3]人工智能的发展与安全是一个硬币的两面，就发展面向而言，人工智能正通过自身相关产业持续壮大、释放宏观经济增长动能、推动产业结构优化升级、加速创新范式变革等方式，展现出促进经济增长的巨大潜力。[4]中国独特的“世界领先的追赶者”技术产业生态位,决定了法律治理必须高擎发展旗帜。[5]就安全面向而言，人工智能安全涉及国家安全、社会安全、个人安全等，这些具体的安全内容，归根到底是以保护“人”的权益为依归。“以人为本”应是人工智能发展的底色，人工智能的发展不应损害人们享有的基本权利，以牺牲人们的合法权益为代价。就法理而言，为人民服务构成包括立法权在内的我国各项国家权力的正当性基础。立法等各类国家权力的运行，应当维护作为人民组成部分的每个人的合法权益，在人工智能领域内的运行也不例外。
我国人工智能监管立法的主要目标，不仅在于促进人工智能技术和产业的创新增长，也要防范其发展过程中存在的安全风险，维系人工智能发展与安全之间的平衡关系。[6]包容审慎监管立法有助于实现这一目标，促进人工智能健康发展。“包容审慎”是我国新兴科技和产业监管的基本立法理念，同样适用于人工智能监管立法领域。人工智能的包容审慎监管立法可以区分为“包容性监管立法”和“审慎性监管立法”两个组成部分，其中包容性监管立法的主要目标在于，促进人工智能技术和产业的创新发展，审慎性监管立法的主要目标在于，防范人工智能技术和产业的安全风险，二者相辅相成，共同构成我国人工智能领域内的包容审慎监管立法。
包容性监管立法促进人工智能创新发展
包容性监管立法是指，在监管立法过程中，为人工智能技术和产业创新发展设定具有弹性的监管制度空间，避免严苛的监管成为阻碍人工智能发展的力量。
人工智能作为目前蕴含活力的创新科技，具有“破坏性创新”特征，即人工智能的创新发展会伴随原有经济社会结构的松动和原有规则约束体系的消解。在此过程中，由于法律规范具有天然的稳定性特质，人工智能技术和产业的创新发展，难以避免地会出现受到既有法律规范阻碍的特殊情形。[7]这种创新发展过程中可能出现的“违法行为”，虽然形式上与法律规范要求不一致，但是实质上符合经济社会发展的方向，甚至关系到国家竞争领域的成败。
这种特殊情形的出现将使行政监管机关处于两难境地：一方面，如果行政监管机关介入实施严格的监管执法，对这些形式上的“违法行为”予以严格惩处，那么可能会造成人工智能行业的“寒蝉效应”，阻碍人工智能技术和产业创新发展；另一方面，如果行政监管机关不介入监管执法，又会陷入行政不作为的尴尬处境。因此，需要通过包容性监管立法，使行政机关摆脱两难境地，避免其在担责压力之下贸然介入实施严格监管。
包容性监管立法可以通过设定各种弹性的监管制度应对这一问题，其中代表性制度设置是“法定观察期制度”。法定观察期制度是指在监管立法授权的前提下，当行政监管机关发现人工智能领域内的新兴技术与产业，虽形式上违反既有法律规范，但并未实际危害公共安全或损害社会主体权益时，可以在法定的观察期限内适用各类包容性监管措施，例如，“专项监管观察措施”，引导、教育、告诫、约谈等柔性执法措施，从轻、减轻、不予行政处罚等。
在法定观察期内，这些包容性监管措施之间，会依据监管强度的差异存在金字塔阶梯状的适用顺序：首先，监管立法可授权行政监管机关，优先适用处于基层、强度低的专项监管观察措施。即行政监管机关对涉及形式上违法的人工智能新兴技术与产业，暂不强行予以惩戒和矫正，而是将其纳入专项监管观察范围内，密切关注此类新兴技术与产业的发展动态，并积极收集相关的监管信息以便随时能够介入监管。专项监管观察措施给予人工智能新兴技术与产业宽松的发展空间，同时也没有放弃监管机关应有的监管职责，将其纳入行政监管机关的重点观察视野，保持随时能够启动监管的状态，以避免发生实际的权益损害；其次，当人工智能新兴技术和产业损害权益的风险增加时，行政监管机关可以依序采用力度稍强的上一层柔性执法措施，即通过引导、教育、告诫、约谈等非惩戒性的监管措施提醒当事主体，要求其主动采取应对举措降低损害权益的风险，避免权益损害结果的实际发生；再次，当人工智能新兴技术和产业相关违法行为实际造成权益损害结果但并不严重时，行政监管机关可以采用力度更强的上一层监管处罚措施予以惩戒和矫正。不过，此时为体现包容性监管的理念，行政监管机关应对当事主体依法采取从轻、减轻、不予行政处罚的监管措施。
