摘 要:当前，我国城市化进入内涵式发展阶段，居民对城市治理提出更高要求。柔性治理运用协商对话、利益协调、情感联结等非强制性手段，激发社会主体内生动力，实现治理效能与社会和谐的统一，是对传统刚性治理方式的补充。治理的刚性与柔性不是绝对的，在实践中推动城市柔性治理的发展，要找到适用柔性治理的应用场景，并在法治框架下发挥作用，构建刚柔并济的平衡机制。
关键词:城市内涵式发展 柔性治理 共治 治理现代化 以人为本
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“推动城市内涵式发展”[1]。习近平总书记在2025年7月召开的中央城市工作会议上指出，当前和今后一个时期城市工作，要“以坚持城市内涵式发展为主线”[2]。当前，我国城市化进入内涵式发展阶段，居民对城市治理提出更高要求，对公共服务的期待从“有没有”向“好不好”转变，对治理方式的要求从“管不管”向“怎么管”转变。现实中，我国城市空间的高密度、人口结构的高异质性以及社会要素的高流动性相互叠加，催生大量棘手治理难题，传统刚性治理模式局限性日益凸显。柔性治理以个人及其需求为中心，坚持包容审慎、协商对话与情感联结原则，通过协商调解、包容引导和激励约束等非强制手段，来应对和解决城市治理的问题[4]。各地城市推行的“首违不罚”和“柔性执法”，就是典型实践，对轻微违法行为以教育劝导为主，能显著降低执法冲突发生率，破解刚性治理带来的对抗僵局，增进社会和谐。
柔性治理是对传统刚性治理方式的补充
城市是高度流动性的社会空间，人口、资本、信息等要素的持续流动带来大量治理缝隙，也增加了社会治理的风险和不确定性。当前城市治理面临的许多社会问题是“跨部门、跨领域、跨主体”的系统性问题，解决这些问题不仅需要多部门协同合作，还需要管理和服务对象的理解配合。传统“条块分割、各自为政”的治理模式，往往是各管一摊、各守一段，面对综合性问题时容易出现“都在管，但都管不好”的困境，这不仅削弱了治理举措的实际效能，也使城市治理呈现出一定脆弱性。尽管行政干预、政府管控和制裁惩戒等刚性手段执行有力，在特定情境下能够取得立竿见影的效果，但也带来一定弊病。一方面，对于邻里纠纷、社区事务、新业态规范等“软矛盾”或“小问题”，现行法规和政策往往缺乏明确依据，刚性手段难以有效介入，形成了事实上的管理空白。另一方面，有的地区推行的“一刀切”政策，虽然便于操作，却容易忽视群众的差异化需求，甚至引发抵触情绪，如简单禁止流动摊贩经营，可能激化民生需求与管理目标之间的矛盾。此外，依靠行政处罚或行政命令的治理模式，需要持续投入大量执法资源，一旦监管力度减弱，问题往往出现反弹，治理效果难以持续巩固。
面对高密度、高异质性、高流动性的治理挑战，传统粗放的刚性治理已然难以适配多样化和个性化治理诉求，柔性治理逐渐成为推进城市治理的重要路径。这一转向回应了新时代城市发展的新特征新矛盾，体现了以人民为中心的发展思想，契合共建共治共享的治理目标。作为城市治理的新范式，柔性治理主张城市是复杂的有机生命体，超越传统刚性管控的“命令－服从”逻辑，将人本价值贯穿于治理全过程，动态嵌入包容性理念、人情化考量、非强制性措施和合作性思维等柔性元素。这些做法旨在避免对立冲突和矛盾纠纷，实现多主体协同共治，尤其注重通过协商对话推动多方意见深度交流，促进供需精准适配，追求社会要素之间动态和谐共生[5]。这些特点并非孤立存在，也不是静态存在，而是相互关联，贯穿于城市治理的不同领域、整个过程和各个环节，从价值取向、治理主体、手段属性、治理过程到目标指向，构成了相辅相成的治理体系。
