摘 要:我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向提质增效为主的阶段。县城作为“城尾乡头”的重要连接纽带，在优化现代化城市体系、促进城乡融合发展中的战略地位愈发凸显。当前，县城发展面临要素资源被虹吸、产业功能“低端锁定”、公共服务供给与人口需求错位、治理能力水平不足等结构性困境，亟需聚焦特色化、专业化发展路径，充分发挥其在生态环境品质、生活成本、社会治理等方面的比较优势，实现高质量发展。
关键词:新型城镇化 县城 区域协调发展
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“更好发挥县城连接城市、带动乡村作用，率先在县域内实现城乡融合发展。”[1]今年政府工作报告指出，“深入推进以人为本的新型城镇化”，“优化县域基础设施布局和公共资源配置，发展县域特色产业，推动县域经济高质量发展”。[2]县城是推进城乡融合发展的关键支撑，在优化发展空间格局上具有重要作用。立足各地资源禀赋和产业基础，引导县城走特色化、专业化发展路径，既顺应县域经济高质量发展的内在要求，又为因地制宜培育专业功能县城、推动“小而美、小而专”的特色县城不断涌现[3]，提供坚实支撑。
落实城乡融合、扩大内需战略的重大决策部署
县城是县域的政治中心、经济中心、文化中心和交通中心，县城强，县域则强。[4]从历史纵深来看，县是几千年来我国行政层级中最基础、最重要与最稳定的基本单元。作为国家城市体系中的重要一环，县城是承接中心城市功能外溢、吸引乡村转移人口就近城镇化、带动城乡融合发展的重要载体。20世纪90年代末以来，我国城镇化经历了以大城市、特大城市为引擎的快速发展阶段。在取得显著成就的同时，也积累了结构性矛盾：人口和产业过度向中心城市集聚、交通拥堵、环境负荷加重等“大城市病”日益凸显。在这一背景下，位于城乡之间且兼具城乡优势的县城，其角色与作用就显得越发重要。
从国际城镇化演进规律看，成熟的城市体系通常呈现多中心、网络化格局，大城市（中心城市）与中小城市各司其职、错位发展，中小城市凭借特色化、专业化优势，成为城市体系中承上启下的功能节点，在疏解中心城市压力、促进区域协调发展方面发挥着不可替代的作用。当前，我国城镇化正由快速增长期转向稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在这一转型关口，推进以县城为重要载体的城镇化建设、促进县城高质量发展，既是优化城市体系布局的关键举措，又是顺应城镇化发展规律的必然选择。
近年来，国家将县城和县域经济高质量发展摆在突出位置，提出推进以县城为重要载体的城镇化建设方略。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对县城建设的指导思想、工作要求及其发展目标作出部署。2025年7月召开的中央城市工作会议，进一步明确县城在优化现代化城市体系和促进城乡融合发展中的功能定位。近日正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步为聚焦县城及县域、精准有力推进新型城镇化建设，指明方向路径。由此可见，深入推进以县城为重要载体的城镇化建设，不仅是构建优势互补、空间集聚、协调发展的现代化城市体系的关键一环，而且是新形势下落实城乡融合、扩大内需战略的重大决策部署。
建设“小而美、小而专”的特色县城
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出：“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。”[5]这一重要部署，深刻阐明县城在新型城镇化战略中的功能定位，为构建新型工农城乡关系指明方向。回顾我国城镇化历程，以往发展重心较多偏向大城市与特大城市，形成非均衡的发展格局。资源要素过度向中心城市集聚，对县城这一重要节点的战略支撑相对不足，导致其在推动新型城镇化建设与促进城乡融合发展中的关键作用难以有效发挥。
