摘 要:“十五五”时期，我国“三农”工作进入新阶段，农业农村现代化加速推进，农村人口流动更加频繁，农村社会结构深刻变化，这些都对乡村治理提出更高要求，平安法治乡村建设更具现实紧迫性。对此，需要将平安与法治嵌入基层治理体系运行之中，使之成为乡村治理的基本方式，从根本上提升乡村治理水平。可从治理体系重构、风险源头治理、法治供给优化等方面着手，推进平安法治乡村建设，实现乡村社会长治久安。
关键词:平安法治乡村建设 基层治理 乡村全面振兴 国家治理现代化
【中图分类号】D920 【文献标识码】A
乡村治理是国家治理的基石，是巩固党的执政根基的基本环节。我国有近70万个行政村，农村常住人口约5亿人，乡村治理水平直接关系国家治理整体效能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视平安法治乡村建设，《中华人民共和国乡村振兴促进法》《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》等法律法规和政策文件相继出台，为平安法治乡村建设提供坚实的制度保障。2026年中央一号文件提出，“建设平安法治乡村。坚持和发展新时代‘枫桥经验’，推动矛盾纠纷化解在基层。”[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）提出，“深入推进法治社会建设”“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理”。[2]平安法治乡村建设是推进乡村全面振兴的重要保障，是推动农村治理结构重塑、制度供给优化和治理能力提升的系统性工程，要求我们从国家治理现代化高度，重新审视乡村治理逻辑起点、运行机制和实现路径，构建与新时代乡村社会特征相适应的治理体系。
平安法治乡村建设中的治理逻辑
平安法治乡村建设是实现国家治理现代化的必然要求，“十五五”时期须更加注重将法治思维和法治方式融入乡村治理各环节和全过程，运用法治手段化解矛盾纠纷，维护农村社会和谐稳定。理解平安法治乡村建设的治理逻辑，需要把握好以下三层关系：
平安是治理目标，法治是治理方式。平安与法治的关系，本质上是治理目标与治理手段的关系。平安是通过制度化治理实现风险可控、秩序可预期的状态。这种状态的实现，需要建立在法治基础之上。从治理成本看，法治是实现平安最经济、最有效的方式。通过明确的法律规范，可以为社会成员提供清晰的行为指引，减少因规则不明确而产生的纠纷；通过公正的执法和司法，维护社会公平正义，增强群众对基层治理体系的信任；通过健全的法律救济渠道，可以及时化解矛盾，防止问题积累和扩大。从治理逻辑看，法治为平安提供制度保障。法治思维强调通过规则治理，让群众相信规则、依靠规则，形成稳定的制度预期。
乡村治理是国家治理的基础环节。基层治理的成效，直接关系到国家治理的整体成本和风险水平。从系统论角度看，基层治理失效会通过各种渠道向上传导，抬高整体治理成本。中央的各项方针政策，最终都会通过基层落实到群众身上。基层治理体系和治理能力关系中央政策能否得到有效执行。加强乡村治理，不仅是维护基层稳定的需要，更是确保党和国家政策有效贯彻落实的需要。治国安邦重在基层，在国家治理现代化进程中，必须把基层治理摆在更加突出的位置，通过加强平安法治乡村建设，夯实国家治理的基层基础。
强化法治在乡村治理中的重要作用。“十五五”规划纲要提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”[3]其中，法治提供基本规则和底线约束，德治提供价值引导和精神支撑，自治激发内生动力和创造活力，三者相互补充、相互促进，共同构成乡村治理体系。在乡村治理中，法治具有不可替代的基础性地位：法治为乡村治理提供规范依据，为权利保障提供制度支撑，为矛盾化解提供程序保障。同时，法治为群众参与治理提供制度化渠道，保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权，增强治理的民主性和正当性。
