【摘要】当前，全球新兴领域规则体系处于重塑期，大国规则博弈日趋激烈。我国加快推进高水平对外开放，统筹国内法治与涉外法治成为必然要求，新兴领域已成为涉外法治建设与国际规则话语权争夺的关键赛道。立足中国实践，聚焦新兴领域涉外立法与国际规则话语权的协同逻辑，检视二者协同的现状与面临的挑战，探索兼具法理依据与实践可行性的协同机制优化路径，可从国内法治体系完善、国际规则参与、能力建设等维度，为我国依托涉外法治建设抢占新兴领域国际规则制定主动权、提升制度性话语权，提供理论参考与实践指引。
【关键词】涉外法治 新兴领域立法 国际规则话语权 统筹 协同
【中图分类号】D99 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.05.006
【作者简介】许军珂，外交学院国际法系教授、博士生导师，中国国际法学会副会长。研究方向为涉外法治、国际争端解决、法律适用，主要著作有《国际争端解决》、《外交法》（译著）、《论习近平外交思想和中国涉外法律体系的构建——兼评〈对外关系法〉》（论文）、《中国自主性涉外法治规则体系构建的逻辑及路径》（论文）、《国际调解院：国际争端解决的新平台》（论文）。
引言
数字经济、人工智能、深海探测、外空开发等新兴领域，因技术迭代快、跨界融合深、规则供给滞后等复合特征，已成为国家战略利益与全球治理权争夺的主要场域。其治理逻辑天然内嵌于国内法治与涉外法治、国内立法与国际规则的双重维度：[1]国内层面，新兴领域立法是主权安全、风险防控、产业合规的制度基石，为跨境活动划定法律边界、提供行为预期；国际层面，规则话语权是将本国治理理念、制度设计转化为全球共识、实现国家利益与国际公共利益平衡的关键路径。二者并非孤立存在，而是相辅相成、辩证统一的有机整体。唯有构建“国内—国际”立法协同机制，推动规则理念互鉴、制度设计衔接、实施机制联动，才能实现“筑牢国内制度屏障、提升国际规则参与、破解全球治理难题”的三重目标。
党的二十大报告提出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”，将加强新兴领域立法作为法治中国建设的重要任务，[2]为我国新兴领域涉外立法工作指明了方向，也充分凸显协同提升国际规则话语权的重要性。近年来，我国新兴领域涉外立法取得显著进展，逐步提升国际立法参与度。但相较于发达国家，我国新兴领域涉外立法仍存在体系亟待完善、与国际规则衔接程度仍需进一步加强等问题；在国际规则话语权竞争中，还面临国际组织代表性不足、议题能力较弱等困境；二者协同机制的缺失问题较为突出，不仅难以充分发挥国内立法对国际话语权的支撑作用，也可能制约我国在全球新兴领域治理中的影响力。
本文立足全球治理变革与我国涉外法治建设实践，梳理二者协同的理论基础和内在逻辑，剖析协同机制存在的问题，探索兼具法理依据与实践可行性的协同路径，为我国完善新兴领域涉外立法、提升国际规则话语权、参与全球新兴领域治理提供理论支撑与实践参考，助力构建公平合理、包容普惠的全球治理规则体系。本文研究涉及的新兴领域范畴，主要包括数字经济、人工智能、绿色低碳、空天海洋、跨境数据治理等兼具技术前沿性、跨境关联性与规则真空性的领域。[3]国际规则话语权主要是指主权国家在全球治理体系中，主导议题设置、参与规则创制并将自身价值理念、利益诉求转化为国际通行规范的综合能力。[4]
构建新兴领域涉外立法与提升国际规则话语权协同机制的理论基础
百年变局加速演进，国际力量对比深刻变化，全球治理体系进入改革重塑关键期。规则竞争成为大国博弈焦点，尤其是在人工智能、数据、网络、深海等新兴领域。新兴领域技术突破国界，新型议题层出不穷，横跨国际治理与国内治理，[5]随之产生的新型法律问题超越传统法律框架，全球治理规则空白与碎片化并存。而在新兴领域国际规则制定过程中，发达国家抢占主导权，发展中国家诉求被忽视，美欧等构建起排他性规则体系，形成“小院高墙”，发展中国家规则话语权进一步削弱。
中国的全球治理参与路径正步入国际规则与国内规则双向互动的阶段。[6]新兴领域涉外立法与国际规则话语权协同发展，是统筹国内国际两个大局、统筹发展和安全的战略选择，既是应对外部遏制打压、维护国家主权、安全、发展利益的现实需要，也是参与全球治理、推动国际规则更加公正合理的必然要求。
两者协同的指导思想。构建新兴领域涉外立法与提升国际规则话语权协同机制，必须坚持以习近平外交思想与习近平法治思想为根本遵循。习近平外交思想是新时代中国特色大国外交的根本遵循，系统构成对外工作的总体框架。人类命运共同体理念强调人类共同利益、共同责任与共同安全，主张构建持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。新兴领域风险具有高度跨国性、传导性和外溢性，任何国家都无法单独应对，[7]必须依靠国际合作与共同规则。人类命运共同体理念、共商共建共享的全球治理观与正确义利观，为二者协同发展提供战略支撑，赋予价值内核，为新兴领域涉外立法与提升国际话语权指明兼顾国家主权、安全、发展利益和全人类共同利益的根本方向，而二者协同发展可为解决跨国问题提供法治方案，推动国际规则向公平普惠、包容开放方向发展。
“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”是习近平法治思想核心要义之一，为新兴领域涉外立法与国际规则话语权协同筑牢理论与制度根基。一是将涉外法治界定为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是衔接国内治理与全球治理的关键纽带，补齐新兴领域涉外规则短板，完善法治制度框架。二是完善加快涉外法律法规体系建设、推进中国法域外适用、提升涉外执法司法效能等部署，为数字经济、人工智能等新兴领域涉外监管、跨境维权提供坚实法治保障。
