【摘要】统筹存量和增量综合供地，是优化国土空间发展格局的重要制度安排，其要点是面向中长期优先用好存量、精准投放增量，以提升包括经济效益、民生改善、生态保护与风险防控在内的整体效益。推进综合供地，关键在于形成一套看得懂、能协同、可监督的做法，在底线稳定、方向不偏、风险可控的前提下，使边界约束、计划安排、供地流转、绩效评价的管理闭环，在增益导向下长期稳定运转，为高质量发展提供更稳健的空间支撑。
【关键词】综合供地 存量盘活 增量提质 空间结构优化
【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A
2026年政府工作报告提出，“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，土地是支撑高质量发展、实现中国式现代化的重要保障。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“统筹存量和增量综合供地”①。这释放出一个清晰信号：建设用地供给正在从注重指标分配的惯性做法，转向用好存量、精准增量、优化结构的系统安排。这一转向，既回应增量扩张边际收益下降、存量低效与短板并存的现实矛盾，又对政府和市场的用地配置方式提出新要求。
为何提出综合供地
统筹存量和增量综合供地，是加强建设用地总量管控，倒逼土地利用方式从粗放扩张向集约高效转变，促进经济结构优化和发展动能转换，推动高质量发展的重大举措。②其政策含义并非供地口径的技术性修补，而是供地方式的升级：以国土空间规划为底板、以总量与边界为硬约束、以结构优化为主线，推动供地从原来的增量扩张主导，转向存量优先利用与增量提质配置并重。
随着城镇建设用地规模扩张至较高水平，资源环境约束持续强化，依赖新增建设用地支撑增长的边际收益不断下降、综合成本愈发上升。与此同时，供需错配与结构短板并存：一方面，低效闲置、碎片化、功能混杂等存量问题集中显现；另一方面，公共服务设施用地不足、产业转型升级与城市更新所需空间紧缺等矛盾加剧，形成“有地难用、缺地难供”的局面。研究表明，存量调整通常牵涉多主体协调并伴随较高交易成本，仅靠增量供地难以化解目前的结构性问题③。因此，现阶段供地规则需要创新，以降低不确定性与交易成本。
更深层的原因在于，供地的治理对象与目标同步变化。供地的“地”已不再只是可分割的地块或指标，而是嵌入空间格局的结构、功能、系统等复合对象，需要在产业、居住、公共服务与生态空间之间，实现更好的结构耦合与功能配置，并提升整体运行的韧性与稳定性。与之相应，供地目标也从单一效率导向，转向效率、公平、可持续与安全的综合目标：既强调节约集约与亩均效益提升，又强调公共服务补短板与机会更均衡，同时守住耕地与生态底线，强化风险约束。
因此，综合供地的关键，并不在于多供还是少供，而在于在底线约束下创造多目标增益，即统筹存量盘活与增量提质，统筹用途结构与功能配置，统筹政府配置能力与市场配置效率，进而推动自然资源资产配置与价值实现方式的系统性优化。
供地何以“综合”
统筹存量和增量综合供地，关键在于“综合”二字。其不是把盘活存量和新增供地简单并列，而是在国土空间规划的刚性约束下，把存量与增量作为一个整体供给系统统筹配置，通过结构优化来提升效率，并兼顾公平、可持续与安全等多重目标。
“综合”的对象，体现在供地从关注新增指标扩展为“存量+增量”的组合供给。这里的存量不只是闲置土地，还包括低效用地、功能混杂片区、老旧园区等可以通过更新改造释放的空间能力，也包括通过用途优化、强度提升与复合利用形成的潜在供给。相应地，增量也不再等同于年度指标的机械分配，而应当提质增量，即与存量盘活的规模、结构和时序相匹配，更多用于关键领域、重大项目和公共服务短板补齐，避免低水平重复扩张。从这一意义上说，综合供地是在资产配置意义上重塑供给逻辑，强调整体绩效与组合效率，而非单个地块收益最大化。