平安法治乡村建设面临的现实挑战
“十五五”时期，我国“三农”工作进入新阶段。农业农村现代化加速推进，农村产权制度改革持续深化，农村集体经济不断壮大，农村人口流动更加频繁，农村社会结构深刻变化。与此同时，农村矛盾纠纷呈现复杂化趋势，农村公共安全面临新风险、新挑战。这些都对平安法治乡村建设提出更高要求。
人口结构与社会结构持续分化。大规模人口流动使得农村常住人口结构发生变化，“空心化”现象普遍存在，留守儿童、老人、妇女成为农村社会的主体人群。与此同时，返乡创业人员、新型农业经营主体、外来务工人员等新群体不断涌入，农村社会呈现出异质化特征。人口结构的变化，使得传统熟人社会关系网络逐渐松动，以血缘、地缘为基础的非正式治理机制效能下降，乡村治理面临新的挑战。
改革深化推动利益关系调整。农村集体产权制度改革、土地“三权分置”、宅基地制度改革等一系列制度变革，在激发农村发展活力的同时，带来利益格局的深刻调整。土地流转、集体资产股份化改造、征地补偿、村庄撤并等过程中，不同群体之间利益分化逐渐显现。有的地区还出现了村集体经济组织成员资格认定争议、代际之间土地权益分配不均等新型矛盾。[4]这些矛盾往往涉及面广、持续时间长、利益诉求复杂，传统的调解方式难以有效应对。此外，信息化、市场化背景下，各类风险向基层扩散的速度和广度进一步提升，金融风险、环境风险、公共卫生风险等新型风险向农村扩散，基层治理面对更加复杂多变的风险形态。
治理资源的配置存在结构性失衡。随着治理要求的提高，基层承担的任务大量增加。然而，与任务增加相对应的是，有的村级组织人手不足、年龄老化严重、专业能力欠缺，难以有效应对日益复杂的治理需求。有的地方存在资源“碎片化”问题，部门各自为政，缺乏统筹协调，资源使用效率不高。比如，政法、民政、信访等部门在矛盾纠纷化解方面各有职责，但缺乏有效协同。有的地方资源配置存在“重上轻下”倾向，基层得到的人力、财力、物力支持相对有限，而承担的工作却具体繁重。有的地方乡镇政府与村民自治组织之间的关系界定不够明确，这种权责不清导致两方面问题：村级组织存在行政化倾向，自治功能被削弱；当出现问题时，责任归属不明，容易造成推诿扯皮。
矛盾纠纷治理机制偏重事后处置。有的地区矛盾纠纷治理仍以“化解存量”为主，对风险的前端识别和源头治理重视不足。这种“重处置、轻预防”的治理模式，存在明显的局限性。首先，预警机制不够健全。有的矛盾在初期阶段就已经显现出苗头，但由于缺乏有效的排查和预警机制，未能及时发现和介入，等到矛盾激化时才采取措施，增加化解难度和社会成本。其次，源头治理措施不到位。在土地流转过程中，如果合同条款不够规范、权利义务规定不清、风险防范机制缺失，就容易在履行过程中产生纠纷。在集体资产管理中，如果决策程序不透明、财务管理不规范、监督机制不健全，就容易引发群众不满。再次，处置方式相对单一。当前矛盾纠纷化解主要依靠调解和信访，由于法律服务资源不足、村民法律意识相对不强、司法程序相对复杂等原因，法律手段在基层矛盾化解中的作用尚未得到充分发挥。
法治供给质量有待提升。近年来，法治乡村建设取得明显进展，农村法治水平显著提升。但在有的地区仍存在法治供给与实际需求不匹配的问题。有的地方法治宣传仍停留在发放宣传材料、张贴标语、举办讲座等形式，内容与当地村民实际需求脱节，针对性和实用性不强。农村常见纠纷类型包括土地承包经营权纠纷、相邻关系纠纷、婚姻家庭纠纷、债权债务纠纷等，这些纠纷往往涉及复杂的法律关系和事实认定。然而，基层法律服务人员数量有限、专业水平参差不齐，难以满足多样化的法律服务需求。
平安法治乡村建设的探索实践
从各地平安法治乡村建设的实践来看，无论是东部发达地区，还是中西部农业地区，在推进过程中均形成了可供复制推广的共性经验。