深入践行习近平外交思想与习近平法治思想，形成“外交定方向、法治强保障、协同促效能”的一体化格局，为新时代对外工作与法治建设提供系统指引。[8]涉外法治作为外交思想的法治实践延伸，将外交战略转化为规则体系与行动规范，成为衔接外交布局与法治实施的关键纽带。作为国内法治的对外延伸，涉外法治在理论谱系上呈现规范功能与话语功能的二元构造：在规范维度上，构成调整涉外法律关系的国内法规范体系；在功能维度上，承载着实现对外交往法治化和参与国际规则构建的双重使命。[9]立足中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局，涉外法治将法治建设与国家发展、全球治理深度融合，贯通国内治理、涉外事务、国际规则三个维度，形成兼具中国特色与全球视野的法治体系。[10]
两者协同推进的理论基础。新兴领域涉外立法与国际规则话语权协同，并非简单的政策组合，而是植根于全球治理、国家主权、法治现代化等多重理论逻辑之上的必然选择。从全球治理体系变革理论维度看，当今世界正经历百年未有之大变局，传统全球治理体系面临深刻调整。共商共建共享的全球治理观，倡导人类社会的命运由世界各国共同掌握，国际规则由各国共同书写，全球事务由各国共同治理，发展成果由各国共同分享，推动各国权利平等、机会平等、规则平等。为全球治理体系变革阐明了基本原则、指明了前进方向，[11]全球治理变革的核心，是国际规则制定权、解释权与引领权的重新分配，全球治理体系变革的方向是规则竞争与制度供给。但新兴领域国际规则尚未定型，呈现“规则真空”与“规则博弈”并存的格局。在此背景下，一国国内涉外立法不再局限于内部治理，而是深度嵌入全球治理进程；提升国际规则话语权，本质上是参与全球治理体系改革和建设的法治化表达。新兴领域涉外立法与国际规则话语权协同，是大国参与全球治理、提供制度型公共产品的重要路径。
从国家主权拓展理论维度看，国家主权理论在新兴领域呈现主权内涵拓展、治权空间延伸的新特征。新兴领域不仅具有经济属性，更直接关系国家主权、安全和发展利益，成为国家主权管辖的重要场域。新兴领域涉外立法，是国家基于主权原则，对跨境活动、域外影响和关键要素行使立法权与管辖权，明确权力边界、责任体系与反制措施，是主权意志的制度化体现；提升国际规则话语权，则是将本国主权立场、治理原则和法律主张转化为国际社会普遍接受的规则，在国际层面维护主权平等与公平正义。二者协同，从国内法与国际法两个维度，维护国家主权与治权，符合现代主权理论与国际法基本原则。
从法治现代化理论维度看，法治是中国式现代化的重要保障，一个负责任的大国必须是法治大国。[12]全面推进依法治国、实现法治现代化，必然要求统筹推进国内法治和涉外法治。国内法治是基础，涉外法治是延伸，[13]国际法治是目标，三者构成有机统一的整体。新兴领域涉外立法，是在主权范围内完善涉外法律体系、补齐制度短板，为对外开放和风险防范提供法治保障；提升国际规则话语权，是将成熟的法治理念、制度规范与实践经验转化为国际共识和国际规则，推动形成更加公正合理的国际法治秩序。[14]二者协同推进，充分体现法治现代化进程中对内完善治理、对外参与规则塑造的双向互动，是中国特色社会主义法治理论在涉外领域与国际场域的具体展开和实践创新。
新兴领域涉外立法与提升国际规则话语权协同机制的内在逻辑
2016年9月，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第三十五次集体学习时，提出“积极参与制定海洋、极地、网络、外空、核安全、反腐败、气候变化等新兴领域治理规则”。[15]新兴领域覆盖范围广阔，包括但不限于海洋、极地、网络、外空、核安全、反腐败、气候变化等领域。[16]新兴领域涉外立法是我国推进高水平对外开放、参与全球治理体系改革和建设的重要制度供给，与传统涉外立法相比，呈现急用先行与前瞻布局相结合、规则塑造导向鲜明的特征。具体而言，一是立法节奏加快，急用先行特征突出。面对数字经济、人工智能、数据跨境、平台治理、绿色低碳等领域快速迭代的新业态新模式，新兴领域立法不再固守成熟定型后再立法的传统模式。同时，技术高速迭代使传统“事后立法”模式失效，涉外法治转向“前瞻规制、场景化监管”的新模式，如人工智能领域采用风险分级分类规制，针对高风险应用设定前置合规要求，适配技术快速迭代特性。二是规则塑造导向鲜明，从被动接轨转向主动引领。传统涉外立法以对接国际规则、履行国际义务为主，而新兴领域涉外立法更加注重将我国实践优势、治理经验转化为国际通行规则，通过国内立法明确跨境治理标准，为全球数字治理、数据安全、反垄断、气候变化等领域贡献中国方案，提升我国在国际规则制定中的话语权。
国际规则话语权，是在缺乏中央权威的国际立法过程中，国际立法参与主体国家以利益、实力、制度及观念为基础，通过立法话语行为的施行，将立法目的与意图转换为国际法律文本的一种建构性力量。作为国家参与全球治理、塑造国际规则、主导制度供给的关键能力，其集中体现为在国际法起草、谈判、解释与实施全过程中的议程设置权、标准制定权与价值引领权。当前，百年变局加速演进，传统由少数国家主导的立法格局正在松动，数字经济、人工智能、数据安全、气候变化等新兴领域成为规则博弈主战场，提升国际规则话语权已成为涉外法治建设的重要任务。国际规则话语权不仅是法律技术优势，更是综合国力、治理经验与道义感召力的集中展现，其实质是推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，提升新兴市场与发展中国家的代表性与发言权。[17]
