摘 要:重点城市群作为我国高质量发展的重要载体，其协调联动水平直接关系到国家竞争力与现代化进程。我国重点城市群的协调联动发展，已从初期的概念共识与框架搭建，迈入实质性推进与纵深突破的新阶段。“十五五”时期，应持续在强化顶层设计与立法保障、促进要素高效配置、创新产业协同模式、推进基础设施一体化与公共服务均等化、构建利益共享机制等方面着力，进一步提升重点城市群协调联动发展水平，更好服务国家发展大局。
关键词:重点城市群 协调联动 区域协调发展
【中图分类号】F124.3 【文献标识码】A
重点城市群是国家经济发展的“火车头”、科技创新策源地和参与国际竞争的重要载体。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出：“以跨区域跨流域大通道为基础，以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，推动区域间互融互促、互利共赢，拓展国内大循环空间”，“加强城市群一体化和重点城市群协调联动”。[1]“十五五”时期，推动重点城市群实现更高水平的协调联动发展，不仅是释放内需潜力、优化资源配置、提升全要素生产率的必然选择[2]，而且是提升国家治理效能，构建新发展格局的关键举措。
重点城市群协调联动发展的成效
我国重点城市群的协调联动发展，已从初期的概念共识与框架搭建，迈入实质性推进与纵深突破的新阶段[3]，在体制机制创新、基础设施“硬联通”、产业与创新协同、公共服务与生态环境协作、全国统一大市场建设等方面取得显著成效。
体制机制向实体化运作演进。重点城市群普遍构建了“多层嵌套、多方参与”的协调机制框架。通常设立由中央层面主导或省级主要领导参与的领导小组/联席会议，负责战略指引与重大决策；建立常态化的行政首长或主管部门协商会议，负责规划对接与政策协调；依托交通、环保、科创等各类专题合作组推进具体项目。例如，京津冀在中央京津冀协同发展领导小组的直接领导和强力推动下，形成了以非首都功能疏解为核心牵引的协同机制；长三角构建了国内最成熟的主要领导座谈会、合作与发展联席会议、专题合作组“三级运作、统分结合”机制，形成了“决策—协调—执行”体系；粤港澳大湾区重点探索“一国两制”框架下的规则衔接与机制对接，构建“共商共建共管共享”的跨境协同新机制。此外，跨区域规划衔接也取得实质性进展。例如，上海大都市圈空间协同规划、南京都市圈发展规划（首个国家级都市圈规划）、长三角青吴嘉高新技术产业开发区（全国首个跨省域高新区）相继获批实施，突破了省级行政区划限制。
基础设施向网络化枢纽升级。重点城市群以打造“轨道上的城市群”和“一体化综合交通枢纽”为重要目标，优先打通省际“断头路”和“瓶颈路”，统筹推进高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道的“四网融合”。同时，协同布局新型基础设施，共建信息高速公路。例如，京津冀以北京为核心，打造放射状交通网络，重点加强北京与天津、河北主要城市之间的快速联系，并推动北京大兴国际机场与天津滨海机场、石家庄正定机场形成协同分工的机场群；长三角强化上海国际航运中心核心功能，协同共建长三角世界级港口群和机场群。同时，以高铁和城际铁路为骨干，加密网络，实现主要城市间1小时通达。截至2024年12月，长三角区域铁路营业总里程超1.5万公里，高铁里程突破7700公里；[4]粤港澳大湾区以跨越珠江口的东西岸通道建设为突破口，缝合地理空间，促进香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海三大极点深度融合发展，形成“A字形”发展骨架。截至2024年底，大湾区跨江跨海通道已达7条，高速公路里程约5459公里，铁路运营里程2761公里，城市轨道交通运营里程1477公里，主要城市间基本实现1小时通达。[5]