“综合”的尺度，体现在空间与时间尺度上移。传统供地以项目为中心、以地块为单元、以年度计划为周期，容易带来碎片化供给与结构性错配问题。综合供地则要求从项目（地块）尺度上移到区域统筹。空间上实现跨片区的功能协同与供给组合，时间上实现跨年度的统筹调度与节奏管理，用地结构上实现生产、生活、生态空间的系统再平衡。这一尺度上移与省级统筹能力提升、探索规划期总量管控的改革方向相一致，其目的在于以更长周期、更高层级的规划与计划工具，降低短周期供地冲动导致的错配与风险累积。
“综合”的约束，体现在更强的规划刚性与底线约束下形成总量、边界、用途的一体化管控。综合供地并不是放松管制，而是把管制做得更系统、更可预期。以国土空间规划为底板，将耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界作为硬约束。在总量上强化新增建设用地从严管控，在边界上维护开发秩序，在用途上实行分区分类的差别化管制与更清晰的用途转换规则。在这一框架下，存量盘活不等于随意改用途，增量供给也不等于有指标就能上项目，二者须服从空间格局与功能定位，形成底线清晰、边界稳定、规则透明的供给秩序。
“综合”的评价，体现在从供了多少地、卖了多少钱转向结构、功能、价值的综合绩效。综合供地要回答的是，在多重目标约束下，这一轮供给组合是否带来整体增益——用地结构是否更匹配，如产业承载与公共服务用地配置是否更合理；民生短板是否补齐，如交通、教育、医疗等承载能力是否提升；单位土地效益是否提高，如产出、税收、就业等是否更集约；生态与安全约束是否合规，如底线不破、风险可控。这意味着，供地决策要从按照单宗地算账，升级为按照城市或区域算综合账、长周期账，并把结构优化与多目标约束贯穿于供地全过程。
增益从何而来
要讲透统筹存量与增量综合供地，首先需明确其治理对象。综合供地并非分别对盘活存量、安排增量各自发力，而是在国土空间规划的刚性约束下，将存量（闲置低效与可再开发空间）与增量（年度计划及供地时序）纳入同一套可配置、可调度、可评估的建设用地组合供给系统。在这一系统中，存量更具可重构属性，主要通过更新改造、功能优化与结构重塑释放有效供给；增量则具有稀缺资源属性，应在总量与边界约束下更精准地投向关键领域、重大项目与短板补齐，并对存量盘活形成激励与约束。因此，本文所称“增益”并非抽象的效率提升，而是在效率、公平、可持续与安全等多重目标约束下实现的综合绩效。只有将存量与增量纳入统筹治理闭环，二者才可能形成稳定的替代与互补关系，增益才能持续发生。
在此意义上，统筹存量与增量综合供地存在三类增益机制。它们并非彼此割裂的理论分类，而是围绕同一治理对象在不同环节、不同层级上发挥作用的三条路径：用途调整型增益着眼于供给结构如何更匹配；结构创新型增益着眼于存量盘活如何从一次性动员转为常态化规则；区域统筹型增益着眼于如何将碎片化竞争转为协同分工，并提升系统韧性与安全水平。
用途调整型增益的核心，是把稀缺性压力转化为集约利用与结构优化的动力。在“三条控制线”刚性约束下，城市发展难以继续依赖外延扩张，供给侧必须转向以存量提质为主。通过再开发将闲置、低效用地转化为有效供给，通过用途兼容、功能复合与混合利用提升空间承载效率，并在供给组合上优先补齐公共服务与城市功能短板，推动生产、生活、生态等用地结构再平衡。其中，用途调整不能停留在存量层面的零散修补，而要与增量配置形成结构耦合：凡可由片区统筹与存量重构解决的需求，原则上优先以存量实现；增量则更集中用于确需新增保障的战略性新兴产业、关键基础设施与能源资源等领域，避免本可用存量替代而仍消耗增量的结构性低效。同时，存量更新需要从地块尺度上移至园区或片区单元，才能形成规模化组织与配套协同，将地块收益转化为系统更具效率的收益。既有研究也表明，规模经济与集聚效应能够放大技术外溢与知识扩散，提升要素匹配效率，从而使用途调整更稳定地转化为产业竞争力与城市功能提升。此外，用途调整必须嵌入主体功能区定位与用途管制框架，以确保结构优化与底线约束一致，防止以用途转换之名突破耕地与生态约束。
