【摘要】健全健康促进政策制度体系，是落实健康中国战略、健康优先发展战略的必然选择，也是推动卫生健康工作从以治病为中心向以人民健康为中心转变的重要举措。面对新形势新挑战，将健康作为政策优先考虑要素，实现从理念倡导到制度约束、从运动式治理到常态化运作的转型，已成为破题之要。为此，要探索法治建设、政社共治及数智赋能路径，创新健康影响评估机制、健康促进协同机制、健康均衡发展机制和健康促进考核机制，为以人民健康为中心的治理实践提供坚实制度支撑。
【关键词】健康中国 健康优先发展 健康促进政策 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
“十五五”规划纲要提出：“健全健康促进政策制度体系”。①这是贯彻落实“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，人民共建共享”的新时代党的卫生与健康工作方针的必然要求，是落实健康中国战略、健康优先发展战略的必然选择，也是推进以治病为中心向以人民健康为中心转变的重要举措。
健康促进政策制度体系建设的历程与成就
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把人民健康放在优先发展的战略地位，树立“大健康、大卫生”理念，将健康中国上升为国家战略，我国卫生健康事业获得长足发展，人民健康水平持续提高。
2012年8月，《“健康中国2020”战略研究报告》提出“健康中国”这一重大战略思想，强调“全面维护和增进人民健康，提高健康公平，实现社会经济与人民健康协调发展”，明确医药卫生体制改革方向。②2015年10月，党的十八届五中全会提出“推进健康中国建设”，部署健康中国建设任务。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上发表重要讲话，深刻阐释推进健康中国建设的重大意义、指导思想和实施任务，为健康中国建设提供方向指引。10月，中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，对健康中国建设进行顶层设计，明确指导思想、战略主题和战略目标，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为核心，明确建构基本医疗卫生制度及其建设重点。
党的十九大报告提出“实施健康中国战略”，强调“要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度”。2019年6月，《国务院关于实施健康中国行动的意见》提出，“到2022年，健康促进政策体系基本建立”。2019年7月，健康中国行动推进委员会成立并发布《健康中国行动（2019—2030年）》，围绕健康中国行动总体要求、主要指标，部署15个专项行动，明确实施健康中国的行动路径和路线图。2019年12月通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，规定其适用范围为“从事医疗卫生、健康促进及其监督管理活动”，通过专章设立健康促进制度，推动健康促进工作的法治化。
党的二十大报告强调，“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”，“深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理”，并对公立医院、医疗卫生队伍、公共卫生体系等提出改革要求。2023年12月，《国务院办公厅关于推动疾病预防控制事业高质量发展的指导意见》绘制我国疾控事业高质量发展蓝图，推动健康中国战略目标的实现。“十五五”规划纲要强调“实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系”，并布局疾控体系建设、“三医”协同发展、公立医院改革等方面工作。
在健康优先发展战略的引领下，我国健康促进政策制度体系不断完善。从确立“健康优先”理念到推进制度化、体系化实践，健康促进政策制度体系建设成效不断显现。