产业协同与创新合作持续深化。重点城市群协调联动从初期的简单产业梯度转移，升级为共同培育世界级产业集群和共建创新共同体，通过编制产业地图引导错位布局，组建跨区域产业链联盟强化供应链韧性，共建研发平台促进科技成果跨域转化。例如，京津冀通过疏解北京非首都功能，为高精尖产业发展腾出空间，同时带动天津、河北产业升级，通过共建园区、研发平台等方式，将北京的创新资源与津冀的产业空间相结合。2021—2024年，北京流向津冀的技术合同成交额2308.7亿元，是“十三五”时期的近2倍；[6]长三角聚焦重点产业领域，联合绘制产业链图谱，开展“强链补链延链”行动，共建跨区域产业联盟和共性技术研发平台。2024年，长三角集成电路、生物医药、人工智能的产业规模已分别占全国的3/5、1/3和1/3；[7]粤港澳大湾区发挥香港、澳门、广州、深圳的科研和产业优势，构建“前端研发+后端转化”的跨境创新链，推动基础研究、应用研发、产业制造的优势互补。2025年粤港澳大湾区研发投入强度已突破4.5%，集聚全国30%的高层次人才，战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重超过25%，创新要素跨境流动效率提升37%，区域协同创新指数达到189.6。[8]
公共服务与生态环保的协同体系逐步形成。重点城市群以高频民生事项和突出环境问题为突破口，通过建立跨区域办理、结算、认证体系，逐步扩大公共服务共享范围。通过建立横向生态补偿和污染联防联控机制，推动生态环境共保联治。例如，京津冀建立系统严格的大气污染防治协作机制，统一规划、统一标准、统一监测、统一执法，并推动优质医疗资源向河北延伸。2023年该区域PM2.5平均浓度较2013年下降幅度超过60%；[9]长三角全面推进政务服务“一网通办”和居民服务“一卡通”。截至2025年8月，长三角区域累计有203项高频政务服务和应用实现跨省“一网通办”，40类高频电子证照实现共享互认，78个居民服务事项实现“一卡通用”。[10]在生态方面，长三角建立国内首个跨省流域生态补偿机制——新安江流域补偿机制，目前已升级至第四轮；粤港澳大湾区针对粤港澳三地制度差异，实施“湾区通”工程，便利港澳居民在内地生活发展，港澳居民在广东可凭居住证享受与内地居民同等的教育、医疗、养老、住房保障等公共服务，目前，港澳居民在粤参加医保43万人次，参加养老、失业、工伤保险35.4万人次。[11]同时，携手推动绿色金融标准互认和市场互联，支持生态环保项目。
统一大市场建设稳步推进。重点城市群持续清理阻碍要素自由流动的行政壁垒和隐性门槛，在资质互认、标准统一、市场监管协同等方面取得进展，并探索资金、数据等要素的跨区域高效配置。例如，京津冀重点推动技术、人才等创新要素的自由流动和优化配置，支持北京科技成果在津冀转化。建立京津冀技术转移协同创新联盟，搭建线上技术交易平台，截至2024年11月，中关村示范区企业在津冀两地设立分支机构累计10622家，形成活跃的技术溢出效应；[12]长三角致力于打造全国统一大市场的样板间，在市场监管、信用建设、标准一体化等方面率先探索。建立了长三角信用联盟，推动环保、税务、交通等领域信用评价结果互认。技术要素市场方面，长三角科技资源共享服务平台已集聚超4.6万台大型科学仪器；[13]粤港澳大湾区在国家金融管理部门的支持下，持续推动金融市场互联互通和跨境金融创新，促进资金、人才等要素便捷流动，跨境理财通、债券通、互换通等金融开放举措相继落地。
重点城市群协调联动发展面临的障碍
尽管成效显著，重点城市群在协调联动发展方面仍面临诸多挑战。主要体现在体制机制协同不够顺畅、要素自由流动存在阻滞、产业布局有待优化、跨域融合深度不足等方面。