通过监管立法授权行政监管机关，在法定观察期内采用上述金字塔阶梯状逐步提升强度的监管措施，意在避免行政监管机关直接施加严苛的行政处罚，挫伤各类人工智能从业主体的发展积极性。这不但能够为人工智能技术和产业的创新发展，提供具有包容性的制度空间，而且能够为行政监管机关暂缓适用严厉监管措施的行为提供合法性依据，避免其在担责压力之下贸然介入监管，阻碍人工智能的创新发展。
包容性监管立法除通过设立法定观察期制度促进人工智能创新发展之外，还可以设立其他制度辅助实现这一监管目标。例如，监管立法可以通过设立人工智能分级分类监管制度，放宽对低风险人工智能的监管强度，为其提供更为宽松的发展环境；设立人工智能训练数据的合理使用制度，为人工智能的发展提供充足的数据资源；设立人工智能创新基金、税收优惠、财政支持等制度，为人工智能的发展提供国家层面的支持等。这些制度与法定观察期制度一同构成包容性监管立法的制度体系，共同促进人工智能技术和产业的创新发展。
审慎性监管立法防范人工智能安全风险
审慎性监管立法是指在监管立法过程中，为防范人工智能技术和产业安全风险，构筑必要的制度防火墙，守住人工智能安全底线，避免不可控安全风险侵害各类主体合法权益。
人工智能监管中的风险防范会面临“科林格里奇困境”（Collingridge Dilemma）。“科林格里奇困境”是创新科技监管中常见问题，指创新科技刚开始出现时，因相关安全风险信息的匮乏难以对其实施有效监管。随着创新科技的不断发展成熟，深深嵌入经济社会各个层面中，其安全风险也会渗透蔓延至经济社会各个角落。此时安全风险一旦发生，后果影响广泛，对其进行监管防控、校正的难度很高，监管成本高企。
“科林格里奇困境”同样困扰人工智能风险监管。例如，近期Open Claw（“龙虾”）的出现推动开源AI智能体技术的兴起。这一新的人工智能技术给风险监管带来强有力挑战：一方面，由于这种AI智能体技术刚刚出现，它可能产生的风险种类、范围、程度等问题尚未明确，相关的监管信息十分匮乏，缺乏介入监管的成熟经验；另一方面，AI智能体技术又在迅速生长，以极快的速度渗透到经济社会的不同领域，掀起一场“养虾”热潮，意味着AI智能体的潜在风险也在不断蔓延。如果行政监管不及时介入，一旦风险放大，其波及范围和危害程度较难控制。因此，需要通过审慎性监管立法解决人工智能风险监管信息不足的问题，避免潜在安全风险的积累和扩大，夯实人工智能安全底线。
审慎性监管立法可以通过设定各种有效的制度防火墙应对这一问题，其中代表性制度设置是“监管沙盒制度”。监管沙盒制度是指在监管立法的授权下，行政监管机关选择特定符合条件的企业，在风险受控的环境下开展新技术、新产品、新服务的应用或经营。这些进入监管沙盒的企业将会在真实市场环境中测试新技术、新产品、新服务的运行，行政监管机关则据此收集相关的风险监管信息，以便为后续更广范围的监管打下基础。
监管沙盒制度源于金融监管领域，后逐步扩展到各类创新技术和产业的监管领域。其被证明是一种良好的风险隔离机制，能够为行政监管机关收集创新技术和产业的安全风险信息提供有力制度支撑。人工智能作为目前发展迅猛的创新科技，不断开拓出新的技术形态和产业疆域，伴随产生越来越多的新型安全风险，相应的风险监管也会不断面临挑战。审慎性监管立法可通过设定监管沙盒制度，有效地应对这种挑战。在监管沙盒制度中，监管立法可以要求行政监管机关选择具有较大潜在安全风险的人工智能领域，如模型训练数据、自动驾驶汽车等，通过设定必要的法定条件，选择部分符合条件的企业，在真实市场环境中开展这些人工智能技术、产品或服务的运行，并予以严格监管防范安全风险的实际转化。待获取足够的风险监管信息之后，再决定是否将这些技术、产品或服务予以全面推广并建构相应的监管体系。通过审慎性监管立法设定的监管沙盒制度的缓冲，人工智能技术和产业的各类新型安全风险能够被控制在有限范围内，行政监管机关也能据此收集必要的风险监管信息，为后续有效的人工智能监管奠定基础。
