【摘要】高质量发展与高质量充分就业之间，并不存在天然的线性传导关系，发展成果能否有效转化为就业成果，关键取决于发展过程是否具备明确而稳定的就业导向，是否具有足够的就业友好属性。破解结构性就业难题，需构建就业友好型发展方式，将就业优先稳定嵌入高质量发展全过程，在发展目标设定、产业布局调整、投资方向选择、技术应用扩散、区域政策实施过程中更加突出就业导向，推动岗位创造、供给适配、风险缓冲与协同治理更紧密联动。
【关键词】高质量充分就业 就业友好型发展方式 就业优先 结构性就业矛盾
【中图分类号】F241.4 【文献标识码】A
对于人口规模巨大、发展方式深刻转变的中国而言，就业问题不只是劳动力市场内部的供求问题，而是关乎中国式现代化全局的重大命题。2026年，习近平总书记两会“下团组”参加江苏代表团审议时，谈及探索推进全体人民共同富裕的有效途径，指出“积极主动解答如何实现高质量充分就业”。2026年政府工作报告提出“促进高质量充分就业”，并要求“加大各类政策对就业的支持力度，构建就业友好型发展方式”。①“十五五”规划纲要提出：“深入实施就业优先战略，坚持扩大就业容量和提升就业质量相结合，健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式。”②进入高质量发展阶段，增长方式转变、产业结构调整、科技革命加速与人口结构变化等因素叠加，深刻改变就业问题的内涵、形态和治理逻辑。
促进高质量充分就业面临的主要问题，正由“数量约束”转向“结构性约束”
当前，我国就业形势总体稳定，促进高质量充分就业面临的主要问题，正由传统意义上的“数量约束”转向“结构性约束”。单纯依赖短期刺激、岗位兜底或帮扶，难以从根本上破解就业难题，需转向更深层次的结构性矛盾治理。
发展转型加快与就业承载提升之间的结构性张力日益显现。新一轮科技革命和产业变革加速突破，传统产业升级、新兴产业发展，数字化、智能化转型持续重塑生产方式，也深刻改变着岗位结构和就业机会的生成机制。一方面，新行业、新业态、新职业形态持续涌现，为就业开辟新空间；另一方面，部分传统岗位被压缩、替代或重组，就业转换频率加快、难度加大。需注意的是，发展转型和技术进步并不会自动同步增强就业。技术进步往往优先体现为效率提升、成本下降和组织变革，而这些变化未必直接对应就业承载力的增强。某些产业在规模扩张的同时，就业吸纳能力并未同比增强；某些行业虽然形成新的岗位需求，但其岗位稳定性、收入持续性和职业发展空间较为有限。换言之，高质量发展与高质量充分就业之间，并不存在天然的线性传导关系。发展成果能否有效转化为就业成果，关键取决于发展过程是否具备明确而稳定的就业导向，是否具有足够的就业友好属性。
劳动力供给与岗位需求之间的结构性失衡依然突出。随着产业升级和技术迭代加速，劳动力市场对知识结构、技能水平、适应能力和迁移能力的要求显著提升。从现实情况看，教育培养、技能形成与实际岗位需求之间仍存在衔接不畅的问题，一些领域“有岗无人”与“有人无岗”现象长期并存。这一问题在青年就业领域表现得尤为突出。③一方面，青年受教育水平普遍提高，对岗位质量、工作环境与职业发展预期更高；另一方面，劳动力市场提供的部分岗位，在能力要求、职业属性和发展路径上与青年群体的偏好和预期之间并不完全匹配。与此同时，技术进步持续改变岗位技能要求，一部分常规性工作被简化、替代或重组，劳动者原有技能加快折旧，转岗、再就业和持续学习压力明显上升。当前，就业难题的焦点，已从“有没有岗位”转向“人岗匹配质量”与“岗位动态适应性”。从更宏观层面看，如何提升劳动力供给与岗位需求的适配度，已成为高质量充分就业的重要制约因素和治理重点。