从“以健康为中心”到“健康优先发展”：健康促进政策制度体系建构的理念转变。2012年《“健康中国2020”战略研究报告》将“健康强国”作为一项基本国策，把维护人民健康权益放在第一位。2016年《“健康中国2030”规划纲要》确立“以促进健康为中心”的“大健康观”，围绕健康影响因素统筹规划健康生活、健康服务、健康保障、健康环境、健康产业等，拓展健康中国战略的实施深度和覆盖范畴。党的二十大报告强调，“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”。2026年政府工作报告提出，“实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系”。这意味着将健康作为经济社会发展优先考量，完善健康优先发展的政策制度体系，形成有利于健康的生产生活方式、经济社会治理模式，不断提升人民健康水平。
健康促进政策制度体系持续健全，医疗医保医药及其协同政策制度建设，取得积极进展。医疗、医保、医药及其协同政策制度建设，是实施健康中国战略、健全健康促进政策制度体系的重要内容。在医疗卫生制度方面，分级诊疗、医院管理等制度建设持续推进。2015年9月，《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》明确建立分级诊疗制度。其后，承载分级诊疗的家庭医生签约服务、医疗联合体建设不断发展。2016年5月，国务院医改办等部门印发《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》，构建家庭医生签约服务框架。2022年3月，国家卫生健康委印发《关于推进家庭医生签约服务高质量发展的指导意见》，为后续深化签约服务“六个拓展”奠定基础。在医联体建设方面，2017年4月，《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》提出开展医疗联合体建设，逐步形成多种形式的医联体组织模式。2020年7月，国家卫生健康委等印发《医疗联合体管理办法（试行）》，加快推进医联体建设，逐步实现医联体网格化布局管理。在现代医院管理制度上，2017年7月，《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》提出建立现代医院管理制度要求，明确政府对医院的监管职能。2021年5月，《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》提出，加强公立医院主体地位，以建立健全现代医院管理制度为目标，推动公立医院发展方式、运行模式和资源配置变革。
在医疗保障制度方面，2020年2月，《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》，为全面建立中国特色医疗保障制度绘制路线图。2021年1月，《医疗保障基金使用监督管理条例》印发，强调加强基金使用监管，建立健全基金监管长效机制。2020年7月，国家医保局发布《基本医疗保险用药管理暂行办法》，规范基本医疗保险用药范围。2025年12月，国家医保局印发《医保基金清算提质增效三年行动计划》，探索将大病保险资金和医疗救助基金等纳入清算提速范围，逐步缩短异地就医费用清算周期。为用好医保基金，我国对药品、高值医疗耗材进行集采使用，对医疗服务价格、医保药品目录进行动态调整，使其更贴合居民健康需求。
在药品供应保障制度方面，基于药物目录管理，推进药品生产、流通和使用全流程改革，强化药品供应保障和新药研发。2015年2月，国家卫生计生委等印发《国家基本药物目录管理办法》，旨在完善基本药物制度，建立健全国家基本药物目录遴选调整管理机制。2018年10月，国家卫生健康委发布《国家基本药物目录（2018年版）》，增加国家基本药物品种数量（685种），同时优化药物结构，规范剂型规格。2019年1月，国务院办公厅印发《国家组织药品集中采购和使用试点方案》，推动药品集中带量采购工作常态化制度化。2020年1月，《药品注册管理办法》印发，提出规范药品研制、注册及监督管理，明确将临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的创新药和改良型新药等纳入加快上市注册范围。