新兴领域涉外立法对参与并引领国际规则制定的正向传导。新兴领域涉外立法以制度创新为抓手、以规则引领为目标，对提升我国国际规则话语权具有系统性、前瞻性的正向引导作用，是推动我国从规则接受者向规则制定者、从被动适应向主动引领转变的关键路径。[18]在议题话语权、规则标准制定权、价值引领权方面，新兴领域涉外立法可为提升国际话语权提供坚实支撑。
首先，新兴领域涉外立法以体系化建设夯实国际规则话语权的制度根基。完善的涉外规则体系是我国参与新兴领域国际规则制定的重要基础，只有形成体系化、法治化、可落地的国内涉外规则，我国才能在国际谈判中提出具有实操性和说服力的中国方案，避免空泛的理念表达。在数字经济、人工智能、数据安全、绿色低碳、跨境金融等规则空白区，我国通过急用先行、体系集成的立法模式，逐步构建起基础性统领性法律、专门立法支撑、配套规则细化的涉外法治体系，[19]实现重点领域全覆盖、内外规则相协同，为国际立法贡献中国方案与中国标准，显著增强我国在全球治理中的议程设置权、标准起草权，提升我国参与国际立法的整体性与协同性。例如，我国以《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）为基础，发起《全球数据安全倡议》《全球数据跨境流动合作倡议》，并推动相关理念被联合国、金砖国家、亚太经合组织等多边机制吸收采纳，成为全球数据治理规则的重要蓝本。
其次，新兴领域涉外立法遵循国内先行先试—实践成熟定型—国际转化推广的递进逻辑，为国际规则形成提供可验证、可复制、可推广的制度样本，打破少数国家对国际立法的垄断格局，推动国际立法朝着更加公正合理、包容普惠的方向发展。例如，作为新时代改革开放的前沿阵地，自由贸易试验区的法治探索实践，不仅是促进国内法治建设的试验田，也是对接国际法治的先行区。我国通过在海南自由贸易港、上海自由贸易试验区临港新片区等开放程度更高的特殊经济区域实施特殊的法律法规和政策，开展卓有成效的“先行先试”，为国家层面相关立法的出台积累了宝贵的经验，起到“试错容错、成功推广”的关键作用。[20]
再次，新兴领域涉外立法强化安全与开放统筹、主权与合作兼顾的价值导向，为国际立法注入新的价值理念。面对单边主义抬头、“长臂管辖”与技术壁垒，我国在立法中明确数据主权、国家安全审查、反制措施、域外适用等制度安排，既维护国家利益，又为各国平衡发展与安全提供法治参照，有助于我国在国际规则博弈中占据道义制高点并提升法理说服力。此外，新兴领域立法坚持多边主义与共商共建共享，推动国内规则与国际高标准经贸规则衔接，以开放姿态参与国际条约谈判与示范法起草，将自由贸易试验区、人工智能治理等成熟经验转化为国际共识，增强我国立法的国际认可度与影响力。例如，在人工智能治理领域，我国在国内探索人工智能分类分级管理、风险测试评估、数据安全保护等规则；在国际层面发布《全球人工智能治理倡议》，提出“智能向善、公平普惠”等原则，推动联合国大会通过中国主提的“加强人工智能能力建设国际合作”决议，获140余国联署支持，[21]为全球提供更多优质的公共产品，以实际行动践行构建人类命运共同体的宏大愿景。[22]
国际规则话语权提升为新兴领域涉外立法赋能增效。在新兴领域快速迭代的背景下，国际规则话语权不再仅是对外博弈的工具，更成为反哺国内涉外立法、提升制度供给质量的关键动力。主动参与并引领国际规则制定，能够将全球治理共识、域外实践经验与我国制度优势相结合，推动涉外立法从被动适配转向主动构建，实现国内法治与涉外法治的良性互动。国际规则话语权为新兴领域涉外立法提供规则参照、价值引领与制度试验场，有助于立法者精准定位新兴领域前沿议题，避免制度滞后或过度规制，提升法律的国际适配性与竞争力。
其中，数字贸易、人工智能、深海领域的实践最具说服力。在数字治理领域，我国主导推动联合国大会正式通过《联合国可转让货物单证公约》（NCD公约），有效填补多式联运单证国际规则空白。对电子化可转让货物单证的承认，不仅有利于推动国际贸易数字化转型，[23]为自由贸易试验区跨境电商、供应链金融改革提供国际法支撑，也是将电子单证、物权凭证统一化等创新规则转化为国内跨境贸易立法的重要依据。在人工智能领域，我国在二十国集团、联合国教科文组织等平台提出《全球人工智能治理倡议》，推动“以人为本、技术向善”成为国际共识。在2025年对《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）的修改中，新增了关于人工智能的条款，提出国家在支持人工智能发展的基础上，也要加强风险监测评估和安全监管，促进人工智能的健康发展。[24]2016年起施行的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》遵循《联合国海洋法公约》，将我国的实践转化为符合国际公约的国内规范，既维护资源开发秩序，又可提升我国在国际海底管理局中的议程设置能力；新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》强化国际合作条款，以法治方案参与全球海洋治理。这一“先引领国际规则、再完善国内立法”的路径，显著提升涉外立法的前瞻性与权威性。
提升新兴领域国际规则话语权，可为涉外立法积累规则资源、拓宽制度空间、强化正当性基础。以话语权反哺立法，既能立足本国利益筑牢安全屏障，又可对接《亚太数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准国际经贸规则。为此，需精准把握重点方向，聚焦规则衔接的薄弱环节与制度转化的关键节点，[25]强化多边平台规则塑造能力，同步推进国际规则创新与国内立法修法，以更高水平涉外法治服务国家战略与全球治理。
二者的双向互构与动态平衡。完善新兴领域涉外立法与提升国际规则话语权协同机制，是规则供给与制度引领双向赋能、国内治理与全球治理协同互构的系统工程。国内立法为国际话语权提供实践根基，国际话语权为国内立法拓展适用空间，立法的完善程度决定了话语权的提升空间，而话语权的提升又可拓展立法的完善边界，二者在新兴领域形成螺旋式上升的良性循环。
