摘 要:横向生态保护补偿机制是贯彻习近平生态文明思想的关键制度创新，旨在通过重构流域及生态功能区域间的权责利关系，激发生态保护内生动力，推动区域协调发展。这一机制以“成本共担、效益共享、合作共治”为重点，依托中央统筹与地方自主实践相结合的顶层设计，在长江、黄河等重点流域，以及赤水河、新安江等重点区域取得显著成效。同时要看到，机制建设仍面临补偿标准科学性不足、市场化机制发育不充分等难题。“十五五”时期，需纵深推进横向生态保护补偿机制建设，确保覆盖更全面、权责更清晰、方式更多样、治理更高效，为全面推进生态文明和美丽中国建设提供坚实制度保障。
关键词:横向生态保护补偿机制 流域协同治理 生态产品价值实现 制度创新
【中图分类号】X321 【文献标识码】A
2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国生态环境法典》。编纂生态环境法典是以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务。这部法律通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，形成了一部以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的法典。生态环境法典共5编，各编依次为总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则。在生态保护补偿方面，生态环境法典对生态保护补偿的制度机制，包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等作了规定。
生态保护补偿制度是生态文明制度体系的重要内容，其关键在于运用经济手段调节生态保护者与受益者之间的利益关系。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，推动生态保护补偿制度改革进入系统深化阶段。2024年6月，《生态保护补偿条例》正式施行，以行政法规形式，确立生态保护补偿作为“激励性制度安排”的法律地位，明确其包含财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿等三种机制。其中，横向生态保护补偿是解决跨行政区域生态环境外部性问题，以及推动区域协同共治的关键工具[1]。2025年5月，财政部、生态环境部等五部门联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），提出“推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制”。[2]《意见》的出台，是贯彻落实《生态保护补偿条例》，深化生态保护补偿制度改革的具体行动，也是对国家“江河战略”的积极响应，推动我国横向生态保护补偿机制建设从“地方多点探索”进入“国家系统推进、全面深化”的新阶段。
我国横向生态保护补偿机制建设成效与现实挑战
经过十余年的探索，特别是随着《生态保护补偿条例》和《意见》的出台，我国横向生态保护补偿机制建设实现从局部试点到全面铺开，从自主探索到制度规范的历史性跨越。对横向生态保护补偿机制进行系统性审视，既要充分肯定其在改善环境、促进协同方面取得的显著实践成效，又要直面其在推进过程中暴露出的具体问题，更要深刻认识其背后的深层制度症结与理论瓶颈。
实践成效：从局部突破到体系初建。经过持续探索，横向生态保护补偿机制建设在多个层面取得实质性进展，为流域生态环境保护和区域协调发展注入新动力。