结构创新型增益的核心，是把盘活存量过程中普遍存在的制度或交易摩擦，转化为可预期、可持续的制度红利。其主要通过两条路径实现：外部性内部化与交易成本降低。存量盘活之所以常被“卡住”，并非缺乏需求，而在于权属与利益关系复杂、用途转换与收益分配不确定、配套投入压力大、退出机制不清晰等因素抬高交易成本，使存量空间难以转化为有效供给。因此，综合供地必须以规则与机制把存量盘活从阶段性动员转为常态化制度过程。
一方面，通过外部性内部化，将交通、环境与公共服务承载等系统性成本纳入规划条件、供地条件与绩效约束，避免局部收益最大化或系统成本外溢的结构性低效。存量更新伴随人口与业态再集聚，更需要以规则明确配套责任与公共成本分担，形成效率提升与公共利益的可持续平衡。另一方面，通过降低交易成本，使存量流转与再开发具备更清晰的规则、更高的信息透明度与更可执行的退出安排。比如，土地二级市场越规范、权责越明确、履约与退出越可操作，搜寻、谈判与执行成本越低，存量重组效率越高。与之配套，存量供给方式的灵活化也有助于降低进入与退出成本，缓解土地使用的“锁定效应”，提高再配置效率。
此外，结构创新需要与收储机制协同推进。存量盘活往往依赖政府在空间统筹、利益协调与公共品供给上的组织能力，通过政府主导和市场化参与的收购储备与再开发体系，将零散存量整合为可实施单元，再引入经营主体投资运营。此举既降低协调成本，又提高实施效率并兼顾公共利益。土地储备制度的模式演化与资产功能拓展，为综合供地提供了重要的组织基础与政策接口。
区域统筹型增益的核心，是依托政府统筹能力把地方间的碎片化竞争转化为协同分工，并在更大尺度上提升系统韧性与安全水平。赋予省级政府更大统筹建设用地自主权、探索规划期总量管控，意味着建设用地配置具备跨地区调度、跨周期平衡与跨功能协调的制度条件。相较传统增量依赖模式下，围绕新增指标的竞争所导致的产业同构、低水平重复建设与空间低效扩张，综合供地通过更长周期、更高层级的统筹配置，为结构性纠偏提供了抓手。
区域统筹型增益主要体现在两方面：一是推动跨区域基础设施与公共服务协同布局，提高要素流动效率与可达性，使同样的土地投入支撑更高的经济与社会产出；二是优化战略性新兴产业与能源资源基地等布局，形成区域层面分工、城市层面存量提质、增量精准保障的组合格局。从机制上看，更大尺度的协同分工有利于集聚与外溢效应发挥，促进技术扩散与产业协同，强化区域比较优势并提升总体生产率。更重要的是，它与安全目标直接相连：在土地财政、土地金融与地方债务风险联动受到更强关注的背景下，省域统筹与规划期配置有助于抑制低水平扩张与过度举债冲动，使有限增量更集中投向增强韧性与安全保障的关键领域，并通过存量更新提升城市运行效率与公共服务能力，从而在增长、结构与风险之间形成更稳健的组合。
三类增益机制从结构再配置、制度与市场化、区域协同三个层面，共同提升“存量+增量”的综合绩效。用途调整释放有效供给并优化结构，结构创新将存量盘活转化为规则红利，区域统筹实现协同分工与安全韧性提升。只有将其嵌入规划、计划、交易、评价的闭环治理，综合供地才能从政策表述转化为可执行、可衡量、可持续的空间治理工具链。
形成可执行的政策工具链
优化土地资源配置和空间布局、整合政策工具等，能够有效解决宅基地、集体经营性建设用地和耕地保护等领域的共性难题。④统筹存量与增量综合供地能否落地，关键不在于理念多先进，而在于能否形成清晰、可协同、可监督的政策工具链。规划期先定总量与边界，年度计划再落实节奏与结构取向，供给方式匹配不同用地的周期与调整需求，同时打通存量盘活的组织机制与市场流转机制，最终以可衡量的绩效标准把握方向。
