【摘要】从开发式扶贫到开发式帮扶，中国在数十年减贫治理中探索出一条以“造血式”发展，破解贫困问题的独特道路，对于全球减贫事业，尤其是发展中国家的减贫工作，有着重要意义。在治理体系层面，将扶贫从单一部门工作上升为多部门协同的全局性战略，为发展中国家构建全社会参与的减贫治理格局提供制度范本。在动力机制层面，引入市场力量，将贫困人口从救助对象转化为发展资源，实现减贫与经济发展的共生。在主体激活层面，坚持扶贫与扶志、扶智相结合，有效消解“福利依赖”。
【关键词】开发式扶贫和帮扶 贫困治理 世界意义
【中图分类号】F323 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“中国脱贫历程表明，本着滴水穿石、一张蓝图绘到底的韧性、恒心和奋斗精神，发展中国家的贫困问题是可以解决的”。①2020年底，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。2025年底，我国持续巩固拓展脱贫攻坚成果，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，守牢不发生规模性返贫致贫底线。这一历史性成就向世界证明，发展中国家完全可以找到适合自身国情的减贫道路。中国减贫的成功，根植于从救济式扶贫向开发式扶贫和帮扶的范式转型。当前，中国正通过南南合作将减贫经验分享至柬埔寨、乌兹别克斯坦、肯尼亚等全球南方国家，这正是中国开发式扶贫和帮扶给世界带来的深刻启示。
中国减贫范式转型
从新中国成立到1986年开发式扶贫正式提出前，中国对贫困人口的帮扶政策以分散救济式扶贫为主。从1950年到1977年的28年间，农村救济整体上取得济贫的预期效果，满足救济对象的需求，基本达到国家救济工作的预期目标。从1978年开始，中央政府认识到单靠分散救济式扶贫无法从根本上解决我国的贫困问题，中国开始进入扶贫方式的转型过渡阶段。1982年，针对甘肃河西、定西和宁夏西海固地区的极端贫困情况，中国政府启动“三西”扶贫开发计划，通过环境治理、农业基础设施建设、开发式移民搬迁等一系列开发式方式，取得减贫和发展的显著成效，这对于1986年以后中国在全国范围开展有组织、有计划、大规模的开发式扶贫产生深远影响。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，中国扶贫工作的战略调整为以开发式扶贫为主，这是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整。坚持开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。②
此后二十余年，针对我国贫困呈现出的区域性、整体性特征，治理重心集中于国家级贫困县，以解决农村贫困人口温饱问题为首要目标，致力于改善贫困地区生产生活条件，增强区域自我发展能力。工作重点聚焦于基础设施建设、以工代赈、资源开发及基础公共服务普及等。这一时期工作的重要意义在于初步构建起中国开发式扶贫的基本制度框架：在组织领导层面，确立多部门协同参与的扶贫开发领导小组工作架构，并设立从中央延伸至县级的专职办事机构，形成上下贯通、横向联动的组织体系；在资金投入层面，形成由发展基金、专项贴息贷款、以工代赈等构成的多样化中央扶贫资金结构，实现财政手段与金融工具的协同发力；在帮扶对象层面，明确以592个国家重点扶持贫困县（2001年，改为国家扶贫开发工作重点县）为区域扶持重心，实现扶贫资源由普遍分散向重点集中的转变。上述制度安排从理念上彻底扭转单纯依靠救济输血的扶贫思路，从制度上奠定开发式扶贫的实践基础，为后续减贫事业的深入推进提供重要的理念引领与制度支撑。
党的十八大以来，经过近三十年的开发式扶贫，我国贫困问题从区域贫困转变成群体贫困，从普遍贫困转向个体贫困，贫困人口分布也从集中分布转向分散分布，传统的区域性开发式扶贫已经不能适应当时的扶贫工作要求。2013年，中国提出“精准扶贫”理念，将开发式扶贫从区域层面下沉至农户个体，通过建档立卡等方式识别贫困人口，通过实施“五个一批”和“十大扶贫工程”等措施，精准施策，确保实现“两不愁三保障”的脱贫目标。这一阶段，开发式扶贫在精准方略下实现系统化、精细化和制度化，最终助力近1亿农村贫困人口全部脱贫。此外，通过建设扶贫车间、推进产业扶贫等方式，形成庞大扶贫资产。