体制机制上存在一定壁垒，协同治理能力有待加强。有的地方在经济发展中可能会或多或少地延续行政区划的思维模式，将本地的经济增长、财政收入、税收就业等指标放在较为优先的位置。这在一定程度上导致跨区域合作中，有时会出现“议而不决、决而不行”或选择性合作的现象。例如，在共建跨区域基础设施时，线路的走向、站点的设置、出资的比例等，往往需要各地深入博弈和反复协商，有时可能会拉长项目的建设周期。同时，现有的城市群协调会议、省市长联席会议等机制，大多属于议事协调的性质，在推动跨区域事务时，其统筹协调的能力、约束力以及执行力尚有进一步加强的空间，权威高效的协调机构建设仍有待完善。此外，城市间的规划衔接与政策标准也存在不够统一之处。例如，在环保标准、市场监管、资质互认等领域，A市认可的标准在B市可能尚未得到同等程度的承认，这在无形中增加了企业跨区域经营的制度性交易成本。
要素流动仍面临一定阻碍，资源配置的整体效率有待提高。在人才流动方面，尽管户籍制度在持续放宽，但与之关联的教育、医疗、住房等公共服务供给上的差异，以及职业资格、职称跨区域互认中可能存在的“最后一公里”问题，依然对人才的顺畅流动构成一定的影响。社保、医保的转移接续和子女教育的衔接问题，也是人才在跨区域流动时需要考量的现实因素。资金跨区域流动方面，地方性银行的业务范围、信贷政策以及金融监管有时会带有一定的地域性特征，这在一定程度上增加了资本按照市场规律在区域内高效流动的成本，有时也对中小微企业的跨区域发展带来一些挑战。此外，数据共享领域也存在着“信息孤岛”的现象。由于政务数据、公共信息、产业数据等有时分散在不同城市和部门，且统一标准和共享机制的建设尚有完善空间，这使得“一网通办”“一码通行”等便民惠企服务在向更深层次拓展时遇到一些阻力，也在一定程度上影响基于大数据的精准决策与协同管理。
产业布局的统筹性有待提升，创新链与产业链的融合需进一步深化。不同城市在发展定位上可能存在一定的趋同倾向，如多地曾集中布局新能源汽车、集成电路、生物医药等产业，在一定程度上带来了重复建设和资源投入分散的问题。以京津冀地区为例，其内部港口功能曾出现重叠与同质竞争，后经协调才逐步形成分工协同的格局。在产业链层面，尽管已有龙头企业带动部分环节的协作，但整体上中下游的衔接还不够紧密，跨区域的产业转移与承接机制仍可进一步畅通，不同城市间的产业梯度布局与功能互补性也有提升空间。核心城市与周边城市的“核心—边缘”结构明显，未能完全形成梯度布局、功能互补的产业体系。[14]此外，科技创新资源的分布和协同机制也有待完善，相关资源较多集中在少数核心城市，向周边辐射转化的渠道尚不充分。在跨区域合作过程中，存在的知识产权归属、利益分配等纠纷风险，对协同创新活力形成一定影响。
“硬联通”与“软连接”仍存在一些衔接不畅问题，生态共保联治面临一定挑战。一方面，跨域传统交通网络仍存在短板堵点。城际铁路和市域（郊）铁系统相对滞后，城市群内不同省市铁路、公路、水路和航空等交通方式间的衔接不畅，机场群和港口群合理分工格局尚未完全形成。例如，长三角地区多个运输机场与港口的功能定位趋同，上海港的铁路未能直通港区，对海铁联运效率形成制约。另一方面，公共服务共建共享水平有待提高。医疗、教育等优质公共服务资源较多集中于核心城市，周边城市居民为获取相关服务常需跨城流动，这既增加了核心城市的承载压力，又影响人才在城市群内的均衡分布。此外，生态环境的跨域治理仍面临协调难度，大气污染、流域水环境等问题具有明显的区域性特征，但污染责任界定与生态补偿机制尚不够完善，“上游污染、下游受影响”等现象仍然存在。例如，长三角地区建立了国内领先的太浦河、太湖等水域的横向生态补偿机制，但在补偿标准核定、资金可持续性等方面仍面临一定挑战。
推动重点城市群协调联动迈向更高水平
贯彻落实党的二十届四中全会精神，需在已有成效基础上，聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化要求，持续在强化顶层设计与立法保障、促进要素高效配置、创新产业协同模式、推进基础设施一体化与公共服务均等化、构建利益共享机制等方面发力，推动重点城市群协调联动迈向更高水平。
