摘 要:作为资金投入大、回报周期长、安全要求高的战略性新兴产业，低空经济高质量发展不仅需要结合各地资源禀赋与产业基础因地制宜、局部先行、重点突破，也需要依靠耐心资本助力低空产业“腾飞”。因地制宜发展低空经济，应坚持培育产业创新生态先行、科技创新突破先行、基础设施与成熟商业模式及应用场景应用先行、安全治理先行。通过构建民间与政府投资互补共进的科创金融生态，完善多层次资本市场提供长期资本支持，加强顶层设计提供多样化金融工具，为低空高技术企业全生命周期赋能。
关键词:低空经济 产业创新生态 政府与市场 耐心资本
【中图分类号】F062.9 【文献标识码】A
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出：“推进低空经济健康有序发展”[1]。低空经济从区域性探索迈向国家层面统筹推进的体系化发展阶段。作为技术突破、制度创新和资本赋能驱动的融合型产业，低空经济兼具空间立体性、区域依赖性、数字生态性与产业融合性，将传统二维地面经济拓展至三维，横贯一二三产业全链条[2]，是典型的“长周期、重资产、高风险、慢回报”的耐心经济。发展培育这一新兴产业，不仅需要有远见的企业持续深耕、稳健的政府科学引导，也需要懂产业、扛波动、陪长跑的耐心资本，长期支持企业渡过产业前期“空窗时刻”。课题组赴北京、广东、湖北、海南开展实地调研后认为，发展低空经济，需坚持因地制宜、由点到面、局部先行、重点突破。通过政府引导、市场驱动、产学研协同与金融赋能深度融合，构建低空经济高质量发展的产业创新生态。
坚持“四个先行” 分类施策构建低空产业创新生态
当前，多地积极布局低空经济，呈现出“政策推动—资本参与—项目加快落地”的发展态势。在这一过程中，需注意防范可能出现的过热倾向，在积极发展的同时理性谋划。建议各地区结合自身资源条件和产业基础，稳妥有序推进低空经济发展，避免一拥而上、同质化布局。北京、上海、深圳等地应发挥企业集聚、创新活跃等优势，强化低空科技创新与标准规则制定。在旅游资源富集区域，可打造“低空+文旅”模式，推进文旅产业提质升级。在农业比较发达的地区，“低空+植保”能够有效解决农业成本高、增效难的痛点问题。在物流运输、灾害监测、应急救援等应用场景，特别是针对偏远山区和交通不便地区，低空产业拥有较大的发展空间。全国三大超级城市群正各展所长，粤港澳大湾区产业基础雄厚、应用场景丰富、创新生态优越，叠加跨境制度创新优势，正加速打造低空经济高地；长三角地区具备集成电路、卫星通信等先进制造业集群的良好基础，且拥有较高密度的低空商业场景需求；京津冀区域聚集众多高校和科研院所等顶尖科研力量，科创资源优势突出。坚持大湾区和长三角重点区域先行先飞。2025年12月，广东金融监管局联合中国人民银行广东省分行等7部门发布《关于金融支持广东低空经济集群发展的通知》（以下简称低空金融“十二条”）[3]，为全国提供有益的地方实践样本。可在总结广东等地先行探索经验的基础上，完善相关制度安排，推动低空经济金融支持政策从“区域试点”迈向“全国协同”。总体而言，构建可持续低空经济创新生态应坚持“四个先行”。
有效市场与有为政府相结合，培育低空产业创新生态先行。战略性新兴产业的竞争，本质上是产业创新生态的竞争。创新生态系统既需要多主体协同、多要素集聚，也需要良好的制度环境和活跃的创新创业文化氛围。[4]低空技术门槛高、产业链条长，同时具备公共资源属性和复杂性的安全风险特征，构建低空产业创新生态系统，需要政产学研金等各方同向同行，坚持有效市场和有为政府相结合，夯实低空产业创新生态的制度根基。以制度供给替代直接干预，以制度创新牵引技术创新，以生态构建助力低空经济由“政策驱动”走向“市场主导”。基于激励功能的制度创新，能够最大限度地释放和激发各类创新要素的潜能。