摘 要:“十五五”时期，人工智能技术将进入规模化应用阶段，大模型技术的崛起，将进一步提升人工智能的跨领域整合能力和智能化水平，推动数字中国建设从“数字化”向“智能化”跃升，带来全新发展机遇。数字中国建设的边界将不断拓展，从数字基础设施建设、数字产业发展、政务服务、民生保障，到生态环保等各个领域，形成“全域覆盖、协同联动”的发展格局。未来五年，数字中国建设将重点围绕数字基础设施、数字技术创新、数据要素利用、产业发展、政务服务、社会治理等重要议题展开，共同构成“十五五”时期数字中国建设的重要框架。
关键词:数智时代 数字中国 智能革命 数字技术
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
数字中国建设是推进中国式现代化、发展新质生产力的重要引擎。“十五五”规划纲要提出：“深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平。”[1]“十五五”时期，人工智能技术将进入规模化应用阶段，大模型技术的崛起进一步提升人工智能的跨领域整合能力和智能化水平，推动数字中国建设从“数字化”向“智能化”跃升。在此背景下，聚焦算力保障、人工智能落地、关键技术突破等重大议题，系统谋划、协同推进，对于数字中国建设具有重要的理论价值和实践意义。
人类社会正从数字时代走向数智时代，信息化内涵已从“数字化—网络化—智能化”的递进关系演变为三者深度融合的新形态。数智时代的深度演进、智能革命的全面渗透，将不断拓展数字中国建设的边界，从数字基础设施建设、数字产业发展、政务服务、民生保障到生态环保等各个领域，形成“全域覆盖、协同联动”的发展格局。
数智时代的主要特征表现为“五高”，即高度被感知、高度互联互通、高度被精准计算、高度透明、高度智能化，五个方面相互关联、有机统一。[2]与数字时代相比，数智时代下的数字中国建设实现三个层面的跃升：在技术层面，实现从“连接”到“智能”的突破，人工智能、大数据、5G、星联网等技术的深度融合，为数字中国建设提供更加强劲的技术支撑；在应用层面，实现从“场景赋能”到“全域赋能”的扩展，数字技术深入渗透到生产生活各环节，推动全要素数字化转型；在价值层面，实现从“效率提升”到“价值创造”的升级，数字技术不仅能够提升生产效率、优化服务质量，并催生新产业、新业态、新模式。数智时代的到来，需要加快完善数字基础设施体系，构建“天地一体”的网络架构，实现泛在连接与高速传输，为全域数智化转型奠定基础；打破地域、行业、部门之间的壁垒，推动数据资源高效流动与共享，实现数字技术对经济社会发展的全链条、全要素、全方位赋能。
智能革命是以人工智能技术为重点，带动云计算、物联网、区块链等新一代信息技术协同突破的技术革命，是推动数字中国建设向纵深发展的重要动能。在经济领域，人工智能技术与产业深度融合，推动产业高端化、智能化、绿色化转型，催生智能制造、智能服务、智慧农业等新业态，提升产业竞争力；在政务领域，人工智能技术推动政务流程再造、组织架构优化，实现政务服务精准化、监管智能化，提升政府治理效能；在社会领域，人工智能技术应用于交通管理、应急指挥、环境监测、公共安全等场景，推动社会治理精细化、高效化；在民生领域，人工智能技术融入医疗、教育、养老等方面，优化服务供给模式，提升公共服务的可及性与质量。同时，智能革命带来一系列新挑战，如就业替代风险、隐私泄露风险、算法公平性问题等，需要在强化人工智能技术创新应用的同时，加强技术规范与风险防控，采取具有前瞻性的、系统务实的治理方略，[3]实现技术发展与社会治理的协同推进。
深入实施“东数西算”战略，推动算力资源高效利用与协同发展
算力是数智时代的关键竞争力，是数字中国建设的重要基础设施，也是推动人工智能、大数据等技术创新应用的基础支撑。随着数智化转型的纵深推进，我国算力需求将持续快速增长，深入实施“东数西算”工程，是“十五五”时期强化算力保障的关键任务，也是深入推进数字中国建设的重要举措。