健康促进政策制度体系推动健康中国行动不断落地，健康促进组织治理体系逐步加强。2019年6月，《国务院关于实施健康中国行动的意见》对推进健康中国行动进行顶层设计。7月，健康中国行动推进委员会发布《健康中国行动（2019—2030年）》。该方案以“大卫生、大健康”为理念，坚持预防为主、防治结合原则，明确健康中国行动的主要指标，并围绕疾病预防和健康促进两大核心形成15个专项行动，绘制健康中国路线图。健康中国行动推进委员会还负责推进《健康中国行动（2019—2030年）》的组织实施、监测评估与考核工作，使其成为落实健康中国战略的枢纽工程。在健康中国行动中，多部委推动健康中国的联动机制与协同治理格局逐步形成，健康促进政策供给不断强化。同时，健康中国行动通过普及健康知识，提升居民健康素养水平，改善公众的健康认知，推动居民积极参与健康中国行动，为健康中国落地奠定坚实的社会基础。
健康中国行动推进委员会建立后，着手建构统筹各党政部门、各级政府机构及各领域的健康治理体系，推动卫生健康部门主导、党政部门参与、社会协同的健康促进治理体系建构。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》强调，“各级人民政府应当把人民健康放在优先发展的战略地位，将健康理念融入各项政策，坚持预防为主，完善健康促进工作体系，组织实施健康促进的规划和行动，推进全民健身，建立健康影响评估制度，将公民主要健康指标改善情况纳入政府目标责任考核”③，为健康促进工作的组织治理体系建构提供法律依据。为加强基本公共卫生服务管理，2017年2月，国家卫生计生委印发《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》。2019年以来，国家卫生健康委与财政部等部门联合印发多项补助资金管理办法，持续完善基本公共卫生服务补助资金管理制度。2023年12月，《国务院办公厅关于推动疾病预防控制事业高质量发展的指导意见》要求，建成以疾控机构和各类专科疾病防治机构为骨干、医疗机构为依托、基层医疗卫生机构为网底，军民融合、防治结合、全社会协同的疾控体系。健康促进组织治理体系的强化，推动着我国卫生健康服务水平从保基本走向高质量发展，稳步提升基本医疗卫生服务的可及性和便利性。
健康促进政策制度体系建设面对的新挑战
财政资金对健康促进政策制度体系建设投入增速面临挑战。近年来，在财政支出持续向民生领域倾斜的背景下，健康领域的投入虽得到优先保障，但总体增速已趋于平稳，单纯依靠财政扩张支撑健康促进的模式难以持续。同时，医保基金在人口老龄化加速、抚养比上升的长期压力下，收入增速放缓，控费需求逐步显现，基金运行的可持续性成为不可回避的议题。从国际经验看，经济增长与医疗福利之间的张力是各国长期面临的共同难题，多数发达国家在财政投入趋紧后，纷纷转向开源节流、存量改革的路径。当前，在财政收支紧平衡已成常态的背景下，需善用制度优势凝聚共识，在合作协同中挖掘存量潜能，以存量优化、协同治理和机制创新，走出一条适合我国国情的健康优先发展之路。
人口结构、社会转型及生产生活方式变革，为健康促进政策制度体系建设带来新的需求。根据第七次全国人口普查数据，我国2020年以来人口老龄化呈现加速深化、规模巨大、结构高龄、区域分化等特征。国家统计局数据显示，截至2025年末，65岁以上老年人口有22365万人，占全国总人口的15.9%④。随着20世纪六七十年代婴儿潮出生人口进入退休高峰期，老年人赡养及医疗健康服务需求更加突出。人口老龄化给我国现收现付制的医疗保险筹资支付带来一定压力。老年群体中，疾病与失能的发生率较高，对慢病治疗、康复护理及相关健康服务需求显著增加。同时，人均预期寿命不断延长，老年人口患病及就医需求持续上升，加剧医保基金支出压力。当前，影响健康的因素更加多样。人们生产生活方式的变化，与肥胖、心理精神障碍等健康问题多发、慢病医疗康复需求增多等存在密切关联。人口老龄化及疾病类型变化等，要求医药、医疗及健康服务体系及时作出适应性调整。