在脱贫攻坚取得全面胜利后的五年过渡期内，守住不发生规模性返贫的底线，是基础同时也是紧迫的任务。③2021年至今，随着“三农”工作重心转向推进乡村全面振兴，开发式帮扶应运而生，目标在于增强脱贫地区和脱贫群众的内生发展动力，坚决守住不发生规模性返贫的底线。工作重点聚焦于健全防止返贫动态监测机制，强化产业、就业、科技和金融帮扶，并坚持“志智双扶”。实施方式上采取分层分类帮扶、市场化运作与激励导向相结合，实现开发式与保障性措施的深度融合。从“扶贫”到“帮扶”，深刻体现治理重心从“攻坚脱贫”向“长效发展”的升级，以及帮扶逻辑从“外部推动”向“内外协同、激发主体”的深化。
从救济式扶贫到开发式扶贫，再到开发式帮扶，体现我国在减贫理念上的深刻转变：在扶贫目标上，从以保障基本生存为导向，解决眼前温饱，转向以提升发展能力为重心，实现稳定增收脱贫；在扶贫任务上，从单纯的生活救济和物质输送，转向加强基础设施建设、改造生产条件、培育产业支撑，帮助贫困地区形成可持续的生产能力；在工作体制上，从主要依靠财政渠道拨款救济、分散投入，转向多部门协同参与、财政与金融手段相结合的模式；在运行机制上，从扶贫资金无偿使用、单向输送，转向无偿与有偿相结合、投入与产出相挂钩的激励约束机制；在帮扶模式上，从“外部输血式”被动救助，转向“内部造血式”主动开发，注重调动贫困地区干部群众的积极性、主动性和创造性，增强自我积累与自我发展的内生动力。
需要指出的是，从1986年实施开发式扶贫以来，我国始终坚持以开发为主、救济为辅，开发式扶贫与救济式扶贫并非彼此替代、非此即彼的对立关系，在开发式扶贫致力于增强贫困地区和贫困人口自我发展能力的同时，救济式扶贫始终为无法依靠自身力量解决生存问题的困难群体，提供基本生活保障。尤其是2007年农村最低生活保障制度全面建立以来，随着农村五保供养制度不断完善、社会救助体系逐步成型，我国进入开发式扶贫与救济式扶贫双轮驱动的新阶段。开发式扶贫着力于“促发展”，帮助具备劳动能力的贫困人口摆脱贫困；救济式扶贫着力于“兜底线”，为丧失劳动能力或特殊困难群体，织密织牢生活保障网。两类扶贫方式相互衔接、互为补充，共同构成中国特色减贫道路的制度基石。
构建系统性减贫治理体系
从贫困归因来看，开发式减贫模式突破传统“个体归因论”的局限，更强调贫困形成的客观因素，包括自然条件恶劣、区位优势缺失、基础设施薄弱、公共服务不足等，明确贫困问题的解决并非单一部门能完成，而是需要多部门协同发力、精准施策。这种认知拓展减贫工作的内涵与边界，推动减贫投入从单一的社会保障领域，延伸至交通、水利、农业、人社、教育、医疗等多个领域，实现减贫资源的优化配置与高效利用。从减贫治理来看，开发式扶贫与帮扶打破“减贫是单一部门责任”的传统认知，将减贫工作从部门层面提升至全局层面，推动政府多部门协同参与，构建起系统性、全方位的减贫治理体系，这对世界减贫，尤其是发展中国家的减贫治理有着重要的借鉴意义。
在横向层面，中国通过设立跨部门的领导小组，构建多主体协同参与的制度安排；在纵向层面，则依托各行政层级的对口组织建设，实现减贫责任在各级政府间的逐级传导与层层落实。这一纵横交织的组织架构，不仅将减贫确立为各级党委政府及其职能部门的共同责任，而且有效克服诸多国家中仅由中央政府或单一部门承担减贫任务所带来的结构性问题。具体来说，一方面弥补单一部门因资源与权责局限所导致的能力短板，另一方面强化对贫困问题成因所具有的系统性、复杂性特征的整体应对能力。自1986年“国务院贫困地区经济开发领导小组”成立，至1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”，该机构一直作为中国减贫工作的重要领导机构，持续运行至2021年完成消除绝对贫困的历史使命。其演变过程深刻反映中国减贫治理体系的演进深化与能力提升，具体呈现出三大特点：第一，战略层级不断提升，从专项工作升格为国家战略。