“东数西算”工程是我国重要的国家战略工程，其重点是将东部算力需求有序引导到西部，利用西部的资源禀赋优势，构建数据中心、云计算、大数据一体化的新型算力网络体系，促进东西部协同联动。“十五五”时期需要在现有工程基础上，进一步扩大算力基础设施规模、提升算力质量、优化算力布局，实现算力资源的高效利用与协同发展。具体而言，加快西部算力基础设施建设，依托西部能源优势，建设一批绿色低碳、高效集约的数据中心集群，提升西部算力供给能力，重点发展算力枢纽节点，打造全国一体化算力网络体系；优化东部算力资源配置，推动东部算力需求有序向西部转移，重点疏解东部非实时性算力需求，保留重要实时性算力资源，实现东西部算力互补、协同发展；提升算力网络互联互通水平，加快建设全国一体化算力网络骨干通道，推动不同区域、不同类型算力资源的互联互通，实现算力资源的灵活调度与高效复用。在此基础上，聚焦制造业、服务业、政务服务、社会治理等重点领域，打造一批算力应用示范场景，赋能产业转型升级、政务服务提质增效、社会治理精细化。需要特别指出的是，“东数西算”战略的持续实施，必须加强算力技术创新，突破算力芯片、操作系统、工业软件等关键技术，提升算力竞争力，构建自主可控的算力技术体系；坚持绿色低碳发展理念，推动数据中心绿色化改造，降低算力能耗，实现算力发展与生态环境保护的协同推进。
加快智能体的部署和应用，增强人工智能落地能力
人工智能是智能革命的关键驱动力，也是数字中国建设的重要技术支撑。当前，我国人工智能技术已取得显著进展，但在落地应用方面仍面临技术与场景融合不深入、应用成本较高、专业人才短缺、标准体系不健全等问题。增强人工智能落地能力，加快智能体的部署和应用，是推动数字中国建设向智能化跃升的关键举措。智能体是指针对特定场景、特定业务，具备自主学习、自主决策、自主执行能力的人工智能应用系统，是人工智能技术落地应用的重要载体。“十五五”时期，需要聚焦政务服务、产业发展、社会治理等重点领域，打造一批针对性强、实用性强的垂直智能体，实现人工智能技术的精准赋能。
在政务领域，重点部署决策类、办事类、运转类、监管类、服务类垂直智能体，推动政务运行智能化、政务服务精准化、政务监管高效化。[4]决策类智能体可整合经济、社会、民生等各类数据，为宏观政策制定、重大事项研判提供精准的数据支撑与方案建议；办事类智能体可实现公文处理、会议管理、督查督办等办公流程的全自动化，减轻机关工作人员负担；服务类智能体可通过语音、文字交互，为民众和企业提供实时政务咨询、事项引导服务，提升政务服务体验。在产业领域，重点部署智能制造智能体、智慧供应链智能体、智能服务智能体等，推动产业数字化转型。例如，智能制造智能体可应用于制造业生产、研发、管理等环节，实现生产流程自动化、质量管控智能化、供应链优化高效化；智慧农业智能体可实现精准灌溉、智能施肥、病虫害智能预警等功能，提升农业生产效率与质量。在社会治理领域，重点部署公共安全智能体、生态环保智能体、应急管理智能体等，推动社会治理精细化、高效化。例如，生态环保智能体可实时监测空气质量、水质等环境数据，及时预警环境污染隐患，推动生态环境治理提质增效；应急管理智能体可自动接收、处理各类应急信息，优化救援路线规划和资源调配，提升应急响应效率。
增强人工智能落地能力，需要做好三方面工作：加强人工智能技术与场景的深度融合，立足不同领域、不同行业的实际需求，开发个性化、定制化的智能体解决方案，避免技术与应用脱节；完善人工智能标准体系，明确智能体的技术规范、应用标准、安全标准，推动智能体的标准化、规范化发展；加强人工智能专业人才培养，构建“高校培养+企业实训+社会培训”的人才培养体系，培养一批兼具技术能力与应用能力的复合型人才，为智能体的部署和应用提供人才支撑。此外，还要加大对人工智能中小企业的扶持力度，推动人工智能产业集群发展，为智能体的全面部署和应用提供产业支撑。