浙江省诸暨市：新时代“枫桥经验”的发源地与创新实践。浙江诸暨是“枫桥经验”的发源地。诸暨的主要做法有：一是构建“前端预防、中端化解、末端治理”的全周期矛盾纠纷化解机制；二是创新“三治融合”乡村治理模式，率先探索自治、法治、德治“三治融合”乡村治理模式；三是推进“平安指数”治理，通过“平安指数”精准施策、靶向治理；四是发展“互联网+社会治理”，运用大数据对社会治安形势进行分析预警。
四川省成都市：城乡融合背景下的乡村法治建设探索。作为国家城乡融合发展试验区，成都积极探索乡村法治建设新路径，形成一系列特色做法。一是构建“1+N”公共法律服务体系，形成以区（市）县公共法律服务中心为龙头，乡镇公共法律服务站、村级公共法律服务室为基础，律师事务所、公证处、法律援助中心等专业服务机构为支撑，覆盖城乡的公共法律服务体系；二是实施“百村千人”法律援助行动，每年选派百名律师、法律服务工作者到百个重点村（社区）担任法律援助志愿者，每年为上千名困难群众提供法律援助服务；三是打造“法治茶馆”普法品牌，将法治宣传教育与农村群众休闲娱乐相结合；四是探索农村产权法治保障机制，及时化解农村产权纠纷。
贵州省锦屏县：民族地区法治乡村建设的探索实践。锦屏结合民族文化特色，积极探索民族地区法治乡村建设路径。一是发挥民族习惯法积极作用，深入挖掘苗族、侗族优秀传统文化中的治理元素，将“款约”“议榔”等民族习惯法的合理内核融入乡规民约；二是培育“双语”法治人才，针对部分少数民族群众不通汉语的实际，培养一批精通少数民族语言和国家法律的法治人才；三是创新民族地区调解方式，发挥寨老、族老、歌师等在民族村寨中的威望和影响力，建立“寨老调解”“族老调解”等具有民族特色的调解机制；四是建设民族法治文化阵地，在侗族鼓楼、苗族芦笙场等民族文化场所建设法治文化阵地，将法治元素融入民族文化活动。
江苏省昆山市：经济发达地区乡村治理法治化的实践。一是建设“智慧乡村”治理平台，整合党建、政务、治安、环保、民生等数据资源，实现乡村治理“一网统管”；二是针对外来人口多的实际，建立外来人口服务管理“同城待遇”机制；三是推进村级事务标准化管理，制定村级组织运行标准化手册，明确村级事务决策、执行、监督等各环节标准流程；四是发展社会组织参与乡村治理，发挥行业协会、乡贤理事会、慈善组织等作用，引导其参与矛盾调解、公益慈善、文化建设等活动。
这些经验对“十五五”时期平安法治乡村建设工作具有重要借鉴意义。一是坚持制度先行。注重建章立制，建立一整套矛盾纠纷预防化解的制度体系，通过制度规范减少人为因素影响，确保工作的连续性和稳定性。二是注重多主体参与。乡村治理是一项系统工程，需要动员各方力量共同参与。浙江、江苏等地的实践表明，凡是治理效果好的地方，普遍都注重发挥多主体作用。一些地区充分发挥社会组织作用，引入专业社工提供专业服务，以此形成治理合力，提高治理效能。三是建立常态化工作机制。乡村治理是一项长期任务，不可能一蹴而就，需要持续用力、久久为功，强化治理的持续性。四是注重解决实际问题。坚持问题导向，找准突出问题，有针对性地采取措施，确保平安法治乡村建设工作落到实处、取得实效。
“十五五”时期平安法治乡村建设的推进路径
随着乡村振兴战略的深入实施，平安法治乡村建设将进入新的发展阶段。《关于加强法治乡村建设的意见》提出，要将平安与法治嵌入基层治理体系运行之中，使之成为乡村治理的基本方式和稳定机制，从根本上提升乡村治理水平，实现乡村社会长治久安。[5]
以治理体系重构夯实平安法治乡村建设基础。治理体系的重构，是推进平安法治乡村建设的前提和基础。这种重构不是推倒重来，而是在现有基础上进行优化调整，使治理结构更加合理、治理机制更加顺畅、治理效能更加显著。