重点流域协同治理格局初步形成，生态环境质量显著改善。比如，2021年，河南与山东率先签署省际补偿协议[3]；2025年，河南与山西、陕西签署协议，推动黄河干流横向生态保护补偿机制实现全域贯通，初步形成“保护责任共担、流域上下游共治、生态效益共享”的治理格局。协议执行效果明显，自2021年山东、河南两省签署黄河流域首个省际横向生态补偿协议以来，山东累计向河南兑现生态补偿金2.5亿元[4]，有效激发上游地区生态环境保护动力，确保水质达标。又如，在长江流域重要支流赤水河，云贵川三省通过跨省横向补偿机制开展协同治理，使河流全域水质稳定达到或优于地表水Ⅱ类标准，长江上游超40%的珍稀特有鱼类种群得以恢复[5]。再如，自2012年起，新安江流域皖浙两省“水质对赌”已持续多轮，跨省断面水质连续12年保持优等，每年向千岛湖输送近70亿立方米优质水[6]。
补偿机制覆盖面与资金规模迅速扩大，制度化水平显著提升。截至2025年6月，全国已建立30个跨省流域补偿机制，江苏、福建等省份已实现省内重点流域全覆盖[7]。中央与地方生态补偿资金规模，已从早期的年均几十亿元跃升至近3000亿元。[8]补偿机制正从地方自主的“两两协商”向“中央统筹+地方自主”的“双层治理”体系演进[9]。对长江、黄河干流，中央层面正着手建立统一的流域横向生态保护补偿机制，依据断面水质变化统一核算省际资金划拨，提升制度的公平性与执行力。
探索多种补偿方式，生态产品价值实现路径被进一步拓宽。部分地区已突破单一的资金拨付模式，尝试创新补偿与发展的融合机制。比如，在新安江流域，安徽黄山市探索建设“生态美超市”，村民可用分类垃圾兑换生活用品，将环保行为转化为实际收益[10]；又如，浙江丽水市等地系统性开展生态系统生产总值核算，并积极探索将其与生态信用、绿色信贷等金融工具挂钩，为“绿水青山”的市场化定价与交易探路[11]。这些探索为将生态优势转化为经济优势积累了宝贵经验。
现实挑战：机制运行中的突出堵点。我国纵深推进横向生态保护补偿机制建设，取得较好成效。同时要看到，在推进过程中，仍面临一系列具体的操作性与机制性挑战，在一定程度上制约政策效能的充分发挥。
补偿标准的科学性有待提升，动态调整机制需进一步完善。现有补偿标准多基于行政协商和政策考量，生态价值的科学核算基础薄弱。补偿通常聚焦于易监测的水质指标，而对水源涵养、生物多样性保护等生态系统整体服务功能考虑相对不足。例如，基于水质类别，黄河流域部分协议虽已约定补偿金额，但不同污染物的生态影响权重、上下游发展机会成本差异等因素尚未被完全纳入核算体系。这种“碎片化”的核算方式易引发地区间争议，且难以随生态效益变化和经济发展水平动态调整，影响政策的长期效率和公平性。
市场化、多样化补偿机制建设仍处于探索阶段，“造血”功能相对偏弱。当前，横向补偿资金仍以财政转移支付为主导，市场化、社会化资金占比偏低，形成“财政单极支撑”的局面。由于规则不完善、流动性不足，碳汇、水权、排污权等市场交易尚未形成规模效应。同时，补偿方式存在“重硬件建设、轻产业培育”的倾向，一些水源地补偿资金多用于修建污水处理设施，而对有机农业、生态旅游等绿色产业的扶持力度不足，导致“输血”未能有效转化为“造血”，保护地群众“守着绿水青山过穷日子”的现象依然存在，实现生态产品价值的“最后一公里”尚未被完全打通。
跨区域协同治理的体制机制障碍有待破除。虽然部分省（市）已签订跨省流域横向生态保护补偿协议，但跨省（市）的常态化、高效协同治理机制仍有待健全。监测数据共享机制仍存在壁垒，长江流域虽建有大量自动监测站，但跨省数据共享渠道仍不畅通。联合执法、应急联动、规划衔接等区域协作，仍然受制于行政区划的藩篱。部分补偿协议存在“签约易、执行难”问题，缺乏强有力的履约监督和争议解决机制。
健全横向生态保护补偿机制的对策建议
为应对上述挑战，实现“覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多样、治理更加高效”的目标，需从法治、市场、治理、技术等多维度着手，进一步健全横向生态保护补偿机制。
强化法治与标准支撑。科学规范的制度体系是补偿机制得以有效、可持续运行的基石。针对当前实践中存在的补偿依据模糊、标准协商主观性强、区域间争议较多等问题，需从法治建设和完善标准体系两端同步发力，为机制运行提供清晰、稳定、可预期的规则框架，提升其科学性与规范性，确保生态补偿“有章可循、有据可依”。