不容忽视的是，二者都受技术发展、国际格局、国家战略等外部因素的影响。比如，数字技术的迭代会倒逼立法完善，进而推动话语权争夺的升级。我国在新兴领域的技术优势可以转化为立法优势，进而提升话语权；而话语权的提升，又能保障技术优势的国际转化，进而推动立法的完善。在数字贸易领域，数据跨境流动规则的争夺是国际话语权博弈的典型体现。我国《数据安全法》《个人信息保护法》构建的“数据分类分级＋安全评估”规则体系，既为国内数据安全提供制度保障，也为我国参与全球数据治理奠定基础。2020年，我国发起的《全球数据安全倡议》，正是以国内规则体系为依托，提出“反对数据霸权”“尊重数字主权”等主张，系统构建起非西方视角的全球数据治理框架。[26]2025年11月10日，在“全球数据安全倡议高级别研讨会”上，中国与东盟、中亚等地区12国共同签署《“数字丝绸之路”数据安全合作框架协议》，标志着全球首个区域性跨境数据安全合作机制正式落地。该协议基于中国提出的《全球数据安全倡议》，构建了“规则协同—技术互通—治理联动”的三维合作体系，为区域内数字经济发展筑牢安全屏障。[27]《全球数据安全倡议》不仅填补了全球数据安全治理的规则空白，更推动我国在数据规则领域的话语权从“被动跟随”转向“主动引领”。可以看出新兴领域涉外规则的完善程度，在很大程度上决定了国际话语权的提升空间，而国际话语权的提升又能为国内立法的国际传播与落地提供保障，进而形成“立法完善—话语权提升—规则优化”的模式。
新兴领域涉外立法与提升国际规则话语权协同发展面临的挑战
在数字经济、人工智能、深海、外空、极地等新兴领域，全球治理规则正处于加速形成与重构的关键阶段。以国内涉外立法为依托、推动规则外溢并转化为国际规则话语权，已成为大国参与全球治理的关键路径。[28]当前，中国新兴领域涉外立法与国际规则话语权协同发展，总体呈现国内立法快速推进、国际参与程度显著提升的态势，但仍面临多重结构性挑战，制约着国内法治与涉外法治、国内规则与国际规则的良性互动。
国际规则竞争加剧与治理碎片化带来的外部约束。如前所述，新兴领域具有跨国界、高流动、强技术、弱规制的特征，尚未形成普遍认可的全球统一治理框架，大国围绕标准、伦理、管辖权的规则竞争日趋激烈，直接压缩了我国通过涉外立法实现规则输出的空间。一是西方发达国家凭借技术先发优势与制度主导权，推动形成以其自身价值偏好为重点的“俱乐部规则”，并通过区域贸易协定、技术联盟、行业标准组织等向全球推广，形成事实上的规则壁垒。以人工智能领域为例，欧盟《人工智能法案》采取风险分级监管模式，率先确立全球人工智能监管范式，试图以立法先行锁定伦理标准与市场准入门槛；美国则通过出口管制、实体清单、长臂管辖等工具，将数据安全、关键技术议题政治化，以单边立法干扰多边规则进程。这种“规则阵营化”趋势，使得我国涉外立法成果在国际场域面临理念不兼容、标准不对标、适用被排斥的困境。
二是全球治理呈现多层分化、区域先行的碎片化格局，多边机制效能不足，行业标准、技术联盟影响力上升，国家主导的立法话语权被稀释。在数据跨境流动领域，欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）、美国《澄清境外数据的合法使用法》（CLOUD Act）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等规则并行，形成不同监管路径。我国《个人信息保护法》《数据安全法》确立的重要数据出境安全评估制度，在国际对接中面临合规成本高、互认难度大的问题。在数字贸易领域，由于世界贸易组织（WTO）尚未建立起具有前瞻性的专门数字贸易规则，相关规则呈现碎片化的特点，不同类型的数字贸易规则反映出不同国家或经济体在全球数字贸易市场中的产业利益格局差异。[29]国际规则碎片化不仅提高了我国涉外立法的兼容成本，更导致国内立法经验难以提炼为国际公共产品，话语权提升缺乏稳定的多边平台支撑。
国内涉外立法供给与国际话语权需求的结构性失衡。我国新兴领域涉外立法起步较晚，在体系化、精细化、域外适配性上仍有短板，与国际规则话语权提升所需的规则成熟度、示范度、可推广性存在一定差距。首先，立法存在领域分布不均、条款分散、协调性不足等问题。数据安全、网络安全领域立法相对完备，但人工智能、深度伪造、量子信息、生物安全等前沿领域仍以部门规章、规范性文件为主，高位阶法律供给不足，难以形成具有国际示范效应的制度框架。部分涉外条款散见于不同法律之中，缺乏统一的域外适用总则，管辖权设定、法律冲突解决、执法合作等机制衔接程度有待进一步提升，影响规则的国际可信度。
其次，立法的国际表达与话语转化能力不足。我国涉外立法多立足国家安全与发展利益，在文本表述上侧重管理与规制，对公平正义、开放合作、人权保障、技术普惠等国际通用话语的融合程度不足，易被外部误读。例如，在数据治理与算法监管立法中，对算法透明度、非歧视、中小经济体发展权等国际关切的回应仍不够充分，规则理念的国际说服力亟待强化。在具体实践中，上海自由贸易试验区、海南自由贸易港开展的对接国际高标准经贸规则先行先试，虽积累了地方立法经验，[30]但因缺乏国家层面的统筹提炼与对外宣介，难以转化为国际谈判中的制度化方案。
再次，外交与法治协同机制亟待完善。涉外立法、司法、执法与外交决策分属不同系统，目前仍缺乏常态化、制度化的统筹协调机制，这导致国内规则与外交战略“两张皮”的问题仍一定程度存在。立法环节与外交联动不足，涉外立法起草阶段外交参与度较低，这导致我国对国际规则趋势、他国反应、外交谈判需求预判不够充分；立法后外交宣介与规则转化存在一定滞后，致使国内法难以有效嵌入国际谈判、转化为国际公共产品。例如，我国出台《中华人民共和国反外国制裁法》及配套法规，构建起相对完备的反制体系，但在立法后的外交宣介、规则解释、案例指导等方面相对滞后。此外，外交战略与涉外法治实施闭环衔接仍不够完善，导致外交目标难以通过法治手段落地，法治成果也难以真正转化为外交话语权。