就业扩容与就业提质之间仍存在结构性落差。高质量充分就业的复杂性在于，其同时承载“量足”与“质高”双重要求，而现实中，二者往往处于一种内在张力之中。近年来，随着服务业扩展、平台经济发展和灵活就业增长，我国就业容量总体展现出较强韧性，新业态新模式在吸纳就业方面发挥了积极作用。也就是说，在经济结构深刻变化背景下，就业扩容仍具有较强潜力。然而需看到，部分新岗位在收入稳定性、劳动保护、职业认同和晋升空间等方面仍存在短板。一些就业形态虽然缓解了短期就业压力，却难以为劳动者提供长期稳定、可持续的职业发展路径。换言之，就业扩容并不当然等于就业提质。解决“有没有工作”的问题固然重要，但如果部分就业停留在不稳定、低保障、弱发展空间的状态，不仅难以真正实现高质量充分就业，也将对共同富裕进程构成制约。推动就业容量增长与质量改善有机统一，已成为就业治理的重要着力点。
就业支持制度与风险治理需求之间仍存在结构性滞后。随着经济社会转型加速，劳动者就业风险正从传统“岗位缺失”特征向“流动性、复合性、阶段性”特征转变，具体表现为岗位替代、收入波动、技能贬值和发展机会受限等多重问题。这意味着，就业治理已不再局限于单一“找工作”环节，而是覆盖职业进入、转换、稳定、保障与提升全过程。与这种风险形态变化相比，现有就业支持制度虽然不断完善，但整体仍呈一定的“末端应对”特征，社会保障的适配性、公共就业服务的精准性、转岗支持的连续性亟待进一步提升。加快构建前瞻性、系统性、覆盖全过程的就业保障和风险治理体系，已成为高质量充分就业的重要制度条件。
构建就业友好型发展方式，不是政策工具的简单叠加，而是发展方式的结构性转型
构建就业友好型发展方式，是化解结构性就业矛盾的必然要求。2024年5月27日，二十届中共中央政治局就促进高质量充分就业进行第十四次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调：“使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”“构建就业友好型发展方式”。④构建就业友好型发展方式，不是政策工具的简单叠加，而是发展方式的结构性转型。其核心在于，将就业优先目标作为共同约束，稳定嵌入发展目标设定、政策体系运行、资源配置和制度安排之中，使经济社会各领域发展都能够更好服务于就业扩容提质。它不意味着放慢转型节奏或牺牲效率，而是要求发展过程本身具有更强的就业带动力、更高的岗位质量生成能力和更稳定的风险缓冲能力。具体看，就业友好型发展方式至少具有以下几方面基本属性。
以人民为中心的价值属性。就业友好型发展方式的首要属性，是其鲜明的人民立场和价值导向，更加突出人的全面发展。传统发展模式往往将就业视为增长的自然派生结果，容易导致发展成果与就业成果脱节，甚至出现“有增长而无相应就业扩张”的现象。就业友好型发展方式则把高质量充分就业置于发展的更突出位置，要求在经济政策制定、产业结构调整、科技创新推进等过程中，充分考虑其对劳动者就业机会、岗位质量和职业发展的影响。它不仅回应“有没有工作”的基本需求，而且回应劳动者对体面劳动、公平就业和高品质生活的更高期待。在这一意义上，就业友好型发展方式坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，是坚持以人民为中心的发展思想在就业领域的具体体现。
供需适配的结构属性。就业友好型发展方式的重要结构属性，在于实现岗位创造与人力资源供给之间的动态适配。高质量充分就业不仅依赖岗位数量的增加，而且取决于劳动者能否顺利进入岗位、有效适应岗位要求，并在岗位中实现持续职业发展。从这个意义上说，就业友好型发展方式超越了单纯“需求侧”扩张的传统逻辑，而是一种同时关注岗位创造、供给适配与结构衔接的发展方式。这种结构属性既体现在发展过程能够创造更多岗位、优化岗位结构，又体现在人力资源供给能够更好回应岗位需求变化。因此，就业友好型发展方式不只涉及经济发展领域内部的增长和投资逻辑，也要求在人力资源再生产和能力提升层面，与岗位需求变化形成更紧密衔接。