加快《意见》配套细则的制定与落地。《意见》作为综合性行政法规，需通过部门规章、地方性法规和技术标准予以细化。建议尽快出台跨省流域横向生态补偿协议示范文本，生态效益核算技术指南，以及补偿资金绩效管理办法等，为地方实践进一步提供相对明确、统一的操作依据，缩小政策模糊空间。
构建差异化的科学核算与动态调整标准体系。在国家层面，研发并推广适用于不同流域、生态要素的生态产品价值核算方法与标准。补偿标准的确定应该涵盖多个领域，如直接保护成本、发展机会成本、生态系统服务价值等。标准应建立动态调整公式，该公式需与水质改善幅度、生态服务功能提升水平、地区物价指数和经济发展水平挂钩，并在一定实施期内，如3—5年，开展评估修订。
健全多方协同的监督考核与争议解决法治机制。首先，建立跨部门、跨区域的“行政+司法+社会”多样化监督体系。强化审计、财政、生态环境等部门，对补偿资金使用与生态保护成效的联合督察与绩效考核，并将结果纳入地方政府生态文明建设目标评价考核体系。同时，探索引入第三方独立评估机构进行绩效审计，并依法推进补偿协议、考核结果的信息公开，接受社会监督。其次，构建高效、权威的争议解决法治路径。鼓励补偿协议双方约定明确的履约仲裁条款；对于跨省重大争议，可探索由国家相关部门牵头，建立专门的行政协调与裁决制度，或明确相关争议的可诉性，引导其进入司法程序，通过行政诉讼或环境民事公益诉讼等方式依法定分止争，以司法公信力保障协议的严肃性与执行力。
创新多样化补偿模式。当前，以财政资金为主导的“输血式”补偿模式虽发挥基础性支撑作用，但其可持续性与激励效能的提升正面临一定的挑战。单纯依靠政府间的资金转移，难以充分发挥市场与社会力量的作用，无法从根本上破解保护地区发展能力不足的困境。因此，纵深推进横向生态保护补偿机制建设，关键在于推动补偿模式从“输血式”向“造血式”转变。这要求我们超越单一的资金给付思维，着力构建一个集资金渠道多样化、补偿方式产业化、价值实现市场化于一体的综合性政策工具箱，系统性打通“绿水青山”向“金山银山”的转化通道，让生态保护者在切实获益中形成内生的、可持续的保护动力。
在资金渠道多样化方面，在发挥财政资金引导作用的同时，大力拓展市场化渠道。设立国家及区域层面的生态保护补偿绿色发展基金，以政府资金为种子，吸引社会资本投入。完善和推广水权、排污权、碳汇权益交易，建立统一的交易平台和清晰的产权规则。鼓励金融机构创新绿色信贷、绿色债券、生态保险等产品，对参与补偿项目的企业给予税收优惠。
在补偿方式产业化方面，将补偿资金与培育地方绿色产业深度融合。大力推广“资金补偿+产业园区共建”模式，支持受益地区与保护地区在保护地外围合建产业园区，通过税收分成、产值分享反哺保护地区。积极探索“技术补偿+人才支持”模式，受益地区向保护地区输送环保技术、管理经验和专业人才，提升其绿色发展的内生动力。
在推动价值市场化方面，建立健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，扩大政府绿色采购范围，优先采购来自重点生态功能区的生态产品。鼓励开展“生态标签”认证，让优质水、绿色农产品等获得市场溢价，使保护者直接从市场交易中获益。
完善全流域协同治理体系。要从根本上解决“上游保护、下游受益”的权责不对等问题，必须打破各管一段的“行政区治理”模式，在整个流域范围内形成合力，构建一体化的协同治理体系，改变目前各地各自商议、缺乏约束力的松散合作模式。建议在长江、黄河等重要流域，由中央牵头，联合相关省份，成立高规格的流域协同治理委员会。由委员会统一制定全流域的环保规划和补偿标准，裁判跨省纠纷，监督各方履行保护承诺。同时，可效仿国际河流管理经验，由各省相关负责人定期开会决策，并设立常驻办公室和专业小组，处理具体事务，确保保护责任真正落地。
深化日常工作的协同配合，做到生态环境共管共护。在统一机构的领导下，将协作落实到具体行动中。首先，全面推行联合河湖长制，对跨界的河流湖泊，相关地区共同巡逻、监测、执法，将各地方分段负责发展为各地方共同担当。其次，建设全流域统一的监测网络和数据平台，做到监测数据实时共享，打破“数据孤岛”，使补偿考核和环境治理有据可依。再次，制定全流域统一的产业准入和排污标准，防止污染企业向保护地区转移，避免环保标准“向低看齐”，为整个流域的绿色发展划出明确底线。