卫生健康政策制定历时较长，健康促进政策制度体系仍在持续完善之中。在卫生健康政策制定过程中，党中央、国务院加强统筹协调，国家卫生健康委积极推动相关政策与健康促进行动协同联动。当前，健康促进政策制度体系已基本建立，而“三医”协同治理机制仍需进一步完善。医院发展动力有待增强，在取消药品加成、药品耗材集中带量采购后，需进一步优化平衡药品价格调整与医疗服务价格调整间的联动机制。医院持续发展靠技术和人才，在评价体系中，技术评价与人力资本权重需考虑均衡性。我国职工医保与居民医保在缴费方式、待遇给付方面存在一定差异，各自面临不同挑战。医疗救助、基本医疗保险、大病医保与商业医疗保险，构成多层次医疗保障体系，制度间、项目间的筹资与待遇衔接仍有待强化。医药领域中的重点环节之一是药品集中带量采购工作，其中涉及国家与地区性药品集采、集采与非集采品种的平衡，以及药品中选后供应稳定性、中选企业替换规范性等。要促进医保、医疗、医药联动协同，使三者更好衔接。同时，健康资源在地域配置上存在一定差异，城乡、区域之间发展水平不同，基层医疗资源仍有优化空间。此外，在健康促进建设中，预防与治疗、公立与非公立卫生健康机构发展、资源投入与治理绩效等方面的协调发展也有待进一步推进。
健全健康促进政策制度体系的途径与机制
我国健康促进政策制度体系建设处于转型发展时期，需大力推动健康促进协同治理行动，提升资源投入治理绩效，从多方面推进健全健康促进政策制度体系的途径探索。
健全健康促进政策制度体系的法律法规约束。当前，健康促进政策制度大多以行政法规、部门规范形式存在，健康理念尚未充分融入各项政策之中。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》虽将健康权纳入其中，但缺乏强制性约束规范，健康影响评估等仍停留在倡导层面。将健康促进从倡导转为制度约束，推动健康促进立法或修订现行法律，确立“健康权”定位，明确健康优先原则；建立健康影响评估制度，强化将健康理念纳入所有政策的硬约束，并要求健康相关领域政策制度增加健康协同条款。可倡导地方开展健康促进立法，探索健康影响评估的程序、标准及责任追究机制，推广可复制的制度模板。在健康促进立法入法基础上，强化部门统筹，健全现有行政法规、部门规章；在技术规范层面，推动健康促进相关技术规范与操作指南出台，建立从强制性标准到推荐性指南的分级分类标准，推动健康促进体系进一步完善。
强化健康促进政策制度体系的政社共治与协同。“大卫生”“大健康”理念落地，全方位全周期的健康服务涉及到各党政部门，需破解卫健部门“小马拉大车”困境，加强央地、各层级政府部门间的政策协作，推进政府与社会、个人的健康协同治理，打造政社共治的健康治理生态。可调整健康中国行动推进委员会为健康促进委员会，并赋权其健康促进统筹协调权，优化健康促进决策与执行监管；整合分散在多部门的健康促进职能，强化健康影响评价制度，推动健康决策、公共政策出台循证化。在党政主导健全健康促进政策制度同时，调动多方社会主体参与积极性。例如，完善政府购买健康服务机制，促进非公立医院等健康服务机构发展；强化基层社区健康促进职能，推动居民代表、辖区单位、物业、志愿者等参与社区健康行动，改进社区健康环境。
提升健康促进政策制度体系的数智赋能水平。伴随国家、省、市三级健康信息平台建设的推进，需强化技术治理制度供给，弥补技术与制度间的鸿沟，以数智化赋能健康促进的技术治理。打造数字健康基础设施，将现有国家健康信息平台升级为国家健康大数据中心，建立国家级健康数据开放应用平台，推动健康风险预警模型建构，探索传染病监测预警数字化。建立“互联网+医疗健康”政策体系，在省级、市县布局区域健康数字治理中心、基层数字健康服务站，整合卫健、医保、疾控、医院等信息，实现数据实时汇聚和服务协同，驱动优质医疗健康资源下沉。界定健康数据权属，统筹医疗卫生健康数据信息标准，明确不同主体数据使用权限，以开放共享和隐私保护规则推动数据共享，建立健康数据流通交易规范，强化算法伦理审查，防止技术歧视、算法黑箱及监管责任真空等问题。
健全健康促进政策制度体系，在探索政策制度体系的法治建设路径、政社共治路径、数智赋能路径的同时，找准健康促进政策制度体系建设的关键点，推进关键领域环节的机制创新。