监管沙盒制度能够很好地适应人工智能作为创新科技的特性，有效防范人工智能的安全风险，是人工智能审慎性监管立法不可缺少的制度组成部分。我国人工智能技术和产业的监管实践中，已经开始试行监管沙盒制度。例如，2022年2月，市场监管总局等多部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》，开始在汽车安全监管领域推行监管沙盒制度，这一制度同样适用于采用人工智能技术的自动驾驶汽车。2024年北京市人工智能数据训练基地率先落地人工智能数据训练监管沙盒机制。不过，这些监管沙盒制度呈现实验性、碎片化的特征，尚未形成完善的制度结构体系。在我国人工智能监管立法中，可以总结这些区域性先行先试的制度经验，建立完整统一的人工智能监管沙盒制度，为不断发展的人工智能，提供有效的风险隔离机制和监管信息收集机制，助力人工智能技术和产业在安全的框架内平稳、快速发展。
审慎性监管立法除设立监管沙盒制度防范人工智能的安全风险之外，还可以通过其他制度辅助实现这一监管目标。例如，监管立法可以通过设立人工智能安全风险评估制度，对人工智能进行定期安全风险评估；设立人工智能行政许可制度，对高风险人工智能实行市场准入；设立人工智能安全应急处理制度，为人工智能安全风险的爆发提前设置完善的应对机制等。这些制度与监管沙盒制度一同构成审慎性监管立法的制度体系，共同防范人工智能技术和产业的安全风险。
结语
综上所述，人工智能健康发展需要维系发展与安全之间的平衡关系，而包容审慎监管立法有助于实现这一目标。其中，包容性监管立法，可以通过设定弹性的监管制度，为人工智能创新发展提供制度空间；审慎性监管立法则通过设定有效的制度防火墙，为人工智能的安全风险提供隔离机制。包容性监管立法与审慎性监管立法二者相辅相成、缺一不可，相互结合构成包容审慎监管立法，有力促进我国人工智能技术和产业的健康发展。
“十五五”时期，按照完善人工智能领域法律法规的部署要求，需以包容审慎监管立法为重要抓手，系统总结监管沙盒、法定观察期等先行先试实践经验，推动碎片化探索向系统化、规范化制度体系升级，持续健全人工智能监管法治框架。让法治始终成为人工智能创新发展的坚实保障，推动我国人工智能技术与产业在安全可控、规范有序的轨道上提质增效、行稳致远，为加快实现科技自立自强、建设数字中国、服务经济社会高质量发展注入强劲法治动力。
【本文系2024年度国家社会科学基金一般项目“人工智能大模型包容审慎监管的法治路径研究”（项目编号：24BFX031）的阶段性研究成果】
注释
[1]习近平：《当前经济工作的重点任务》，《求是》，2026年第4期，第4—8页。
[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[3]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班上的讲话》，《求是》，2026年第9期，第4—10页。
[4]张于喆：《智能经济新形态打开发展新空间》，《人民论坛》，2026年第9期，第15—19页。
[5]张凌寒：《人工智能法律治理的路径拓展》，《中国社会科学》，2025年第1期，第98页。
[6]黄锫：《论我国人工智能领域包容审慎监管的法治维度》，《财经法学》，2025年第2期，第97页。
[7]周辉：《人工智能综合性立法及其实现》，《法学研究》，2025年第6期，第132页。
责编：张宏莉／美编：石 玉
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。