健全法治体系、加强区域协同，为地方合作提供坚实保障。一方面，在国家层面，设立由生态环境、财政、水利等多部门构成的部际联席会议，通过定期统筹协调相关政策，形成对各地区各部门具有约束力的决定。另一方面，推动制定具有法律效力的流域整体保护规划，确保各地发展规划与之衔接。同时，发布全流域统一的禁止和限制活动清单，明确空间管制要求，划定禁止开发区域与限制开发活动。完善跨区域联合执法和司法协作，对重大的、跨流域的生态环境案件，实行统一调查、联合处理，以最严格的法治保障确保协同治理落地见效。
强化科技与数据赋能。面对复杂的流域环境和跨区域合作需求，传统人工管理方式已不再适用。在数字时代，需借助现代信息技术，建设智慧平台、研发关键评估方法、用好数据资源，从而提升补偿标准的科学性，使协议执行的过程可监督、生态保护成效可评估，推动横向生态保护补偿机制更加智能化、精细化。
搭建“智慧大脑”平台，推动管理工作在线协同。关键是建设和升级不同层级的生态补偿管理平台。该平台不只用于发布信息，而需被作为“智慧大脑”，打通、整合协议管理、资金拨付、水质监控、效果评估、公众监督等环节。其一，用技术保障流程公正透明。利用物联网、大数据、区块链等技术，实现协议签订、考核全程线上留痕、自动核对，确保资金流向可追溯、公开透明。其二，用数据实现实时监控。建议平台接入全流域监测网络，实时监测各补偿断面的水质、水量等关键指标，出现异常开启自动预警功能。推动该平台成为集业务协同、动态监管、决策支持、公众参与于一体的指挥中心，使相关保护补偿工作看得见、管得住、查得清。
攻克关键技术难题，促使评估核算更科学。补偿工作是否公平合理，关键在于衡量生态价值的技术是否精准。为此，需加大研究投入，解决三个关键难题。其一，提升监测能力，积极发展更先进的水生态监测、污染溯源、生物多样性快速调查等技术，为准确评估生态保护效果提供可靠的“尺子”。其二，算清“生态账”，重点建立和完善生态产品价值核算标准和方法，特别是对森林碳汇、湿地净化等复杂生态功能进行科学量化。其三，前瞻性研究大气污染、森林变化等其他生态要素的跨区域补偿方法和技术，为未来扩大补偿范围做好技术储备。
用好数据资源，让管理决策更智能。收集数据、研发技术的关键在于应用，让数据真正产生价值。其一，打通数据“烟囱”，在智慧平台上建立综合数据库，融合气象、水文、环保、农业等不同部门数据，形成完整的流域生态画像。其二，开发预测预警模型，预测水质变化，快速锁定污染来源，实现事前预防；开发效益评估模型，动态分析补偿资金所产生的具体生态收益，为调整补偿标准提供直接依据；搭建发展评估系统，结合生态价值和产业数据，为寻找合适的补偿项目提供选址和规划建议。通过深度挖掘数据资源，推动管理工作从事后补救转向事前预测，从“大概率”转向“精准施策”，让科技真正成为提升生态补偿效果的强大引擎。
结语
横向生态保护补偿机制是我国在生态文明建设进程中一项制度创新，借助经济杠杆，巧妙地将“流域生命共同体”的系统观念转化为“成本共担、效益共享”的实践行动，为破解跨行政区域生态环境治理难题提供了中国方案。“十五五”时期，持续健全横向生态保护补偿机制，需坚持系统观念，将其置于美丽中国建设和区域协调发展的大局中统筹谋划；坚持法治思维，以《意见》为基础，不断完善配套制度；坚持市场导向，不断探索生态产品价值实现的多种路径；坚持协同共治，着力构建权责清晰、激励相容的流域治理共同体。只有如此，才能真正让生态保护地“不吃亏、能受益”，让生态受益地“履责任、善补偿”，最终实现生态效益、经济效益与社会效益的有机统一，为全面推进美丽中国建设提供制度保障。
【本文作者为中国社会科学院习近平生态文明思想研究中心秘书长、研究员】
注释略
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