风险缓冲的韧性属性。在全球经济格局调整、新一轮科技革命和产业变革加速突破，以及人口结构变化等多重因素叠加作用下，就业友好型发展方式需具备更强的韧性。这种韧性不仅表现为对外部冲击的承受能力，而且体现为对就业风险的缓冲能力和系统可控能力。技术进步和产业转型不可避免地会带来“创造性破坏”，导致部分传统岗位流失和结构性失业风险。就业友好型发展方式并不回避这一必然过程，而是要求发展过程本身具备更强的风险缓冲机制，使劳动者在岗位转换、技能迭代和职业流动中，不过度暴露于风险之中。进一步看，稳定的就业和收入预期有助于提振消费信心、释放内需潜力、稳定社会预期，从而增强发展本身的韧性与可持续性。因此，就业友好型发展方式的韧性属性，不仅关乎就业层面的风险防护，而且关系高质量发展的稳定性与可持续性。
系统集成的协同治理属性。就业友好型发展方式具有系统集成与协同治理的综合特征。它并不只是某一项政策或某一部门层面的“就业友好”，而是一种贯穿发展战略、政策组合、制度支撑和治理方式的综合属性。将就业优先目标作为共同约束，更稳定地嵌入财政、货币、投资、消费、产业、区域、教育、社保等各类政策之中，使不同领域的发展安排都能够围绕高质量充分就业形成更强的一致性。只有当各类宏观政策和制度安排在目标取向、实施过程和制度支撑上形成更强协同，才能使发展方式优化与就业结果改善之间建立起更稳定的制度联结。⑤
将就业优先更稳定地嵌入高质量发展全过程
推动高质量充分就业，不能停留于“增长带动就业”的传统思路，而需将就业优先更稳定地嵌入高质量发展全过程。在发展目标设定、产业布局调整、投资方向选择、技术应用扩散、区域政策实施，以及公共资源配置过程中，更加突出就业导向。使就业成为发展过程的内在约束与价值导向，成为衡量发展方式合理性、包容性与可持续性的关键维度。构建就业友好型发展方式，关键在于把就业优先转化为稳定的发展导向、制度安排和治理机制。
强化发展的就业导向，增强岗位创造能力。构建就业友好型发展方式，把就业导向更稳定地嵌入经济社会发展全过程，持续增强发展的岗位创造能力和就业带动效应。无论是推动产业升级、发展新质生产力、优化投资布局，还是推进区域协调发展和重大项目建设，都不能只看经济效益和技术效益，还需更加重视其对就业容量、就业结构和岗位质量的影响。也就是说，就业优先不能只在经济运行承压时发挥托底作用，而应更加稳定地进入宏观政策和产业政策前端设计，成为衡量发展方式合理性、包容性与可持续性的重要维度。落到实践层面，就是把岗位创造能力和就业带动效应作为重要考量，更加重视支持吸纳就业能力强的产业和企业；充分发挥民营经济，尤其是中小微企业在稳岗扩岗中的重要作用；大力发展新业态、新模式，积极培育新的职业序列和就业增长点。同时，在新旧动能转换和技术扩散过程中，更加注重统筹效率提升与就业稳定，防止“创造性破坏”引发岗位净流失，使发展增量更有效地转化为就业扩容与就业提质的现实成效。
坚持“投资于人”，提升人力资源适配能力。就业友好型发展方式不仅要扩大岗位供给，而且要确保劳动者能够顺利进入岗位、有效适应岗位并实现持续职业发展。面对产业升级、技术迭代和职业重构，劳动力市场对知识结构、技能水平和迁移能力提出更高要求。如果教育与人才培养、职业培训和终身学习体系不能及时回应这种变化，就会进一步放大供需结构性错配，使发展红利难以充分转化为就业红利。因此，构建就业友好型发展方式，必须把“投资于人”作为重要路径，坚持人力资本优先投入，把教育与人才培养体系、技能形成体系与就业支持体系更紧密地联结起来，推动劳动者能力提升与岗位需求变化形成更高水平的动态适配。尤其是更加注重教育、培训与就业联动，增强职业教育、产教融合和终身技能培训对岗位变化的回应能力，提升数字技能、新兴产业技能等前瞻性供给水平。同时，针对青年、高校毕业生、农民工等重点群体，强化精准培训和转岗支持，推动人口规模优势更好转化为人口素质优势。只有不断提升人力资源供给质量和劳动者终身学习能力，高质量充分就业才具有更可持续的供给基础。