厘清权责边界，理顺治理关系。按照“权责一致、重心下移、保障有力”的原则，明确各级各部门在乡村治理中的职责定位。乡镇政府从具体事务中解脱出来，更多地承担指导、协调、监督职能；村级组织回归自治本位，强化服务功能，减少行政负担。建立权责清单制度，明确权责范围，避免推诿扯皮和缺位越位。完善议事协商机制，提高决策民主化水平。完善“四议两公开”制度，“四议”即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开。确保村民的知情权、参与权、决策权、监督权。建立健全村务监督委员会，加强对村级权力运行的监督，防止“小微权力”腐败。加强基层组织建设，提升治理能力。选优配强村“两委”班子，注重从致富带头人、退役军人、返乡创业人员、大学生村官中选拔村干部。建立健全村干部培训制度，提高其政策水平、法律素养和工作能力。完善村干部待遇保障机制，增强岗位吸引力。推动多主体参与，构建共建共治共享格局。发挥乡村能人的作用，引导其参与乡村治理；发挥村民小组长、网格员的作用，把治理触角延伸到每家每户；发挥社会组织的作用，为群众提供多样化服务。构建多主体参与的治理格局，形成人人有责、人人尽责、人人享有的良好局面。
以风险源头治理促进乡村社会稳定。风险源头治理是平安建设的关键所在。需要坚持关口前移、预防为主，把矛盾化解在萌芽状态，把风险消除在源头。
建立健全风险排查预警机制。建立常态化的矛盾纠纷排查制度，定期开展拉网式排查，及时发现苗头性、倾向性问题。重点关注土地征收、房屋拆迁、集体资产处置、重大项目建设等易发矛盾的领域。对排查发现的风险进行分级分类，制定针对性的应对预案。强化重点领域制度约束。针对容易产生矛盾的重点领域，完善相关制度规范，堵塞制度漏洞。在土地流转方面，规范流转程序，完善合同条款，明确双方权利义务；在集体资产管理方面，健全民主决策机制，规范资产处置程序，加强财务公开，强化审计监督；在征地拆迁方面，严格执行法定程序，确保补偿标准公平合理；在项目建设方面，加强环境影响评估，维护群众合法权益，及时回应群众关切。加强重点人群服务管理。对留守儿童、困难群体、刑满释放人员等特殊人群，给予更多关心关爱，提供必要帮助。通过完善社会保障体系、加强心理疏导、提供就业帮扶等措施，帮助他们解决实际困难，融入社会生活，减少因生活困难而引发的矛盾。
以法治供给优化提升基层治理效能。法治供给的优化，是提升基层治理效能的重要途径。需要围绕乡村治理的实际需求，完善法律制度体系，健全法律服务体系，强化法治宣传教育，使法治真正成为基层治理的有力支撑。
优化公共法律服务供给。根据农村实际需求，调整法律服务的内容和方式。针对农村常见纠纷类型，开发实用的法律服务产品，如土地承包合同范本、劳动合同范本、借款协议范本等。推广“互联网+法律服务”模式，让农民足不出户就能获得法律咨询。加强法律援助工作，对符合条件的困难群众提供免费法律服务。提升法律服务专业化水平。加强基层法律服务队伍建设，通过培训提高其专业水平。鼓励和引导律师、法律工作者到农村提供服务，建立激励机制，解决好他们的收入待遇问题。完善“一村一法律顾问”制度，明确法律顾问的职责和考核标准。加强法治宣传教育。创新宣传方式，提高宣传实效。针对不同群体采取不同方式，对年轻人多利用新媒体传播，对老年人多采用面对面宣讲。将法治宣传与案例教育结合起来，通过身边的真实案例让群众受教育、受警示。将法治宣传与解决实际问题结合起来，在办理具体案件、调处矛盾纠纷过程中进行法治教育，增强群众的法律意识和法治观念。推进自治、法治、德治相结合的治理模式。将社会主义核心价值观融入村规民约，用道德规范引导群众行为。发挥道德模范、身边好人的示范作用，营造崇德向善的社会风尚。同时，注意处理好法治与德治、自治的关系，既要坚持法治的基础地位，又要发挥德治、自治的积极作用，形成治理合力。
【本文作者为华东师范大学社会发展学院特聘教授、博导】
注释略
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