要素集聚乏力，中心城市对县城虹吸效应较强。县城集聚效应偏弱，是县域经济发展滞后的重要原因。相较于中心城市，多数县城人口规模与经济体量有限、基础设施与公共服务质量不高，难以形成强大的要素集聚力和产业承载力，在城市体系竞争中处于相对不利的地位。此外，在我国的行政管理体制中，一个城市所具有的发展自主性、获取资源的能力往往与其行政层级密切相关，层级更高的城市可以通过行政手段促使更多稀缺资源向自身集聚，并对周边城市产生显著的虹吸效应[6]。在此环境中，县城往往处于相对弱势的地位，加剧其获取各种发展要素的难度。
产业功能偏低，同质化和空心化问题交织。产业是经济高质量发展的动力支撑，县城是承载县域产业发展的重要载体。长期以来，我国部分县域经济面临“低端锁定”的困境，县域经济发展依靠资源要素的粗放投入，缺乏创新与效率驱动，发展后劲不足。由于产业链条短、价值低，缺乏高效益型和创新型项目，对人才吸引力和地方经济贡献度相对较低，导致县城产业低端化、空心化现象突出，缺乏竞争力与可持续发展能力，甚至陷入“留不住人”的现实困境。
综合财力有限，保基本运转挤占发展空间。县级财政基础相对薄弱，是当前推进城乡融合发展必须正视的问题。有的地区县级财政自给率偏低，主要依赖上级财政转移支付，在经济总量和财政创造能力方面处于弱势。在这种情况下，县城用于公共服务、城市建设与维护的费用较为紧张，更无力支持促进发展能级提升的重大项目。
优质公共服务供给相对不足，综合环境影响产业与人才吸引力。一方面，公共服务体系尚不完善，基础设施承载能力偏弱，教育、医疗等优质资源供给不足，与人民群众对美好生活的向往相比仍有差距。另一方面，县域治理现代化水平有待提高。有的地区的“熟人社会”观念较深，规则意识和公平理念有待强化；面对数字治理新趋势，有的县城在运用智能化手段提升管理效能、优化服务供给方面还存在短板。这不仅直接影响县城的吸引力与竞争力，而且使得县城人口进一步向中心城市外流。
由上述分析可见，在现代化城市体系建设过程中，面对城市间激烈的发展竞争，县城不应也无法复制大城市、特大城市的发展模式。县城若盲目追求“大而全”的综合性功能，往往容易陷入同质化竞争与低水平重复的困局。鉴于此，县城应在“小而美、小而专”的发展路径上重点发力，找到其比较优势。
小而美：打造品质宜居的“温情城市”。打造舒适便利的宜居县城，既是增进民生福祉、满足人民群众对美好生活向往的出发点与落脚点，又是厚植发展优势、提升区域综合竞争力的关键突破口。当前，我国城市发展所处的历史方位已发生深刻变化，正处在从大规模增量扩张向存量提质增效转型的关键时期。在这一进程中，人民群众的需求结构也在持续升级，对生活品质的追求日益凸显。县城作为城乡融合发展的重要载体，必须立足实际、顺应大势，坚持以人民为中心的发展思想，走特色化、品质化的发展路径，将“小而美”的理念贯穿于规划建设管理全过程，实现从追求规模扩张向提升功能品质的转变。发挥县城综合成本低、社会温暖、宜居宜业等比较优势，努力塑造高品质的宜居城市环境，提升县城的吸引力与综合竞争力，让县城成为“连城接乡”的美好家园。
小而专：聚力特色化的功能发展路径。对于诸多县城而言，走功能特色化、产业专业化的发展路径，是规避县城经济“小、散、弱”短板的重要举措，也是重塑县域经济内生动能、提升自身经济实力的关键保障。当前，全球产业链、供应链与创新链加速重构，新一轮科技革命和产业变革深入发展，信息网络和数字技术的普及应用，有效突破地理空间对经济活动的传统制约。在这一背景下，许多县城立足自身资源禀赋和特色优势，更加便捷地融入全国乃至全球的产业分工体系，在专业化分工中找准定位、扩大优势，为县域经济高质量发展注入新动能。县城产业发展需充分依托本地资源、发挥本地优势，聚焦“小而专”的战略导向，不求全面求特色。找准功能定位、聚焦特色化发展方向并深耕专业化细分领域，推动产业能级提升，让县城成为更大区域产业分工网络中不可或缺的重要节点。
探索县城特色化、专业化发展路径
