摘 要:在中国式现代化进程中，我国城乡人口布局发生显著变化，顺应人口变化趋势、优化乡村国土空间布局，是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要任务。“十五五”时期，应当深刻把握城乡空间形态演进的一般规律，分类明确不同空间的战略定位，科学划定土地红线、深化土地制度改革、强化村庄规划引领，扎实推进乡村国土空间布局优化重组。
关键词:国土空间 城乡形态 村镇布局
【中图分类号】TU98 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要提出：“统筹优化村镇布局”，“协同推进县域国土空间治理”。[1]2025年底召开的中央农村工作会议强调，统筹优化乡村国土空间布局，加快补齐农村现代生活条件短板，创造乡村优质生活空间。[2]在中国式现代化进程中，城乡人口布局发生显著变化，乡村生产生活形态持续转型，传统的乡村空间布局已经难以完全适应农业农村现代化的需要。一方面，村镇布局比较分散，规模集聚效应不足，乡村基础设施和公共服务可达性受到限制。另一方面，土地资源与人口布局存在一定程度的不匹配，农村建设用地利用效率有待进一步提高。同时要看到，村庄与农田插花分布的格局，也在一定程度上影响耕地集中连片和规模经营，对我国农业竞争力持续提升带来挑战。如果缺乏科学合理的国土空间布局作为支撑，农民就地享受现代生活条件的难度较大，农业产业发展与乡村生态功能提升也会面临制约。因此，深入贯彻党的二十届四中全会和中央农村工作会议精神，应当深刻把握城乡空间形态演进的一般规律，分类明确不同空间的战略定位，扎实推进乡村国土空间布局优化。
城乡空间形态演进的若干规律认识
国土空间是一体的、客观的，因特定空间的不同用途而具有不同的功能和属性。乡村空间并非孤立存在的，对乡村空间的理解应放到城乡连续体中去考察，对城乡空间形态的认识需要置于工业化、城镇化的历史进程中去把握。
城乡人口变动带来空间重组。人口分布是空间布局的基础，城乡人口分布的重大调整，将带动空间形态的分化与重构。一方面，农业人口持续向城镇转移，乡村常住人口明显减少，生活空间的需求结构也相应发生变化。另一方面，现代化大农业对劳动力的需求显著降低，农业生产空间趋于规模化、集聚化，生产空间与生活空间的分离趋势进一步增强。从世界范围内的经验来看，前现代的城乡空间形态是在适应农业社会生产生活条件的过程中形成的，而在现代化进程中，各国都不同程度地面临着空间形态向现代转型的任务。
生产生活分工催生村庄功能分化。空间布局与经济活动的功能耦合是城乡形态演进的重点，其实质是国土空间与产业活动、公共服务的高效适配。随着现代化演进，传统城乡空间会在以经济分工为主要动力的牵引下，逐渐分化为城市、市镇和半稠密地带、乡村三类空间区块，后面两类可以视作广义的乡村功能区。就典型农区而言，市镇作为一个区域性的专业化节点，主要功能是作为农村居民的居住空间，并为农业关联产业提供集聚空间。村庄会走向分化，少量较大的村庄将作为市镇的补充和延伸发挥次级节点功能，大部分村庄则会逐步收缩为专业农庄，乡村开放性空间的主要功能聚焦于农产品生产和生态保护。
农业农村发展的失衡可能引发乡村空间衰落。在现代化进程中，农业发展并不总是自然地与农村发展完全协同，前者对后者的积极贡献往往呈现出先上升、后趋于平缓乃至递减的趋势。农业发展为农村发展提供起步阶段的资源支撑，但农业现代化在高度发展之后，并不能自动带来农村空间的集聚和提升。相反，随着农业生产效率提高，农村就业机会可能相应减少，人口外流现象可能加剧，农业对农村社区发展的支撑作用会逐步减弱。我们应该认识到，如果农业与农村之间的协同性持续减弱，农村发展将长期受到制约。在极端情况下，甚至可能出现农业现代化单方面推进，而农村发展陷入停滞的“农业农村失衡困境”。面对城乡空间形态的变动和重组，我们需要密切关注不同乡村地区功能分化的趋势与特征，注意避免部分乡村地区陷入发展动力减弱、空间功能退化的困境。
当前乡村国土空间治理面临的主要挑战
中国的乡村国土空间格局承续自传统社会，市镇绵密而规模偏小、村庄分布广泛、农田细碎化，这是历史形成的客观现实。如今，我们面临的主要问题并不完全在于空间布局本身，而更在于如何实现高质量、高效能的空间治理。当前，乡村国土空间治理主要面临以下几方面挑战。