应突出激励导向和规则设计，强化人才激励和创新环境建设，促进技术、资本、人才等要素高效流动和优化配置，为低空产业持续创新提供稳定、可预期的制度环境。强化政府引导和公共投入，将低空基础设施纳入新型基础设施体系，为产业规模化发展提供底层支撑。在打造关键核心技术和完整产业链条各环节上，推动重点技术攻关，培育具有国际竞争力的低空经济领军企业。打造“创新—创业—创投（创业风险投资）” 的“铁三角”，推动创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。营造鼓励探索、宽容失败的创新文化，形成“创新—创业—创富”的“金三角”，构建多主体共生而又充满活力的创新生态。建立高位统筹的协调机制，统筹空域管理、法规标准制定及跨部门政策协调，在秩序与活力之间找到支点。
科技创新与产业创新深度融合，突破卡点断点堵点的科技创新先行。技术创新是低空经济发展的关键驱动力。低空科技是多学科的交叉融合，涵盖新一代信息技术、飞行器制造技术、通信与控制技术、数智技术等，其中人工智能扮演着“智慧大脑”的重要角色。[5]科技创新先行，需要充分发挥国家级创新平台的创新引领作用，建设适应低空科技的“多学科会诊平台”。当前，应着力做好国家制造业创新中心、国家产业创新中心和国家技术创新中心等创新平台建设。围绕运行层、空间层、信息层、监管层、设备层等多个维度的安全需求，针对其中涉及的关键核心技术，打造低空领域国家级创新平台。通过高水平科技自立自强，聚力突破低空经济适航标准等关键难题。聚焦制约产业发展的关键环节，持续强化基础能力突破，打造自主可控的完整核心技术体系。推进科技创新与产业创新深度融合，构建涵盖研发、制造、运营、服务的完整产业链。鼓励高校开设低空技术和产业相关学科专业，培养跨学科复合型人才，建立产学研人才双向流动机制，畅通成果转化。强化人工智能+低空经济融合发展，推动低空经济运行模式由单点应用向智能化、协同化、系统化演进。同时，重视推动新能源、低碳技术、数字技术、新材料和先进制造等通用技术与低空产业融合。坚持以安全为底线构建技术支撑体系，在复杂和极端运行条件下开展验证评估，为规范运行和规模化应用提供科学依据。
坚持基础设施先行先建，可持续和成熟的应用场景与商业模式先行先做。由政府总体统筹，在安全前提下推动基础设施建设与商业应用协同发展，有序引导民间资本参与低空基础设施建设，推动形成连通性强、覆盖合理的运行网络，释放规模化运行潜力。推进通信、导航监视、气象服务和公共数据平台建设，推动构建统一的技术标准、管理平台和认证体系，提升低空运行的协同性、可靠性和可监管性。鼓励成熟应用场景与商业模式先行先做，坚持“以需求定场景、以场景带产业、以产业育生态”，以刚性需求强、公共价值高、商业闭环清晰为标准培育示范场景，警惕和防范脱离实际需求的“伪场景”和盲目投资。[6]因地制宜有序拓展应用场景，坚持“先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区”的渐进式原则，在巩固提升农林植保、工业巡检等成熟市场的同时，安全稳妥开拓新兴消费领域。优先拓展物流配送、文旅观光、无人机表演等新型商业场景，重点推进应急救援、城市治理、灾害监测等公共服务。完善保险、融资租赁、运营托管、产权保护、数据服务等产业服务体系，提高产业生态可持续性。