加快关键核心数字技术突破，抢占科技和产业发展制高点
关键核心数字技术是数字中国建设的重要驱动力。我国数字技术发展面临着全球技术竞争加剧、技术“卡脖子”、技术创新与应用融合不深入等挑战。聚焦数字中国建设需求，“十五五”时期要重点突破五大类关键核心数字技术：算力技术，重点突破算力芯片、操作系统、工业软件等“卡脖子”技术，提升算力竞争力，构建自主可控的算力技术体系；人工智能技术，重点突破大模型、深度学习、自然语言处理、计算机视觉等技术，提升人工智能技术的智能化水平与场景适配能力，推动人工智能技术从“弱智能”向“强智能”转型；数据治理技术，重点突破数据加密、数据脱敏、数据确权、数据溯源等技术，完善数据治理体系，保障数据安全与数据价值实现；网络通信技术，重点突破6G、星联网、工业互联网等技术，构建“天地一体”的网络架构，提升网络通信的速率、稳定性与安全性；新兴数字技术，重点布局量子计算、脑机接口、元宇宙等未来产业技术，抢占未来数字技术竞争制高点。
加快关键核心数字技术突破，需要构建“政府引导、企业主导、产学研协同”的创新体系。强化政府引导作用，加大对关键核心数字技术研发的投入力度，设立国家级数字技术创新专项，支持企业、高校、科研机构开展原创性、引领性科技攻关；发挥企业主导作用，鼓励龙头企业加大研发投入，牵头组建创新联合体，整合产业链上下游资源，推动技术创新与产业应用深度融合，实现技术成果快速转化；加强产学研协同创新，推动高校、科研机构与企业建立长期稳定的合作关系，共建研发平台、联合培养人才，促进技术创新与人才培养协同推进。同时，要加强国际技术合作与交流，在开放合作中提升自主创新能力。一方面，积极引进国际先进数字技术，开展技术交流与合作，吸收借鉴国际先进经验；另一方面，推动我国数字技术“走出去”，参与全球数字技术标准制定，提升我国数字技术的国际话语权。此外，还要完善技术创新激励机制，加大知识产权保护力度，激发创新主体的创新活力，营造宽容失败、鼓励创新的良好创新生态。
深入开展“数据要素×”行动，拓宽要素价值释放空间
数据要素作为数智时代的关键生产要素，其价值实现是推动数字经济高质量发展的重要抓手。我国数据要素市场仍处于发展初期，数据价值实现面临着产权界定不清晰、共享机制不健全、交易体系不完善、安全保障能力不足等障碍，深入开展“数据要素×”行动，排除数据价值实现的障碍，成为数字中国建设的重要议题。
深入开展“数据要素×”行动，关键是推动数据要素市场化配置，充分发挥数据要素的倍增效应，实现数据价值的充分释放。“十五五”时期，重点要做好四方面工作：完善数据产权制度，明确数据产权的归属、权利边界与流转规则，建立数据产权登记制度，推动数据产权分置改革，实现数据所有权、使用权、收益权分离，为数据要素市场化配置奠定基础。健全数据共享机制，打破“数据孤岛”，构建统一的数据共享平台，推动政务数据、社会数据、企业数据的协同共享，明确数据共享的范围、流程与责任，实现数据“一次采集、多方复用”。重点推动政务数据向社会有序开放，引导企业数据、社会数据依法合规共享，提升数据资源的利用效率。完善数据交易体系，构建统一开放、竞争有序的数据交易市场，建立健全数据交易规则、定价机制、监管机制，推动数据要素有序交易。培育一批专业化的数据交易机构、数据服务商，为数据交易提供数据清洗、数据脱敏、数据评估等配套服务，提升数据交易的规范化、专业化水平。
排除数据价值实现的障碍，还需要加强数据治理与制度保障。一方面，建立健全数据治理体系，加强数据质量管控，规范数据采集、存储、使用、传输、共享等各环节的行为，确保数据的准确性、完整性、时效性；另一方面，要加强数据要素相关制度建设，完善数据要素收益分配机制，保障数据要素所有者、使用者的合法权益，激发市场主体参与数据要素市场化配置的积极性。
补齐物联感知短板，加快城市全域数智化转型