从历史角度来看，柔性治理是在既有治理体系发展基础上的转型升级。首先，柔性治理体现了政府主动改革和创新的思维和意识，致力于减少或规避刚性治理带来的弊端，寻求更加可行而适度的治理；其次，柔性治理能有效降低政策执行或行政执法成本，让规则内化为人们的自觉自愿，使监督和行政强制执行的成本大幅下降；再次，柔性治理改变了管理和服务的场域，使治理活动获得更加直接的反馈，也让政策活动更加“接地气”，减少政策的水土不服，提高政策过程的流畅性；最后，推动社会力量有序参与，提高了群众参与度。
总结各地经验，柔性治理的比较优势主要体现在四类场景中：一是在多方利益诉求交织领域，如在老旧小区改造、征地拆迁补偿等场景中，刚性推进容易激化矛盾，而柔性协商更易达成各方都能接受的方案；二是在平台经济、共享经济等新业态新模式涌现的领域，既有规则往往滞后于实践发展，包容审慎的柔性监管能为创新留出空间；三是在社区养老、便民服务等以服务促管理的民生领域，人性化服务方式更能赢得群众认可；四是在垃圾分类、文明养犬等需要长期行为养成的社会领域，持续的宣传引导比一次性处罚更能培育公民自觉。这些治理措施聚焦于响应和解决人的问题，尤其对于各种个性化和情感化的需求，可以通过协商等柔性化方式，凝聚治理共识，化解矛盾纠纷，形成多方良性互动的治理秩序。
柔性治理的主要特征
城市治理是一项复杂的系统工程，需要多种治理手段的协同配合。相对于传统刚性治理而言，柔性治理的关键在于运用协商对话、利益协调、情感联结等非强制性手段，激发社会主体内生动力，实现治理效能与社会和谐的统一。
价值取向方面。柔性治理强调包容、公平、人情味和获得感，致力于回应差异化、个性化的合理需求，关注容易被忽视的少数群体。柔性治理以个人需求、情感或权益为出发点，重视情感关怀而不是单纯的规则约束，努力弥补刚性政策难以覆盖的情感需求；聚焦个性化需求而不是统一标准，精准识别群众的差异化诉求，推动形成定制化解决方案；提倡尊重个体正当权益，而不是刻板遵循公共利益优先原则，也不因为多数人的同意而牺牲少数人的合理诉求。
治理主体方面。柔性治理主张企业、社会组织、社区、市民等是治理体系的有机组成部分，是拥有知识、资源和能动性的治理主体，能够在社会治理中发挥恰当而必要的作用。柔性治理的本质是打破政府单一主体的治理格局，推动政府角色从“划桨者”转向“掌舵者”和“赋能者”，使其更多地承担搭建平台、制定规则以及促进合作的职能。政府不再是全能的管理者，而是治理的引导者、资源的整合者和规则的供给者；其他主体不再是治理对象或旁观者，而是治理的参与者、利益的相关者和成果的共享者。治理网络从政府中心的治理迈向多方参与的共治，治理责任从政府独担走向多方共担。
手段属性方面。柔性治理的基本措施以非强制为前提，通过平等对话、利益协调或激励引导等方式达成目标。比如，对于邻里纠纷、物业矛盾等日常生活中的矛盾纠纷，建立“老娘舅说事”或社区议事会等机制，借助社区调解员或多方协商平台等化解矛盾，而不是直接诉诸行政处罚或司法诉讼；又如，对轻微违法行为以普法宣传或引导规范为主，推行“首违不罚”或“告诫教育”，而不是简单地一罚了之；再如，对于老旧小区加装电梯或修建停车棚等问题，可以建立低楼层业主补偿或政府补贴等利益平衡机制，而非强制推行改造方案。柔性治理不依赖国家强制力来贯彻落实，也不简单仰仗执法权或惩戒权的威慑，而是通过创造利益共赢、凝聚行动共识和促进情感联结，释放和激发社会主体的自主性和能动性。
治理过程方面。柔性治理承认城市不同区域、不同群体、不同问题的差异性，不刻板遵循统一标准、统一流程或既定规则，而是通过精准识别居民需求、精准匹配治理资源以及精心设计治理方案，以提升治理的适配性、精准度和可及性。比如，针对不同群体的特点及其需求，打造诸如老年友好型社区、青年发展型社区或儿童友好型社区等；又如，对城市新市民提供融入服务，对灵活就业人员提供权益保障，而非推行统一化或同质性的公共服务；再如，针对不同问题开展分类施策，寻找适配的治理路径，对民生微诉求给予快速响应，对社区公共事务开展民主协商。通过因地制宜、分类施策和精准响应等方面的实践，柔性治理回应了城市的复杂性与多样化需求，提升了治理过程的精细化水平。