强化顶层设计与立法保障，构建“硬约束”协同机制。探索设立实体化、权威化的跨区域协调机构。借鉴京津冀协同发展领导小组等经验，在国家级城市群探索设立由中央相关部门和省级政府组成的、具有部分实质性事权的协调机构，赋予其在跨区域规划、重大基础设施布局、生态环保等方面的统筹协调权和监督考核权。推动城市群协同立法，支持有条件的城市群在生态环境、公共服务、数据共享等领域先行先试，制定出台一体化的地方性法规或政府规章，为协同发展提供法治保障。例如，长三角已出台《长三角生态绿色一体化发展示范区产业发展指导目录》等规范性文件，值得总结推广。用好绩效考核指挥棒，增加跨区域合作项目完成情况、为周边城市提供服务情况、生态环境协同治理成效等城市群协同发展指标的考核权重，引导区域协同能级提升。
深化市场化改革，打通要素自由流动壁垒。建立统一的人才评价与互认体系，实现社保、医保等无障碍转移接续。支持符合条件的金融机构开展跨区域经营，发展跨区域产业投资基金。建立城市群统一的数据资源目录、分类分级标准，推动公共数据安全有序开放共享。实施负面清单管理，除国家明确规定外，全面清理城市群内阻碍要素自由流动的地方性政策和规范性文件，实行统一的市场准入负面清单，确保“非禁即入”。推广一网通办、跨省通办标杆应用，以高频政务服务事项为突破口，持续拓展通办范围和深度，实现企业登记、纳税、社保等业务全程网办、异地可办，最大限度降低制度性交易成本。
创新产业协同模式，构建深度融合的现代产业体系。编制实施产业地图，由国家级协调机构牵头，联合编制城市群产业发展地图，明确各城市主导产业、优势环节和重点承接方向，引导产业错位布局、链式发展。建立“链长制”跨区域协同机制，围绕重点产业链，由核心城市或龙头企业担任链长，联合上下游企业、高校院所，建立跨区域的产业链联盟，共同解决技术瓶颈、供应链稳定等问题。共建跨区域产业合作园区，推广飞地经济双向互动模式，建立利益共享机制，鼓励核心城市将生产制造环节、科技成果产业化项目有序转移到周边成本较低、承载空间较大的合作园区，实现税收、地区生产总值等指标的合理分成。
推进基础设施一体化与公共服务均等化，夯实协同发展基础。建立跨区域交通项目“规划同图、建设同步、运营协同”机制，优先打通省际瓶颈路。统筹推进城际铁路、市域（郊）铁路建设，构建“轨道上的城市群”。鼓励优质公共服务资源跨区域布局，支持核心城市的知名学校、医院在群内其他城市设立分校、分院，或通过组建教育集团、医疗联合体等方式，带动整体服务水平提升。完善横向生态补偿与污染联防联控机制，科学界定生态保护者与受益者的权利义务，通过资金补偿、对口协作、产业转移等方式，形成多样化的生态补偿路径。建立统一的生态环境监测网络和预警应急体系，实行跨区域联合执法。
探索建立成本共担、利益共享机制，凝聚协同发展合力。设立城市群协同发展基金，由中央财政、省级财政和社会资本共同出资，用于支持跨区域的重大基础设施建设、生态补偿、产业协作等具有正外部性的项目。推广生产总值分计、税收分享模式，对于跨区域合作产生的增量收益，如合作园区的生产总值和税收，探索由合作双方按约定比例进行分成，激发各地参与合作的积极性。建立重大事项成本共担机制，对跨区域的生态保护、重大科技基础设施等具有长期效益但短期投入巨大的项目，明确各方的成本分担责任，确保项目可持续推进。
【本文作者为华东师范大学上海城市发展协同创新中心副主任、教授、博导；本文系国家社会科学基金重大项目“城市化进程中区域发展不平衡的演化机制与调控策略”（25&ZD121）、中央高校基本科研业务费项目华东师范大学哲学社会科学创新团队培育项目“AI驱动城市群协同发展”（2025QKT005）阶段性成果】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