统筹安全与发展，安全监管、标准规范、法律法规先行先出，坚守低空安全治理先行。以高质量发展促进高水平安全，在发展中识别风险、完善治理。将空防、飞行、公共、数据和网络安全等多重风险防控贯穿发展全链条、全过程。完善全流程安全监管制度，夯实制度性安全基础。建立分类管理、分区管控和重点区域从严监管的制度框架，提升低空运行的可识别、可追溯和可问责水平。完善协同治理体系，明确纵向维度中央与地方、横向维度跨部门之间的权责边界与职能划分，确保地方发展与中央规划动态衔接，形成监管合力。充分运用数字化和智能化技术赋能低空领域安全监管，实现监管精细化。在动态发展中持续识别风险、提升治理能力，推动监管模式从“管控优先”向“安全与发展并重”升级，[7]构建结构合理、技术先进、国际兼容的低空经济标准体系，避免因过度管控抑制产业活力。加快构建低空安全治理法治化、规范化的制度框架。2025年12月，新修订的《中华人民共和国民用航空法》提出，“建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”，“鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展”。[8]这一修法举措将为低空产业健康可持续发展提供坚实法治保障。
耐心资本和科技金融赋能低空经济的路径
创新始于技术，成于资本。低空经济具有高风险、长周期以及技术密集等特点，促进各类先进生产要素向发展低空经济新质生产力集聚，应构建耐心资本和科技金融赋能且适配科创规律的金融生态。“耐心资本”（Patient Capital）是一种秉持长期主义、风险容忍度高，通过深度赋能与企业协同创造长期价值的资本形态。对一级市场而言，耐心资本主要指的是支持创新创业、具有较高风险偏好、投资周期较长的天使投资（AC）、风险投资（VC）、私募股权投资（PE）。对二级市场而言，耐心资本则应当是商业保险资金、社会保障基金、基本养老保险基金等长期投资资本。[9]实现耐心资本的有效配置，需要构建一个激励相容、风险共担、权益协调的资本供求治理机制。[10]从资本属性和投资周期来看，耐心资本不仅能够有效填补低空经济发展全生命周期的资金缺口，更能以资本为纽带打通“科技—产业—金融”的循环。耐心资本和科技金融赋能低空经济“飞起来”，需要培育并带动一批真正“懂产业、扛波动、陪长跑”的耐心资本，通过制度设计让耐心资本愿投、会投、敢投、长期投，创新主体敢闯敢试。
激发创新资本主体活力。推动建立市场化民间耐心资本与政府耐心资本优势互补、协同共进的科创金融生态。国有资本应强化对关键技术攻关、基础设施配套和规模化应用的支持，并在长期投入与放大支持等方面与民间资本形成战略协同，共同构建覆盖低空经济全生命周期的多样化、可持续投融资生态。民间资本凭借其市场洞察和机制灵活优势，实现早期发现与培育，有效领投并实现市场化定价，国有资本则适时“接力”投资。针对部分国有资本在低空经济等新兴领域专业投资能力尚处于培育阶段的情况，应积极推动国有与民间资本完善“投早、投小、投长期、投硬科技”的合作机制。围绕国产替代与关键核心技术布局，共建项目库与评价标准体系，积极探索混合所有制合作基金，实现优势互补、风险共担、收益共享。对国有耐心资本，通过改革评价体系与考核机制，优化“指挥棒”，形成长期主义和宽容失败的导向。采取“长周期”“算总账”考核方法，合理放宽资金存续期和返投比例等限制性要求，带动资本投向符合国家战略方向、投资周期长、技术风险高的项目。同步优化尽职免责机制与差异化激励约束体系，合理容错，同时，将支持关键核心技术攻关、产业链强链补链等成效纳入考核评价，强化正向激励。当前，风险投资和私募股权投资（VC/PE）有五大投资主体：高度市场化的民间风险投资/私募股权（PVC）、面向市场的企业风险投资（CVC）、政府风险投资基金（GVC）、银行系及金融机构的风险投资（BVC）和外资风险投资（FVC）。五大投资主体优势互补，协同发力，可采取多种模式。一是政府引导+市场化资本，GVC引导方向，要带头做耐心资本，发挥对社会资本“四两拨千斤”的撬动效应，PVC主要承担市场化决策和运营的角色，完成项目识别筛选、价值发现、投后管理与退出执行，发力关键领域。二是“BVC+GVC+CVC”风险共担，“资本+场景”实现双轮驱动。建信金融资产投资有限公司、深圳市海洋投资公司、深圳市引导基金、福田区引导基金共同发起设立深圳市建源政兴股权投资基金，重点投向人工智能与低空经济等关键领域。三是国企民企共同设立CVC和并购基金，实现技术互补、生态共建与产业链协同。四是发挥CVC投后赋能作用，提供技术、人才、市场、战略多方支持，提高项目成功率。五是“外资+本土”跨境协同，形成多方主体协同共进的低空产业投资格局。