领导小组的架构调整体现扶贫工作在国家治理体系中地位的显著提升。成立初期，组长由国务院秘书长担任；1998年后，改由国务院副总理担任。至2015年，党中央进一步确立“五级书记抓扶贫”机制，实现从中央到基层的全面动员。第二，参与范围持续扩大，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。领导小组成员构成的变化反映扶贫参与主体的系统化扩展。初期以涉农与经济部门为主；随着扶贫工作深入，逐步纳入社会事业部门，推动扶贫从单一经济维度转向能力建设的综合干预。第三，治理结构不断完善，构建多方协同的超级执行网络。中国扶贫治理体系逐步形成多方主体协同的治理结构。党强化顶层设计与政治保障，尤其是“五级书记抓扶贫”和“驻村第一书记”机制，将组织优势转化为治理效能；政府系统实现跨部门协同；军队、群团组织成为联系特定群体、开展社会帮扶的重要纽带；各类经营主体通过资源投入与产业带动，增强扶贫可持续性。
这种多部门协同模式，不仅减轻单一部门的工作压力，而且形成减贫合力，有效解决因发展条件不足导致的区域性贫困问题。这类问题仅依靠针对农户个体的帮扶难以根治，必须通过多部门协同改善区域发展环境，才能从根源上摆脱贫困困境。对于发展中国家而言，这种多部门协同的减贫模式，提供一种全新的减贫治理思路：打破部门壁垒，构建全局性的减贫工作机制，引导各部门主动参与减贫工作，将减贫目标融入部门工作规划，实现减贫工作与区域发展、公共服务提升的深度融合，助力构建全社会共同参与的减贫治理体系，提升减贫工作的系统性与实效性。
推动减贫与经济发展深度融合
传统救济式扶贫多依赖政府财政投入，属于“输血式”救助，而开发式减贫模式则注重挖掘贫困群体的自身能力与潜力，通过政策扶持、资源对接、服务保障等措施，为贫困群体参与市场竞争、实现自我发展创造条件，让贫困群体成为经济发展的直接参与者与受益者。
在不同的扶贫阶段，中国政府采取不同的扶贫方式来提升贫困地区和贫困人口参与市场的能力。“八五”期间，主要通过加强基本农田建设、建设区域性支柱产业，以及加强对农民的科技培训等，解决贫困地区粮食增产问题，进而解决吃饭和增收问题。“八七”扶贫攻坚计划时期，则通过扶贫经济实体组织开发将经济开发和扶持到户结合在一起，将扶贫资金的分配使用与效益直接挂钩，尤其是在扶贫信贷资金的使用上，更加鼓励扶贫经济实体承包扶贫项目，统贷统还，鼓励经营主体直接参与到扶贫项目和行动中来。④2001年至2012年，中国减贫战略的重点是“一体两翼”：“一体”是通过整村推进来改善贫困村的生产生活条件，提高贫困村的发展能力，“两翼”是指贫困地区劳动力转移培训和产业化扶贫，主要目的在于促进贫困人口的市场参与。2013年至2020年期间，中国提出“五个一批”精准扶贫、精准脱贫的实现路径，即“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”，产业扶贫、劳务输出扶贫、教育扶贫、资产收益扶贫、金融扶贫、科技扶贫等做法，都是通过提高贫困人口的市场参与能力和机会，让市场在减贫中发挥更重要的作用。2021年过渡期以来，中国政府更加重视产业和就业在巩固拓展脱贫攻坚成果中发挥的作用，提出衔接资金要更多投向产业支持领域，要分类帮扶、精准施策：针对有本地就业意愿的贫困群体，提供产业帮扶，助力其融入本地产业发展；针对有外出务工意愿的贫困群体，开展技能培训、组织劳务输出，搭建就业对接平台；针对有创业意愿的贫困群体，提供小额贷款、创业指导等支持，培育其创业能力；针对弱劳动能力贫困群体，设置公益性岗位，保障其基本收入。