高速城市化过程中，农村建设用地的扩张与闲置现象较为突出，土地利用效率有待提高。近几十年里，大量乡村人口向城镇转移，但农村建设用地特别是宅基地总量不减反增。乡村人口从1995年峰值时的8.6亿人减少到2024年的4.6亿人，而同期村庄建设用地规模却从2.5亿亩扩张到3.2亿亩；其中宅基地从1.43亿亩增加到1.87亿亩，增幅占村庄建设用地增幅的62.9%。[3]这一情况背后，是过去一段时间土地用途管控未能完全落实，有的地方存在“一户多宅”“建新不拆旧”等现象。根据典型调查，村庄中闲置和低效建设用地占比约20%，由此保守估计，全国农村闲置和低效建设用地面积至少有6000万亩。[4]在空间布局上表现为：在城镇化不断推进的背景下，市镇未能充分发挥规模集聚效应，而村庄用地规模却继续扩张；一方面是城镇建设用地日益紧张，另一方面则是乡村建设用地长期闲置或低效利用。
土地制度改革中空间规划引导不足，乡村国土空间布局分散问题没有根本性扭转。由于特定历史发展轨迹的原因，乡村中散布有大量的工业、商业用地，对于建设用地集约节约、农田规模连片经营、企业生产效率提升都具有不利影响。深化农村土地制度改革，不仅应该实现城乡建设用地同等入市，还应该同步实现乡村国土空间布局优化和土地资源集约节约。然而，在改革过程中，有的部门和地方对城乡形态现代化的一般规律认识尚不够清晰，对现有农村建设用地的空间优化、总量调控的引导有待加强。例如，在农村集体经营性建设用地入市改革中，对空间布局尚未作出系统性安排，地方层面的空间管控意识与专业能力也显不足，导致在具体工作中对空间布局问题的统筹考虑相对有限。
国土空间规划在适应功能需求方面尚有提升空间，村庄规划的严肃性和制度刚性有待进一步增强。有的地方在“三区三线”等刚性指标的划定中，未能充分考虑乡村实际，存在将永久基本农田划定在陡坡山地、河湖水面、林草交错地带等现象。这类问题长期未能得到有效调整，在上级以“卫片执法”等方式加强管理的情况下，地方层面往往倾向于采取较为形式化的应对方式。例如，有的地方永久基本农田划在山坡上，为了符合种粮要求便在上面稀稀拉拉种上玉米，但这些作物实际是只播种不收割的。有的地方村庄规划偏离实际，未能顺应人口外流与村庄收缩的趋势，简单按照“统一标准”规划建设公共服务设施，一定程度上造成资源的浪费。2023年，审计署审计发现，有1700多个村庄规划偏离实际或流于形式，某地在29个村庄分别规划建设3750平方米幼儿园和小学，其中人口最少的只有37名村民。[5]此外，还有个别村庄规划编制和变更较为随意，在规划中盲目扩大工业、商业用地的比重，与村庄实际发展需求之间存在一定脱节。
在个别地方的乡村国土空间布局调整过程中，由于操作方式未尽妥当，引发一些衍生问题。当前，我国村庄的平均规模已经下降到1000人以下，[6]典型农区空心村和小规模村庄比较普遍，乡村居住空间分散，基础设施和公共服务覆盖不足。为缓解这一问题，全国不少地方开展了以村庄合并、集中居住为主要内容的乡村国土空间布局调整工作。但实施过程中，有的地方在规划布局、区位选址、社会治理等方面存在一些问题。一是规划布局方面，有的地区规划编制未能充分适应城镇化进程，存在滞后于乡村人口实际变动的情况。例如，某省在乡村建设规划中预计2030年农村常住人口为4400万，但至2024年实际已不足3400万，导致部分规划内容与实际情况脱节，实际指导意义减弱。二是区位选址方面，有的地区在选址决策中，对空间集聚效应和居民长期就业需求考量不足，致使部分新建居民点的配套设施与公共服务难以持续运转，建成不久即出现“二次空心化”现象。三是社会治理方面，有的新建社区采取“合村不并账”的治理模式，居民分属多个集体经济组织，社区组织建设未能及时跟进。此外，有的地方在推进过程中存在进度安排机械、工作方法“一刀切”等现象，也引发一些群众意见。未来，在优化乡村国土空间布局过程中，需注意汲取上述经验，加强对实际变动趋势的研判，统筹考虑空间、经济与社会治理因素，推动形成更具适应性、可持续性的乡村空间格局。
优化乡村国土空间布局的系统路径
优化乡村国土空间布局，是重绘国土空间底色的基础工程，对于统筹新型城镇化和乡村全面振兴具有基础支持作用。统筹优化乡村国土空间布局，需遵循城乡形态演进规律、立足当地发展实际，按照分类有序、片区化推进的思路，实现乡村空间布局与人口布局、产业发展的动态适配。
明确空间定位，分类确定乡村建设重点和优先序。从主体功能上看，乡村地区可以划分为城中村城郊村、典型农区乡村和生态功能区乡村三类空间。优化乡村国土空间布局，需立足不同的主体功能，明确相应的空间定位。城中村、城郊村虽然在名义上还叫“村”，但在空间上实际已经基本完成城市化进程，只是在行政区划或组织形态上还部分保留乡村特征。这类村庄的未来主要任务是通过合理的空间规划使其更好融入城市体系，实现基础设施和居住形态提质升级。生态功能区乡村人口稀少、资源稀缺，生态承载力有限，将来能够保留的主要是少量特色村庄，大多数村庄要逐步回归自然、恢复生态。这类村庄的主要任务是通过易地扶贫、生态移民等措施整体向外搬迁，让农民能够更有尊严地分享现代化成果。典型农区乡村耕地规模大、生产条件好，是全面推进乡村振兴的主战场。在典型农区，未来要以县域为单元统筹布局农业、生态、城镇等功能空间。县城和重点镇要做大做强，以县城为重要载体统筹推进新型城镇化和城乡融合，推动重点镇资源集聚、空间扩容，更好发挥专业化节点功能。村庄层面，促进建设用地集约节约、耕地集中连片，建设高效生产空间；根据人口规模、资源禀赋、发展潜力合理规划，实现关键基础设施和基本公共服务普及普惠，创造乡村优质生活空间，推动农村基本具备现代生活条件。