强化服务保障联动，增强就业稳定性和风险缓冲能力。就业友好型发展方式不仅要创造岗位，而且需确保劳动者在职业流动和岗位转换中拥有稳定预期与可靠支撑。当前，劳动者面临的就业风险日益呈现出流动性、复合性和阶段性特征，收入波动、职业中断、保障脱节和发展机会受限等问题仍然存在。在这种情况下，如果公共就业服务和社会保障制度主要停留在事后补救层面，则难以有效支撑高质量充分就业。为此，需进一步强化服务保障联动，提升社会保障制度对灵活就业、新就业形态和职业流动的适配性、可及性、可携带性和连续性，使社会保障不仅发挥兜底功能，而且更好发挥对转岗过渡、职业转换和预期稳定的支撑作用。同时，推动公共就业服务更加精准、便捷和连续，强化数字化、智能化服务能力，增强职业指导、技能支持、就业援助和岗位对接的协同性，形成“岗位需求—技能培训—评价认证—就业服务”相互衔接的支持链条，切实降低劳动者在就业过程中的制度摩擦和机会损耗。对高质量充分就业而言，就业稳定性本身就是质量的重要组成部分。只有让劳动者不仅“能就业”，而且“稳就业、有保障、可发展”，就业友好型发展方式才具备现实内涵。
健全前置评估和协同治理机制，提升就业优先落实能力。就业友好型发展方式能否真正形成，关键在于就业优先能否转化为稳定、可执行、可检验的制度安排和治理实践。现实中，一些发展成果之所以难以及时转化为就业成果，一个重要原因在于，在政策形成、实施与评估全过程中，仍缺乏足够稳定的制度承接和前置约束。为此，需推动就业优先由结果性要求进一步转向过程性约束，在发展决策前端、政策设计前端和风险形成前端更充分地嵌入就业考量，探索健全重大经济社会政策、重大项目、重大生产力布局的就业影响评估机制。同步开展岗位创造潜力、失业风险预判和就业结构优化评估，使评估结果成为决策的重要依据和优先约束。同时，强化公共投资与重大项目的就业导向，围绕高质量充分就业形成更强的政策协同与部门联动，减少政策之间的脱节与冲突，防止出现“单项合理、整体失灵”的政策合成谬误。构建就业友好型发展方式，要依靠更高水平的系统集成和协同治理加以支撑。
构建就业友好型发展方式，要求在供给侧坚持“投资于人”、提升人力资源适配能力，在需求侧强化就业导向、增强岗位创造能力，在制度层面强化服务保障联动、增强就业稳定性和风险缓冲能力，并在治理层面健全前置评估和协同机制、提升就业优先落实能力。只有这些方面系统贯通、同向发力，发展过程本身才能具备更强的就业友好属性，高质量充分就业才能由政策目标不断转化为现实结果。高质量充分就业是关系发展方式优化、民生福祉增进和共同富裕推进的重要制度命题。就业问题已超越传统总量波动与短期调节范畴，需被置于经济转型、技术进步、结构变化与制度重构的整体进程中系统审视。面向“十五五”，构建就业友好型发展方式的关键在于，将就业优先从原则要求转化为系统性制度安排与治理实践，把就业目标更充分嵌入现代化产业体系建设、重大生产力布局优化、人力资源开发、就业服务与社会保障联动，以及重大政策就业影响评估等关键环节。只有这些环节协同贯通、落地见效，发展过程才能具备更强的就业友好属性，使更多劳动者在高质量发展中获得更加充分、更有质量、更可持续的就业机会。
【注：本文系教育部重大课题攻关项目“中国式现代化建设的人口机遇、挑战与政策研究”（项目编号：23JZD028）阶段性成果】
【注释】
①李强：《政府工作报告——2026年3月5日在第十四届全国人民代表大会第四次会议上》，新华网，2026年3月13日。
②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，新华网，2026年3月13日。
③陈衍、王佳倩、郑潇敏：《面向全球技能发展：青年、教育与就业》，《华东师范大学学报(教育科学版)》，2024年第4期。
④《习近平在中共中央政治局第十四次集体学习时强调 促进高质量充分就业 不断增强广大劳动者的获得感幸福感安全感》，《人民日报》，2024年5月29日。
⑤方长春：《建立健全高质量充分就业的政策协同机制》，《人民论坛·学术前沿》，2025年第6期。
责编/赵橙涔 美编/李祥峰
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