目标指向方面。柔性治理更加注重通过培育社会自治能力、构建信任关系以及凝聚治理共识，实现自我调节和自我约束的长效治理，而非依赖外部强制力的短期管控。这种目标导向体现在多个方面，一是着力培育自治能力，通过赋权业委会和社区志愿者等方式，让居民自主管理社区公共事务；二是着力修复社会关系，通过议事协商和第三方评估等机制化解社会疏离感，让居民感受到友好和尊重，重构邻里信任和政民互信；三是着力推动制度沉淀，将行之有效的柔性治理措施固化为制度机制，确保治理的温度和情怀具有稳定性和可持续性。柔性治理的终极目标是重组、赋能和激活社会，让社区、社会组织和公众都具备自主解决问题的能力，推动治理从政府推动转向内生驱动，形成多方参与和良性互动的善治格局[6]。
柔性治理需要正视和平衡的问题
社会问题具有辩证性，治理的刚性与柔性不是绝对的，各自包含不同类型和特性的治理举措和方法。柔性的内涵及其非强制性的特质和要求，必然从某种程度上触及刚性规则体系，让既有制度规范变得软化和松动。柔性治理和刚性治理在实践中呈现出刚柔相互碰撞、彼此进退的张力，形成一系列需要正视和平衡的问题。
平衡非强制性与治理效能。具体的治理既需要强制性和约束性的管理手段，也需要柔性化和人性化的服务方式，二者各有其适用领域。柔性治理的重点是通过协商、引导、激励等非强制手段，激发主体内生动力，但这也可能因为缺乏强制力支撑，而陷入治理失灵的困境。尤其是当公共性与个体性之间存在天然张力时，柔性治理假设各方主体愿意为公共利益作出妥协，能够自觉自愿约束自身行为，但现实中个体理性与集体理性时常背离，将私利置于公共利益之上的情形并不鲜见。面对这种背离，柔性治理因其非强制的秉性而缺乏有效的矫正工具，难以实现治理的全覆盖，最终可能导致治理效能打折。
平衡多方参与利益冲突。柔性治理主张吸纳多方主体参与，追求协同共治的理想状态。然而，不同主体的利益诉求和价值观念可能存在着无法消弭的差异，其中有些利益诉求是针锋相对的，还有些价值观念是不可调和的。现实中，很多社区因养宠、停车、噪声等问题，产生严重的分歧和矛盾。因此，更多的参与带来的可能不是共识的凝聚，反而是利益博弈的加剧与价值立场的撕裂。由于多方主体的利益诉求具有互斥性，如果缺乏有效的共识生成机制，柔性治理赋予不同主体表达利益的权利和渠道，反而可能放大个体利益诉求的差异性，使协商过程沦为徒具形式的“走过场”，从而难以形成实质性的治理合力。
平衡人性化取向与规则公平。柔性治理强调人性化，主张根据不同主体的具体情况采取差异化措施，给予个人更多的关切和谅解，体现了治理的温度。但过度包容个体差异可能会突破规则的普适性，导致选择性执法或差异化待遇，反而会损害社会公平。法治社会的核心原则是法律面前人人平等，规则的普遍适用性是社会公平的基础，如果对特殊情况的包容缺乏明确的界定标准和适用边界，寻求差异化的对待可能会出现同案不同罚或同权不同待的情形，引发“看人下菜”或“变相纵容”的质疑。这样一来，想要通过包容特殊性来实现个体层面的实质公平，反而可能冲击普遍层面的形式公平，损害政府公信力。
平衡协商过程与效率要求。相对于执法、管制或惩戒等强制性方法，参与和协商是柔性治理的基本元素，有效性依赖于各方主体的广泛表达和深度对话，只有让利益相关方充分参与决策，进行充分表达，才有可能凝聚各方共识，减少偏差和阻滞。但问题在于，互动、沟通和协商需要投入大量的时间和精力，而城市治理的许多问题往往具有时效性，需要快速响应和及时解决。如果过度追求程序的柔性和参与的充分性，冗长的协商过程就可能导致诉求久拖不决，甚至使矛盾在拖延等待中升级恶化。如何在充分协商与及时回应之间取得平衡，在程序正当与治理效率之间找到折中，是柔性治理必须面对的实践难题。