城市是数字中国建设的重要载体，城市全域数智化转型是数字中国建设的重要组成部分，也是推动城市高质量发展、提升城市治理水平的关键举措。当前，我国城市物联感知存在设备零散、覆盖不均、标准不统一、数据无法共享等问题，成为城市全域数智化转型的瓶颈。“十五五”时期，补上物联感知短板，重点要做好三方面工作：统筹物联感知设备布局，按照“应编尽编、应接尽接”的原则，对城市范围内的摄像头、传感器、智能终端等物联感知设备进行统一规划、统一部署，避免重复建设，实现城市全域感知覆盖，重点补齐老旧城区、偏远区域的感知设备短板。例如，重庆市按照这一原则，接入摄像头、水位计、烟感等感知设备超200类，统筹纳管全市3240类、超2200万只感知终端，有效提升城市感知能力[5]。完善物联感知标准体系，制定统一的物联感知设备接口标准、数据采集标准、数据传输标准，确保不同来源、不同类型的感知设备能够互联互通、数据共享，解决物联感知数据格式不统一、无法协同利用的问题。构建城市物联感知全域空间底座，融合物联网、5G、人工智能等新一代信息技术，构建覆盖“天空地海”全空间、贯穿城市全层级、连接城市全领域的综合性感知网络体系，实现对城市物理空间、社会运行、民生需求等多维度信息的实时采集、汇聚、分析与共享。
在补上物联感知短板的基础上，加快城市全域数智化转型，还需要做好三方面工作：构建城市数字底座，整合城市物联感知全域空间底座与一体化智能化数据平台，实现算力存储“一朵云”、通信传输“一张网”、数据要素“一组库”、数字资源“一本账”，为城市全域数智化转型提供基础支撑。深化城市数智化应用场景建设，聚焦重点领域，打造一批智能化应用场景，如智慧交通、智慧社区、智慧医疗、智慧教育、智慧环保等，推动数字技术与城市发展深度融合，提升城市治理效能与民生服务质量。推动城市数智化协同发展，建立跨部门、跨区域的协同治理机制，推动城乡数字融合发展。
激发市场主体创新活力，推动数智经济高质量发展
数智经济是数字中国建设的关键载体，是推动高质量发展的新引擎，而市场力量是数智经济发展的关键驱动力。我国数智经济发展已具备较好基础，但仍面临市场主体活力不足、产业协同不够、营商环境有待优化等问题。
“十五五”时期，需充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创新活力，推动数智经济高质量发展。重点要做好以下工作：充分发挥民营企业在数智经济发展中的重要作用，坚持“两个毫不动摇”，依法保护民营企业的产权与合法权益，为民营企业提供公平竞争的市场环境，鼓励民营企业加大研发投入，提升数字技术创新能力与竞争力。推动产业协同发展，构建“数字产业化+产业数字化”双轮驱动的数智经济发展格局。优化数智经济发展营商环境，简化行政审批流程，降低市场准入门槛，为市场主体提供便捷高效的政务服务；完善数智经济相关法律法规与政策体系，加强市场监管，维护市场公平竞争秩序，防范市场垄断与不正当竞争行为；加大对中小微数字企业的扶持力度，完善融资、税收、培训等配套政策，培育一批具有创新活力的中小微数字企业。推动数智经济区域协同发展，依托“东数西算”工程、数字经济产业集群等载体，促进数智经济资源优化配置，缩小区域数智经济发展差距。此外，还要加强数智经济国际合作，推动我国数智经济企业“走出去”，参与全球数智经济产业分工与合作，提升我国数智经济的国际竞争力；积极引进国际先进数智经济企业与技术，吸收借鉴国际先进经验，推动我国数智经济高质量发展。
深入推进“人工智能+政务”，系统提升政务服务和监管效能