科学划定土地红线，实现国土空间布局动态优化。过去“三区三线”的划定中或多或少存在不符合实际的情况，其中影响较大的当属永久基本农田保护红线。2026年中央一号文件提出“健全永久基本农田优进劣出管理机制”，这标志着我国耕地保护理念从“静态守护”向“动态优化”的重大转变。这一调整方向在此前相关制度安排中已有所体现。例如，2025年10月印发的《永久基本农田保护红线管理办法》提出，“省级人民政府自然资源主管部门应当会同农业农村主管部门定期评估本行政区域内耕地资源分布、质量状况，因地制宜、合理确定市、县永久基本农田储备区划定目标任务，并根据储备区内耕地实际利用状况，动态调整储备区。”[7]此次机制化升级，进一步提升政策的系统性和可操作性，也体现出国家在耕地保护制度上的持续深化。未来，应深入落实永久基本农田优化调整机制，将永久基本农田划定不合理的地块、难以长期稳定利用的地块及时调出，将优质耕地及时调入，按照“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”的原则对永久基本农田进行正向优化，实现保护与发展的平衡。
深化土地制度改革，明确农村建设用地总体减量、布局优化的政策导向。乡村地区各类建设用地数量偏多、布局相对分散，已成为优化乡村国土空间布局中一个值得关注的问题。未来应统筹运用全域土地综合整治、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等措施，以县域为单元推进地块归并、土地整备、空间重组，实现农村建设用地总体减量、布局优化。以集体经营性建设用地入市为先导优化乡村空间形态，乡村产业发展所需的仓储、物流、烘干、冷链等设施用地可以就地入市，其他工业、商业用地，特别是被连片农田包围的小幅宗地，尽量调整到产业集聚区入市。宅基地布局优化按照保障居住、管住乱建、盘活利用的原则逐步实现集约节约。优先利用闲置宅基地和其他低效建设用地保障居住需求，宅基地紧张的地区通过建设联建房、公寓房等方式满足农户居住需求，位置偏远、交通不便、设施配套不完善的零星农户实施“相对集中居住”，完善聚居点基础设施与公共服务配套，提升居住品质。
强化规划引领，增强村庄规划的实用性和权威性。建议针对各地村庄规划中出现的问题，修订完善村庄规划编制导则，由县级政府牵头，以镇域乃至县域为单元，统筹开展村庄规划编制。村庄规划编制应立足长远、适度超前，兼顾前瞻性与可行性。规划编制需紧密结合发展实际，避免随意扩大工业、商业等经营性建设用地范围。村庄规划经批准后纳入国土空间规划“一张图”实施监督，不得擅自修改；村庄规划是乡村建设项目审批的依据，未纳入规划的项目不得审批实施，确保规划不变形、不走样。
【本文系国家社科基金一般项目“农村土地制度与乡村治理体制协同改革研究”（项目编号：23BZZ067）的阶段性成果】
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]《中央农村工作会议在京召开 习近平对做好“三农”工作作出重要指示》，《人民日报》，2025年12月31日，第1版。
[3]熊柴、蔡继明、刘媛：《农村宅基地的时空变化、驱动逻辑及减量治理》，《天津社会科学》，2024年第4期，第84—94页。
[4]陈明：《农村集体建设用地制度改革：全局审度与远景展望》，《学术月刊》，2025年第6期，第51-63页。
[5]《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署网站，2024年6月25日。
[6]农村常住人口数据参考国家统计局数据，2025年，我国农村常住人口约为4.51亿人；行政村数量参考民政部及农业农村部最新统计口径，受行政区划调整及撤村并居影响，全国行政村（含农村社区）总数已减至约48万—49万个。据此计算，我国行政村平均常住人口规模已降至1000人以下。
[7]《永久基本农田保护红线管理办法》，中国政府网，2025年10月1日。
责编：冯一帆／美编：石 玉