制度对接壁垒与能力短板制约协同效能。新兴领域规则竞争本质是制度优势与治理能力的竞争，当前，我国在规则互认、标准兼容、人才支撑、国际参与等方面仍存在瓶颈。一是国内法与国际法衔接机制亟待完善。我国立法较多采用“原则性宣示＋单行法细化”模式，对国际条约转化、习惯国际法吸纳、国内法域外适用边界等问题缺乏系统安排，导致涉外立法在国际场域面临一定合法性与兼容性质疑。如针对深海、极地等全球公域涉外立法，我国积极推动“共商共建共享”，参与《联合国海洋法公约》框架下磋商，推动《海洋生物多样性协定》（BBNJ）生效落地，但国内专门性涉外立法仍不完善，公域治理的规则供给不足，在资源开发、环境保护、科研合作等领域的制度示范效应有限，相关领域的国际规则话语权更多体现为政治倡导，缺乏法律规则支撑。在绿色金融领域，我国绿色债券标准与国际资本市场协会（ICMA）的绿色债券原则在项目分类、信息披露要求上存在差异，导致我国绿色债券在国际市场的认可度仍在一定程度上低于发达国家水平。[31]
二是国际组织与标准平台参与度仍需提升。国际规则话语权高度依赖国家在国际组织、技术标准组织、规则起草小组的议程设置能力。作为联合国第二大经常性会费缴纳国（15.25%），在联合国系统内部，尤其是法律事务司、国际法院、国际法委员会等关键机构中，中国籍职员比例仅占2.31%。[32]代表性赤字在一定程度上限制了中国在国际规则制定与解释过程中的直接影响力，提案数量、牵头项目比例，与我国国际地位和贡献、综合国力尚不匹配。许多新兴领域国际标准由西方国家主导起草，我国多为跟随参与，难以将涉外立法中的成熟经验嵌入国际规则文本。
三是复合型涉外法治人才供给不足。兼具法律、技术、外语、国际谈判能力的高端人才短缺，既懂国内立法、又通国际规则、熟悉跨文化传播的专业团队数量不足，导致规则设计的国际适配性、话语表达的精准度、谈判博弈的策略性有待提升。
新兴领域涉外立法与提升国际规则话语权的协同对策
以体系化立法夯实协同发展的规则基础。当前，我国新兴领域涉外立法已形成“四梁八柱”框架，但在规则供给方面仍存在短板，一定程度上制约国内法向国际规则的有效外溢。鉴于此，需以《中华人民共和国对外关系法》为统领，加快构建领域全覆盖、层级相协调、域外可适用的新兴领域涉外立法体系，解决规则碎片化、前瞻性不足等问题。
坚持急用先行与前瞻布局相结合的立法原则。针对人工智能、数据跨境、算法监管等产业已成熟、风险已显现、国际竞争激烈的领域，应坚持急用先行，优先出台高位阶法律与专项规则，快速填补制度空白，保障发展与安全。针对生物安全、量子信息、全球公域等技术尚在演进、风险未完全暴露但战略意义重大的领域，需推进前瞻布局，提前规划立法框架、预留制度接口，避免未来被动“打补丁”。总体而言，需构建一套基础法律、专门立法、配套法规、标准体系相互衔接、协同发力的完备规则体系。以数字治理领域为例，应以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等基础法律奠定根基；加快出台针对细分领域的专门立法，如《人工智能法》《数据跨境流动法》等；并以《生成式人工智能服务管理暂行办法》《数据出境安全评估办法》等部门规章、地方性法规、实施细则等予以配套衔接；完善《人工智能安全治理框架》《人工智能生成合成内容标识办法》等技术标准、行业规范、伦理准则进行补充。[33]
针对新兴领域规则碎片化问题，首先，完善并利用好相关协调机制，定期召开规则协调会议，对各部门出台的规则进行统筹审核，确保规则之间的衔接一致。例如，在数据治理领域，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》规定，要“充分发挥数字经济发展部际联席会议作用，加强整体工作统筹，促进跨地区跨部门跨层级协同联动”。[34]《国家数据局等部门关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》规定：“国家数据局要充分发挥统筹协调作用，会同各相关部门建立健全与数据市场发展阶段相适应、权责清晰、运行高效的数据流通服务机构管理体系。”[35]统筹制定数据跨境流动规则适用指引，结合数据类型、应用场景、监管主体细化合规路径，统一行业监管标准，化解部门规则适用冲突。其次，对现有新兴领域涉外规则进行全面梳理，按照“全链条覆盖、分领域施策”的原则，推动规则体系化建设。比如，在绿色低碳领域，可构建“碳核算、碳交易、碳边境调节”全链条规则体系，覆盖数据基础、市场机制、涉外合规三大关键环节，依托统一规范的碳排放统计核算标准夯实数据基础，以全国碳市场为核心完善市场化定价与交易机制，[36]主动对接国际碳边境调节规则，明确以“规则互认”和“碳价抵扣”为核心的应对策略，通过完善国内碳市场规则，主动缩小与欧盟在核算口径、监测标准上的差异，助力实现碳达峰碳中和目标与对外贸易低碳转型。
针对规则前瞻性不足的问题，一方面，要建立与新兴领域技术快速迭代的特点相匹配的规则动态调整机制。依托自由贸易试验区、自由贸易港等平台开展规则试点，健全试点跟踪与综合评估机制，及时跟踪技术发展趋势、市场实践反馈与国际规则演进，对试点规则进行定期评估与优化修订，提升制度供给与技术迭代、产业发展的适配性，构建与新质生产力发展相适应的规则体系。另一方面，要加强前沿技术规则研究。依托高校、科研机构、标杆企业，重点研究生成式人工智能技术、元宇宙、太空资源开发等前沿领域的规则需求，提前布局规则制定。例如，针对人工智能生成合成内容的知识产权问题，可组织法学、技术、产业专家开展专题研究，明确知识产权归属、侵权认定等内容，为国际规则制定提供前瞻性方案。