“人工智能+政务”是人工智能在政务领域的重要落地，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。其目标是通过人工智能技术赋能，重构政务运行逻辑、优化组织架构、提升治理效能，最终实现“对内高效协同、对外精准服务、对社会有效治理”的治理目标。“十五五”时期，深入推进“人工智能+政务”，关键是依托人工智能技术，推动政务运行、政务服务、政务监管的全方位智能化转型，实现机关内部高效协同办公、对民众企业高效服务、对社会市场有效监管的有机统一。打破部门壁垒、层级壁垒，通过人工智能技术简化冗余流程、自动完成重复性工作，重点覆盖公文处理、会议组织、督查督办、信息报送、值班管理等办公场景，提升内部运转效率。推动政务服务智能化升级，践行“以人民为中心”的执政理念，依托人工智能技术破解传统政务服务中的堵点、难点，实现服务模式从“被动响应”向“主动供给”、从“粗放服务”向“精准服务”转型。重点实现“边问边办”“掌上办”“一次办”等服务模式，整合政务资源，打通服务链条，让民众和企业办事像“网购”一样便捷，切实提升公众获得感与满意度。推动政务监管智能化升级，依托人工智能技术的数据分析、智能预测能力，实现对社会运行、市场秩序的精准监管、动态监管，防范化解各类风险，提升治理的精细化、智能化水平。重点聚焦市场监管、公共安全、生态环保等领域，通过海量数据整合分析，实现监管关口前移、隐患提前预警，推动治理模式从“事后处置”向“事前预防、事中管控”转型。
深入推进“人工智能+政务”，还需要做好底层支撑工作：优化组织架构，打破传统科层制的层级壁垒、部门壁垒，构建“扁平化、协同化、弹性化”的组织架构，减少中间管理层级，强化跨部门协同能力；构建统一的数据资源系统，整合机关内部、跨部门、跨区域的政务数据，为人工智能技术的应用提供高质量的数据支撑；搭建统一的“人工智能+数字机关”共性平台，构建低幻觉、高准确率的人工智能数字机关知识库，为智能机关建设提供技术与知识支撑；还要加强政务人员数字技能培训，提升政务人员的人工智能应用能力。
打造智能化治理场景，提升社会治理的精准性与高效性
随着数智时代的深入发展，社会治理面临着全新的机遇与挑战。高度感知、互联是数智时代社会治理的关键特征，也是实现社会精准治理、释放社会活力的重要基础。“十五五”时期，应依托物联感知全域空间底座，构建覆盖全社会的感知网络体系，实现对社会运行、民生需求、公共安全等各领域的全面感知、实时监测。通过遍布全域的感知设备，实现物理世界与数字世界的精准映射，为社会治理提供海量、实时、精准的数据支撑。
在高度感知、互联的基础上，整合政务数据、社会数据、企业数据，建立统一的社会治理数据平台，实现数据共享、协同分析，为社会治理决策提供精准的数据支撑；依托人工智能技术，对社会治理数据进行深度分析、智能预测，提前预判社会风险，优化社会治理方案，实现社会治理从“事后处置”向“事前预防、事中管控”转型；聚焦基层治理、公共安全、生态环保等重点领域，打造智能化治理场景，提升社会治理的精准性与高效性。
在实现社会精准治理的同时，要注重激发社会活力，实现活力与秩序的有机统一。拓宽公众参与社会治理的渠道，依托数字技术，构建在线议事平台、政务新媒体等参与渠道，让公众能够更便捷地表达利益诉求、参与公共决策、监督社会治理，激发公众参与社会治理的积极性；推动社会治理多样化，鼓励社会组织、企业、公众等多方主体参与社会治理，构建“政府主导、社会协同、公众参与”的社会治理格局，激发社会治理的内生动力。
注释
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[2]汪玉凯：《数智时代：演进逻辑、全域赋能与风险应对》，《社会治理》，2025年第6期，第4—17页。
[3]孙伟平：《数据、算法歧视及其治理方略》，《学术前沿》，2026年第4期 ，第84—92页。
[4]黄锫：《人工智能政务大模型的应用风险与法律规制》，《浙江学刊》，2026年第2期，第36—47页。
[5]《重庆市大数据应用发展管理局关于市政协六届三次会议第1147号提案答复的函》，重庆市大数据应用发展管理局网站，2025年5月8日。
责编：张宏莉／美编：石 玉