中国的开发式扶贫与帮扶打破“减贫仅依靠政府救助”的传统模式，明确市场在减贫工作中的主导作用，推动市场力量参与减贫进程，将贫困群体从“负担”转化为“发展资源”，实现减贫与经济发展的深度融合。这一模式的重要价值在于，将减贫工作与产业发展、经济增长紧密结合，不仅能够帮助贫困群体实现脱贫，而且能够推动贫困地区产业升级、经济发展，为全球减贫事业提供可持续的实践路径。这种以市场赋能为主要特征的减贫路径，为世界提供一种全新的减贫思路：摒弃“贫困群体是负担”的错误认知，注重挖掘贫困群体的发展潜力，通过激活市场活力，引导企业、社会组织等主体参与减贫工作，形成“政府引导、市场主导、社会参与”的减贫格局。这种模式不仅能够减轻政府的财政压力，而且能够实现减贫工作的可持续性，让贫困群体在参与市场竞争中提升自身能力，从根源上摆脱贫困。目前，这些做法已经在一些国家开始显现成效，如中国湖南省“母亲的蘑菇房”项目在肯尼亚成功落地，通过市场化运作，让当地贫困单亲妈妈通过种植蘑菇实现增收，将贫困群体的劳动力资源转化为经济优势；老挝澜湄发展薯类加工项目，构建起从田间到车间的完整产业链，通过市场运作将薯类资源转化为经济效益，助力当地减贫。
培育内生发展动力
在传统救济式扶贫模式下，贫困群体多处于“被动接受救助”的地位，缺乏主动发展的动力与意识，长期依赖政府救助，形成“养懒汉”现象，导致减贫工作难以形成长效机制。而开发式减贫模式则强调“扶贫先扶志、扶贫必扶智”，通过思想引导、技能培训、实践赋能等方式，帮助贫困群体树立“靠奋斗脱贫”的理念，提升其自身发展能力，让贫困群体从“要我脱贫”转变为“我要脱贫、我能脱贫”。开发式扶贫与帮扶的目标之一，是激活贫困群体的主体性，打破“等靠要”的“福利依赖”思想，引导贫困群体主动参与减贫进程，依靠自身努力，实现脱贫致富，这是破解全球减贫难题的关键所在，也是开发式减贫模式的重要价值之一。
在提升贫困人口的自我发展能力上，中国政府主要采取四种做法：其一，通过教育和培训等方式，提升贫困劳动力的技能水平，并通过多种形式的劳务协作来有组织的输出劳动力，让贫困劳动力实现非农就业。其二，通过产业化扶贫促进贫困小农户与现代农业的衔接，支持贫困地区依托当地资源、服务，以及带动贫困农户收入增收的龙头企业、合作社和生产基地，来缓解小农户面临的技术、市场、信息与资金约束，提升其发展产业能力。⑤其三，通过小额贴息贷款等方式，提高贫困农户金融服务可获得性。2021年到2024年初，脱贫人口小额信贷累计发放2778亿元，支持脱贫户和防止返贫监测对象651万户次。⑥其四，通过树立典型示范来进行有效引导。各地选树脱贫标杆与致富能人，通过荣誉激励和媒介传播等方式，发挥榜样的示范效应，强化贫困群体的发展意愿与脱贫的主体能动性。
对于全球减贫事业而言，激活贫困群体的主体性是实现可持续减贫的重要保障。许多发展中国家减贫工作成效不佳，原因之一就是未能激活贫困群体的内生动力，导致“输血式”救助难以转化为“造血式”发展，并且还容易出现“福利依赖”。开发式扶贫和帮扶倡导“主体性激活”理念：减贫工作不仅要解决贫困群体的短期生活困难，而且要注重培育其自主发展能力，通过金融扶持、技能培训、机会供给等方式，让贫困群体主动参与到减贫进程中，依靠自身努力实现脱贫致富，这种方式能够有效破解“福利依赖”困境，为全球减贫事业贡献中国智慧。
【注：本文系国家社科基金重大专项“农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度研究”（项目编号：24ZDA053）成果】
【注释】
①习近平：《建设一个共同发展的公正世界——在二十国集团领导人第十九次峰会第一阶段会议关于“抗击饥饿与贫困”议题的讲话》，《人民日报》，2024年11月20日。
②中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》，中国政府网，2001年10月。
③李志明：《建立脱贫过渡期衔接工作成效分层评估机制》，《国家治理》，2025年第18期。
④汪三贵、曾小溪：《从区域扶贫开发到精准扶贫—改革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策》，《农业经济问题》，2018年第8期。
⑤吴国宝：《改革开放40年中国农村扶贫开发的成就与经验》，《南京农业大学学报》，2018年第6期。
⑥《近三年银行机构向脱贫地区累计发放贷款19.7万亿元》，《人民日报》，2024年1月24日。
责编/张凡 美编/王梦雅
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