以双向化对接打通国内法与国际法转化通道。建立新兴领域立法与国际立法的动态兼容机制，推动我国规则转化为国际标准。一是积极借鉴国际通行规则。在立法过程中引入国际条约转化、国际习惯法吸纳，加强对国际组织规则、发达国家先进经验的研究，推动我国规则与国际规则兼容。我国在相关方面已积累可供推广的重要经验，例如，在绿色金融领域，参与二十国集团可持续金融工作组、央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）、可持续金融国际平台（IPSF）[37]等机制，与欧盟共同牵头制定《可持续金融共同分类目录》，2022年更新版涵盖72项中欧共识的减碳经济活动，成为跨境绿色金融立法的重要依据。[38]同时牵头完成《G20可持续金融路线图》《G20转型金融框架》，搭建全球可持续金融治理基础框架。[39]二是主动参与国际规则制定。依托联合国、世界贸易组织、二十国集团等多边平台，积极推动我国新兴领域规则转化为国际规则。在数字经济领域，可联合金砖国家、“一带一路”共建国家，推动《全球数据安全倡议》纳入联合国数字治理框架。三是深化区域规则合作。以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、中国—东盟自贸区3.0版谈判为契机，推动我国新兴领域规则与区域规则对接。例如，在跨境电商领域，可推动《区域全面经济伙伴关系协定》成员国采纳我国跨境电商数据跨境流动规则，建立区域跨境电商规则互认机制；在绿色低碳领域，可与东盟国家共同制定区域碳足迹追溯规则，推动我国低碳产品标准在东盟市场的应用，以区域规则合作带动国际规则话语权提升。
以全链条协同提升规则外溢与话语转化效能。协同机制的重点是构建“国内立法探索—外交渠道传导—国际立法落地”的全链条联动，明确立法部门负责规则理念的源头供给与国内实践验证，外交部门负责多边谈判中的立场协调与共识凝聚，国际组织对接部门负责议程设置与规则文本转化，形成分工明确、协同高效的工作格局，确保规则供给精准对接国际需求，话语传播契合国际语境。
首先，深度嵌入国际立法与标准制定平台，提升中国在全球规则制定中的话语权，是规则外溢与话语转化的关键抓手。在联合国国际法委员会、国际电信联盟（ITU）、国际标准化组织（ISO）和国际电工委员会（IEC）等核心国际机构中，着力提升中国籍职员的比例，并持续提高提案数量与牵头项目比重，主动将我国立法中蕴含的伦理安全、发展权、普惠包容等理念，转化为可落地、可推广的国际规则文本。在国际标准化组织和国际电工委员会框架下，2025年我国已牵头制定国际标准275项，新提国际标准提案459项，[40]在数字治理、绿色低碳等领域的提案通过率持续提升，将数据安全、人工智能伦理等国内立法理念融入国际标准体系，实现“国内规则—国际标准”的精准转化。以我国在国际电信联盟的实践为例，2025年11月，世界电信发展大会在阿塞拜疆首都巴库举行，我国在大会上，推动通过里程碑式决议《人工智能助力发展》，这是国际电信联盟电信发展部门创造性的将人工智能纳入主要工作范畴。该决议呼应“普惠”理念，责成国际电信联盟为发展中国家提供人工智能战略评估与能力建设支持，埃及、巴西、南非等多国联合支持，成为中国倡议落地的关键抓手。在技术标准层面，中国主导的多项安全相关标准在国际电信联盟成功立项，实现“安全与发展”的技术落地。2025年12月，由蚂蚁集团牵头的《终端多智能体系统可信要求》在国际电信联盟电信标准化部门第17研究组会议上通过，围绕“可信连接、身份、意图、授权”四大维度构建安全框架，为智能体互联提供全球技术准则。[41]
其次，我国可基于自身发展实践，明确新兴领域的重要治理议题，如人工智能的算法治理、绿色低碳的碳边境规则，可依托联合国、二十国集团、国际可持续金融平台等多边平台，将本土议题上升为区域乃至全球议题，掌握议题设置的话语权。绿色低碳领域的规则实践是一个很好的印证，我国围绕“双碳”目标构建的碳排放核算、碳市场交易等规则体系，为参与《巴黎协定》框架下的国际气候谈判提供了实践支撑。在2023年联合国气候变化大会（COP28）上，我国联合“基础四国”提出的“碳边境调节机制（CBAM）应遵循共同但有区别的责任原则”主张，正是基于国内碳市场建设经验，最终推动大会将“公正转型”纳入成果文件，这是中国以实践经验引领全球气候规则制定、提升发展中国家话语权的重要实践。[42]
结论
新兴领域涉外规则体系与国际规则话语权的双向互构，是我国参与全球新兴领域治理的底层逻辑。我国应立足新兴领域的技术实践与治理需求，以体系化、前沿化、国际化为导向完善涉外规则体系，为国际话语权提升筑牢制度基础。同时，应以议题设置、多边平台协同、实践落地为抓手提升国际规则话语权，推动我国新兴领域涉外规则体系的国际认可与动态迭代。实现二者的协同优化、双向赋能，推动我国在全球新兴领域规则治理中占据主动，真正提升国际规则话语权。
未来，立足相关实践与负责任大国的担当，我国应坚持统筹推进国内法治和涉外法治，强化新兴领域立法前瞻性、体系性与开放性，推动国内规则与国际标准有效对接；健全立法实践、学术研究、国际传播与外交谈判协同发力的工作格局，将我国制度优势、实践优势转化为规则优势与话语优势，不断提升我国在新兴领域国际规则塑造中的参与度、引领力与公信力，为推进国际关系法治化、构建人类命运共同体提供坚实法治支撑，为全球治理体系变革贡献中国智慧与中国方案。
（本文系教育部重大专项课题“习近平外交思想与自主性涉外法治规则体系的构建”的阶段性成果，项目编号：2024JZDZ013）
注释
[1][3]郭春镇：《新兴领域立法的底层逻辑》，《法学》，2025年第11期。