创新健康影响评估机制，把健康评估融入各项政策。各级政府及所属部门拟定实施经济社会发展政策、重大工程项目时，需评估其对健康的影响，及时发现其中存在的健康风险隐患。习近平总书记强调：“要全面建立健康影响评价评估制度”。⑤2021年我国启动健康影响评估制度建设试点，探索健康影响评估经验。对此，要总结制度建设试点经验，创新健康影响评估机制。一是推进健康影响评价制度建设，拟定健康影响评估分类管理目录，明确健康影响评估政策清单。二是实施评估资质监管，建立评估机构资质认证、评估质量负责制，强调评估报告公开，接受公众监督。三是优化评估结果应用，将健康影响评估报告作为政府决策、政策出台的前置要件，建立“评估未进行不通过或不审议”硬约束；对基于健康评估提出的政策建议，要求相关部门认真研究，并赋予相关部门、社会组织及公民健康公益诉讼权，促使各方履行健康促进责任。
加强健康治理体系统筹协作。要建立“三医”协同治理机构，或者将其职能纳入全国爱国卫生运动委员会的工作体系，统筹推进五项基本医疗卫生制度建设，加强基本医疗卫生制度与医疗卫生服务体系衔接协同。要建立健康资源统筹配置机制，完善各级区域卫生规划，按规划配置卫生健康资源，促进卫生资源在城乡、区域间的合理分布。落实分级诊疗及医联体建设，通过实施医疗医保医药差异化政策，吸引患者在县域就医，促进资金、人才等资源向县域合理配置。要建立健康促进与产业协同发展机制，将健康产业嵌入养老、旅游、文化体育、健身休闲等行业中，打造健康促进产业共生融合发展试点，满足人民群众多层次、多样化的健康需求。
破解健康服务的不平衡发展难题。卫生健康服务在类型、区域和群体之间客观上存在发展不平衡问题。创新健康均衡发展机制，要优化区域资源配置，用好编制资源，可将城市富余编制投放到县域基层，以统一招聘保障待遇，并配套以基层医生优先回流晋升制度；参照服务半径和人口规模配置大型医学设备，建立区域医疗设备共建共享制度，降低各机构设备购置维护成本。同时，整合卫生健康服务体系，建立双向转诊制度，以紧密型县域医共体推动县域内规范服务，以购买服务形式激励医共体做好预防保健和健康管理，强调预防优先。此外，利用医保支付杠杆引导资源配置，如建立医保基金健康均衡调剂金，对医疗资源薄弱地区给予医保支付系数加成；建立常见病、多发病诊疗价格分级制度，以医疗机构价格差异引导医疗资源下沉基层。
创新健康促进考核机制，推动建构健康优先的治理观。2019年7月，国务院印发的《健康中国行动组织实施和考核方案》建立起党政健康考核制度，国家卫生健康委还开展基本公共卫生服务项目绩效评价促进卫健工作。现有考核更侧重医疗卫生而非健康促进，需进一步优化考核的指标体系、形式。将核心结果、关键过程、特色创新及满意度等方面纳入科学考核指标体系，在指标采集上加强健康信息、医保数据、电子健康档案等的使用。建立多样互补的考核体系，将健康促进指标纳入党政领导政绩考核、党政部门考核体系；卫健系统加强健康中国行动监测评估、基本公共卫生服务等考核；可引入科研机构、智库等第三方开展独立健康评估，并强化健康考核中的公众参与。同时，注重考核结果运用，可将健康促进考核结果与领导干部选拔任用、医务人员绩效工资等挂钩，与财政资金奖补、项目经费等相连接，优化考核结果奖惩；健康考核结果需向社会公众公开，推动考核过程结果的公开透明，注重通过考核强化健康治理。
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
②《〈“健康中国2020”战略研究报告〉解读》，中华人民共和国国家卫生健康委员会网站，2012年8月17日。
③《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，中国人大网，2020年1月2日。
④《王萍萍：2025年全国人口总量为140489万人 人口高质量发展持续推进》，国家统计局网站，2026年1月19日。
⑤《习近平关于健康中国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2024年，第7页。
责编/靳佳 美编/王梦雅
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