完善多层次资本市场。搭建低空企业成长“阶梯式平台”，围绕“募投管退”全链条优化支持政策，发展并购、回购、私募股权二级市场基金等多样化工具和退出通道，[11]强化上市公司长期价值导向，提供长期资本支持。充分发挥资本市场在筛选培育创新型企业、分散创新风险、激励创新行为、提供金融服务、优化资源配置、强化要素集成等方面赋能低空产业创新发展的重要作用。[12]丰富资本退出渠道，通过构建“早期孵化—成长加速—并购整合”相衔接的资本支持链条，推动优质项目对接科创板、创业板、北交所和港交所等资本市场，支持区域性股权市场设立低空经济专板。优化境内上市培育机制，允许企业在关键核心技术突破后先行上市融资。设立国家级私募股权二级市场基金、母基金，培育专业化并购顾问机构，稳步推进知识产权证券化试点。探索基金份额转让、回购安排及战略并购等多样化退出机制，切实提升资本循环效率与投资可持续性。健全财政金融协同支持机制，考虑设立国家级低空经济产业专项投资基金，积极推动国家创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等，扩大对低空硬科技项目的覆盖，并发挥杠杆效应，建立筛选机制。充分发挥保险资金、养老金等长期机构投资者优势，为低空经济提供长期资本支持。
构建覆盖科创企业全生命周期的金融体系。系统构建覆盖技术研发、基础设施建设、场景应用推广和企业全生命周期的多层次金融支持体系，形成多层次金融“工具箱”，匹配企业不同发展阶段的金融需求。企业生命周期可分为种子期、初创期、成长期、成熟/转型期。匹配企业生命周期的金融支持有股权投资（AC/VC/PE）、财政扶持、银行贷款、资本市场首次公开募股（IPO）、并购融资、低空保险等。处于不同发展阶段的企业有不同的金融需求。例如，种子期企业迫切需要天使投资帮助其跨越科技成果与产业化发展间鸿沟，政府补贴、孵化基金等也需在其中发挥重要作用。在初创期，企业融资需求则与风险投资（VC）和股权投资（PE）等股权投资链相互匹配。因而，应聚焦低空经济产业链上下游不同主体和企业全生命周期不同阶段，分类优化金融“工具箱”。技术研发孵化阶段，需发挥天使投资孵化培育、风险分担功能。广东低空金融“十二条”强调，以政府引导基金+社会资本（天使投资/风险投资）协同，重点支持“硬科技”项目早期孵化。产业成长与成熟期，支持发行低空基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。争取专项债对低空经济基础设施建设的支持，[13]引导金融机构围绕低空经济合力构建全产品谱系，打造“股贷债保租”综合服务。推行“投贷联动”等模式，将企业知识产权、未来订单收益权等纳入贷款质押范围。[14]针对低空经济在技术创新与商业运营中的不确定性，应探索新型保险产品。以“保险+服务”一体化模式构建系统性风险管理框架，完善风险分担机制，注重发挥保险“减震器”和“稳定器”作用，让“产业敢飞、资本敢投”，助力培育具有全球竞争力、韧性更强的低空经济产业生态。
【作者单位：武汉大学。中国建设银行有关专家参与了调研和讨论】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