[2]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），北京：人民出版社，2022年。
[4]孟于群：《国际法话语权的生成逻辑与中国构建》，《南京社会科学》，2021年第2期。
[5][7][28]沈伟、苏可桢：《变局之下国际法与国内法互动的转向》，《探索与争鸣》，2024年第2期。
[6]徐秀军：《规则内化与规则外溢——中美参与全球治理的内在逻辑》，《世界经济与政治》，2017年第9期。
[8]王毅：《贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障》，《人民日报》，2023年6月29日，第6版。
[9]胡斌：《论涉外法治国际话语功能及其实现路径》，《太平洋学报》，2025年第11期。
[10]霍政欣：《推进涉外法治工作的根本目的及其实现路径》，《光明日报》，2026年1月16日，第11版。
[11]和音：《坚持共商共建共享 改革完善全球治理》，《人民日报》，2025年10月12日，第2版。
[12]刘仁山：《涉外法治体系建设论纲》，《法学论坛》，2025年第3期。
[13]黄惠康：《准确把握“涉外法治”概念内涵 统筹推进国内法治和涉外法治》，《武大国际法评论》，2022年第1期。
[14]黄文艺：《涉外法治范畴的结构论诠释》，《比较法研究》，2024年第6期。
[15]《中共中央政治局进行第三十五次集体学习》，2016年9月28日，https://www.gov.cn/xinwen/2016-09/28/content_5113091.htm。
[16]参见《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年。
[17]张倩：《国际法与中国国际话语权的提升——以人类命运共同体理念为引领》，《华北电力大学学报（社会科学版）》，2023年第2期。
[18][20]李沅恒、支振锋：《推进新时代涉外法治立法新格局》，《法治时代》，2025年第12期。
[19]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《加强涉外立法 为涉外工作提供坚实法治保障》，《红旗文稿》，2025年第5期。
[21]沈伟、陈徐安黎：《人工智能国际法与国内法的双向互动》，《学术月刊》，2025年第10期。
[22][24]张茉楠：《加快建设中国特色国际经贸规则体系 为新型全球经贸治理框架贡献“中国方案”》，《中国经济时报》，2025年12月17日，第A08版。
[23]《国际货物运输领域将迎新规 规则赋能便利全球贸易》，2025年12月24日，http://www.jjckb.cn/20251224/136b7b6666c34c51afe83667a02737b6/c.html。
[25]史晓丽：《用法治强化国际经贸规则对接》，《经济日报》，2026年2月7日，第5版。
[26]《全球数据安全倡议》，2025年12月5日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1857254726679004040&wfr=spider&for=pc。
[27]《中国牵头构建“数字丝绸之路”数据安全合作网 首批12国签署框架协议》，2025年12月18日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1849092461352593650&wfr=spider&for=pc。
[29]谭观福：《为国际数字贸易规制提供中国方案》，《中国社会科学报》，2025年4月8日，第3版。
[30]我国通过自由贸易试验区、海南自由贸易港等平台开展规则创新试点，形成了一批可复制、可推广的涉外规则成果。例如，上海自由贸易试验区推出的“数据跨境流动白名单”制度，试点企业无需逐一申请安全评估即可开展数据跨境业务，这一规则创新被纳入《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单》。
[31]参见中国人民银行研究局：《中国绿色金融发展报告（2023）》，北京：中国金融出版社，2025年。
[32]赵心：《从“跟跑”到“领跑” 中国国际法话语权的历史演进与时代机遇》，《光明日报》，2025年5月15日，第12版。
[33]张凌寒：《筑牢深入推进“人工智能+”行动的政策制度之基》，2025年8月28日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202508/t20250828_1400103.html。
[34]《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，2022年12月19日，https://www.gov.cn/zhengce/2022-12/19/content_5732695.htm。
[35]《国家数据局等部门关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》，2026年2月1日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202602/content_7057405.htm。
[36]《关于政协十四届全国委员会第三次会议第03064号（资源环境类188号）提案答复的函》，2025年7月23日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202511/t20251120_1134448_wh.html?。