平衡包容审慎与风险失控。柔性治理的精神是开放包容的，比如对新业态和新就业群体广泛采取包容审慎的态度，为创新发展留出可能而必要的试错空间，甚至在一定程度上容忍不确定性的存在。但过度的包容审慎很可能导致风险失控，突破公共安全或公共利益的底线。以平台经济、共享经济、直播电商等新业态为例，柔性治理反对“一禁了之”，主张渐进式的温和监管，以激发经济社会活力，但这些领域往往存在监管空白，潜藏着公共安全隐患，可能存在消费者权益受损乃至社会公平失衡等风险。一旦风险积聚爆发，又会引发加强刚性监管的舆论压力。如何在包容创新与防控风险之间把握分寸，考验着治理者的智慧和能力。
推动柔性治理在实践中行稳致远
柔性治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体实践，契合新时代城市工作以人民为中心的价值导向。实践中进一步推动城市柔性治理发展，有如下建议。
在民生诉求需要精准响应的领域，找到适用场景。政府自上而下推行服务，容易出现供需错配的问题，或者忽视居民个性化需求导致回应不及时，或者对楼道堆物或路灯损坏等小事响应滞后，导致民生满意度不高。柔性治理以需求导向替代任务导向，通过多方化民意收集渠道和精细化服务供给，可以找到适配的场景，实现民有所呼、我有所应。例如，针对老旧小区加装电梯难题，一些地方不再简单强制推行，而是搭建“业主协商平台+专业机构评估+政策补贴支持”的柔性机制，通过民主投票、利益协调和多方参与，破解过去一票否决机制引发的僵局。
在非对抗性矛盾化解领域，发挥独特优势。诸如邻里纠纷、物业矛盾、劳资争议等软矛盾，虽然是鸡毛蒜皮等细微琐碎的事务，但对利益各方都造成了实际困扰，甚至形成长期内耗。解决这些问题，单纯依赖行政处罚或司法诉讼，不仅成本高、周期长，还可能进一步激化矛盾，甚至酿成非理性或极端性事件发生。以协商调解替代强制裁决，积极推动多方主体联动，有利于实现矛盾源头化解，就地化解，避免问题反复。例如，针对平台经济从业者劳资纠纷，政府牵头搭建“企业+工会+从业者”三方协商平台，推动制定最低工资标准、社保补缴方案，而非单纯处罚企业，这既保障劳动者权益，又避免行业震荡。
在跨部门管理领域，推动多方共治。在实际治理过程中，政府、市场、社会、公众之间存在一些信息壁垒和责任推诿等问题，可能会诱发跨层级、跨领域、跨部门的治理问题。这些问题牵涉多个部门，容易出现“谁都来管，但谁也管不好”的困境。推进柔性治理，必须注重多方共治，通过沟通、赋权、联动、协商和激励等方式，激活和联动社会力量参与治理。柔性治理不是诉诸任何单方面的权能，而是通过沟通和协作的力量，促进多方主体之间形成协同共治，将治理对象吸纳和转化为治理力量，形成解决实际问题的合力。
在法治框架下发挥作用，构建刚柔并济的平衡机制。没有弹性和温情的刚性治理是僵化教条的，没有边界和限度的柔性治理也容易滑向任性和随意。推进柔性治理发展，必须在刚性的法治框架下发挥作用，通过柔性治理弥补和调和刚性治理的缺陷与不足。柔性治理绝不是对刚性治理的否定和取代，更不是抛弃刚性管控的另起炉灶，而是对刚性治理的互补与升级，是应对城市治理复杂性的主动升维，柔性化的治理与法治框架下的刚性治理，形成刚柔并济的治理格局。其中，刚性治理守住安全、公平、底线规则的硬边界，柔性治理填充服务、协同、情感的软空间，补充城市治理的温度与活力。面对多样化和差异化的社会现实，特别是不同价值目标之间的内在张力，要兼顾公共利益与个体利益、公平与效率、创新与风险、自治与秩序等多重关系，这就要求建立健全精巧而细致的社会参与机制、协商对话机制和利益平衡机制，共同推动新时代城市治理从管理和服务向共治转变，最终实现城市让生活更美好的目标。
【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导；本文系国家社会科学基金重大项目“健全共建共治共享的社会治理制度研究”（项目编号：23ZDA118）的研究成果】
注释略
责编：石 晶／美编：石 玉