当前，我国县城发展正处于从规模扩张向内涵提质转型的关键时期，我国发展的内外部环境、阶段性特征，以及人民群众的期待都发生深刻变化。面对新形势新要求，县城发展必须主动识变、应变、求变，加快转变传统发展方式，走出一条不同于传统大城市、超大城市的高质量发展路径。广大县城需立足各自的资源禀赋与比较优势，坚定走“小而美、小而专”的差异化路子，以专业化功能确立产业竞争优势，以宜人空间尺度重塑城市品质，以品质环境彰显人本幸福，以精细化治理提升社会温度。
以专业化确立竞争优势。立足本土资源禀赋和产业基础，因地制宜、集中资源发展具有属地特色的产业，是破解县城要素集聚与产业发展困境的关键举措，也是释放县城发展潜力、提升发展能级的有力支撑。县城培育专业化产业功能，需要明确自身特色并建设完备的产业链，推动产业在地化、规模化、创新化发展，进而在大区域中形成竞争优势和品牌效应。例如，浙江义乌从一座县级小城到“一带一路”重要节点城市，聚焦发展以小商品流通为主的特色商贸产业，不断积累资本、扩大产业规模，进而将集聚的人力和资本作为制造业发展的要素支撑，推动县城产业结构优化和商贸产业链的持续完善。随着全球数字贸易的蓬勃发展，义乌加大在品牌建设和数字化转型方面的创新举措，推动小商品贸易的数字化、智能化转型，带动本地中小微企业接轨国际市场、参与全球分工，进一步将义乌建成数字化时代的“世界超市”，确立其在全球产业体系中的独特竞争优势。[7]
以美誉度吸引发展要素。我国幅员辽阔，自然禀赋优越，人文底蕴深厚，许多县城在自然环境、历史文化、空间形态、社会生活等多方面综合作用下，形成独特的城市形象与文化气质。充分挖掘县城在自然、文化、空间等方面的独特资源，在保护现有资源的基础上营造特色风貌，培育具有辨识度的文旅品牌，持续提升县城美誉度和影响力。以此为抓手，将资源优势转化为发展优势，这是以美誉度吸引发展要素的关键所在。例如，江苏溧阳坐拥美丽的山水资源，20世纪90年代初就开始进行文旅开发并塑造了著名的“天目湖”旅游品牌。凭借生态优势及文旅带来的知名度、美誉度，近年来溧阳加速吸引人才、技术与产业集聚，推动中国科学院长三角物理研究中心等14家重大科创平台的落地，并吸引超过100家新能源动力电池上下游企业，成为国内配套最完善的动力电池产业基地，成功实现从“美丽风景”向“美丽经济”的转化提升。
以品质环境彰显人本幸福。生态环境绿色化、公共服务品质化，是充分发挥县城宜居宜业比较优势的重要保障。县城应坚持品质化发展理念，不断提升生态环境质量，塑造以人为本的宜人生活环境，构建人、城、自然和谐共生的空间格局；不断完善公共设施与服务水平，从而推动人口吸引力、发展集聚力的双提升。例如，江苏宜兴地处自然环境优美、历史文化底蕴深厚的太湖之滨，多年来通过系统性实践将生态人文优势转化为发展优势，形成一套完整可复制的县域环境品质化与人本幸福发展模式。坚持生态优先、绿色发展理念，持续开展水体生态修复工作，腾退小型化工企业，转而发展集成电路、新能源等战略性新兴产业；践行以人民为中心的发展思想，通过建设高质量综合交通网络、引进优质教育资源、提升基层医疗服务水平等方式，不断提高县城公共服务供给水平和生活品质，实现“宜居宜业”与“兴产聚人”两手抓。
以精细治理提升社会温度。完成从传统管理向现代治理的系统性转变，既是县城在资源有限条件下实现精准突破的有效手段，又是县城留住人才、留住企业、保持竞争力的关键举措。县城需要实现从“粗放式管理”到“精细化治理”的深刻转型，精准聚焦需求、数字化赋能和体制机制创新，提升基层治理的精细化水平和服务能力；依托共建共治共享平台推动多样协同治理，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，打造充满社会温度的县城。例如，浙江德清作为全国首个全域数字化治理试验区，通过探索“数字城乡一张图”等整体智治新模式，构建“精准识别—智能分析—高效响应—持续优化”的精细化服务体系，实现对多种群体诉求的精准捕捉与快速响应；通过“轮值局长”“信访超市”等机制创新，构建共建共治共享的协同治理平台，让人民群众从基层治理的旁观者变成参与者，进而提升全民对治理成果的认同感和主动维护意识。
【本文作者为南京大学建筑与城市规划学院教授、空间规划研究中心主任；本文系国家社科基金重大项目“中国城市转型发展的动力与机制研究”（项目编号：24&ZD148）阶段性成果】
注释略
责编：贾娜／美编：石 玉