[37]国际可持续金融平台（International Platform on Sustainable Finance），由欧盟发起，成立于2019年10月，成员包括欧盟、中国、印度、加拿大、新加坡、瑞士等20国司法辖区的金融监管机构。目标是协调全球可持续金融标准，引导资本流向气候友好型项目，支持《巴黎协定》目标。重点工作包括推动共同分类法（Common Ground Taxonomy）、可持续披露、绿色金融标签互认。
[38]European Commission, “Update of the Common Ground Taxonomy (CGT) Activities Table,“ 3 June 2022, https://finance.ec.europa.eu/publications/update-common-ground-taxonomy-cgt-activities-table_en.
[39]G20 Sustainable Finance Working Group,“G20 Transition Finance Framework,“ November 2022, https://www.g20.org/sites/default/files/2022-11/g20_transition_finance_framework.pdf.
[40]《2025年我国牵头制定国际标准275项》，2025年12月16日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202512/content_7051891.htm。
[41]《多智能体可信标准在ITU立项，信通院、蚂蚁、中国电信等共同推动》，2025年12月22日，https://tech.huanqiu.com/article/4Pe5IehdkpR。
[42]《外媒称赞中国为COP30达成一揽子政治成果作出重要贡献——应对气候变化，中国是行动派》，《人民日报（海外版）》，2025年12月1日，第12版。
An Analysis of the Synergistic Mechanism Between Foreign-Related Legislation
in Emerging Fields and the Enhancement of Discourse Power in International Rules
Xu Junke
Abstract: Currently, The global rule system for emerging fields is in a period of reshaping, and the rules-based competition among major powers has become increasingly fierce. As China accelerates its high-level opening up to the outside world, coordinating domestic rule of law and foreign-related rule of law has become an inevitable requirement, and emerging fields have become a key track for the construction of foreign-related rule of law and the competition for discourse power in international rules. Based on this, by rooting in China's practice, focusing on the synergistic logic between foreign-related legislation in emerging fields and the discourse power of international rules, this paper examines the current status of their synergy, analyzes the existing predicaments, and finally explores an optimized path for the synergy mechanism that has both legal basis and practical feasibility. It provides theoretical reference and practical guidance for China to seize the initiative in formulating international rules in emerging fields and enhance institutional discourse power by relying on the construction of foreign-related rule of law from the dimensions of improving the domestic legal system, participating in international rules, and capacity building.
Keywords: foreign-related rule of law, legislation in emerging fields, discourse power in international rules, overall planning, coordination
责 编∕包 钰 美 编∕周群英