立稳供给底盘，把规划期内能用多少、能用到哪里明确下来。综合供地以总量约束与空间边界为前提，刚性落实控制线、从严管控增量规模，并形成可执行的节奏安排。其逻辑在于压缩外延扩张空间，倒逼发展转向存量提质与结构优化，同时形成清晰的激励约束。存量盘活成为空间配置的重要前提，增量供给则更集中用于关键领域与短板环节。
把规划期目标转化为年度安排，使年度供地从分指标转为按结构与增益精准投放。年度计划若停留在额度分解，易出现保供不足与可用存量但仍消耗增量两类偏差，加剧结构错配。年度计划应成为结构优化的重要手段，重大公共性与带动性项目予以增量保障，一般性需求原则上优先以存量盘活、更新改造或功能复合解决，并建立简明可操作的管理规范。
将供地从只交付土地推进为附带用地标准。综合供地不仅决定供多少，更强调怎么供、怎么用。一次性出让且缺乏动态调整机制容易造成资源锁定、抬高存量调整成本。因此，应按用地类型与项目周期提供更契合的供给安排，并将用途、强度、配套责任、期限与考核等关键要求以可执行方式嵌入规则，同时设置必要的纠偏与退出安排，使土地配置从取得权利转向按目标使用。
把存量盘活从阶段性推进转为制度化运转。其关键在于衔接组织机制与市场机制。存量盘活的难点主要在组织协调，比如，因地块零散、权属复杂、主体众多、配套投入大，市场难以自发整合。因此，需要政府统筹组织、市场化参与实施的收储与再开发体系，由政府完成统筹、单元组织、公共配套与利益协调，经济主体在规则清晰条件下投资运营，提高效率并形成可持续回报逻辑。同时，需完善流转通道，在规则允许范围内提高使用权流转与再配置的透明度与可得性，降低交易摩擦。在资金层面，强化风险隔离与现金流约束，防止期限错配与过度透支未来收益，保障空间更新不转化为债务与金融风险。
综合供地的边界条件与治理收束
统筹存量与增量综合供地的意义，不仅在于提升土地利用效率，而且在于在资源约束趋紧、发展转型与风险压力上升并存的背景下，探索更稳健的空间治理路径。越强调统筹、盘活与更新，越需要明确边界条件，否则执行中容易“跑偏”，削弱制度的长期性与公信力。
底线不破。综合供地以把现有空间用得更好为取向，其前提是不可突破的硬约束。耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等控制线必须保持刚性，不应因阶段性压力被稀释或变通。存量盘活、结构优化与短板补齐，应在底线框架内通过效率提升与结构重塑创造空间，而非通过规则松动挤占空间。边界清晰、规则稳定，才能形成长期预期，使综合供地从阶段性行动转化为长期制度安排⑤。
方向不偏。综合供地最易出现两类执行偏差：将盘活存量工具化为土地收益再捕获和再分配，将城市更新异化为外延扩张的新通道。一旦如此，政策就会背离集约高效的初衷，反而强化增量依赖与短期冲动。防止偏离的关键，是始终把“综合”定位为多目标约束下的综合绩效。既提升利用效率，又改善公共服务与民生获得感；既支持产业更新，又守住耕地生态与风险约束。
风险可控。综合供地涉及存量更新、收储再开发与市场流转，天然伴随资金需求，也更容易与土地财政、土地金融及地方债务形成联动。若过度依赖未来土地收益来支撑资金安排，经济波动中就可能暴露现金流不稳风险，并触发传导与累积。因此，控风险的要点不在融资方式，而在三项约束：资金闭环，投入产出清晰、回报来源稳定；期限匹配，避免长钱短用；规则透明，降低信息不对称与操作空间，使交易可核验、责任可追溯。
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“促进人与自然和谐共生的自然资源管理机制创新”（项目编号：23VRC022）成果】
【注释】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，新华网，2026年3月13日。
②《学习规划建议每日问答|为什么要实行统筹存量和增量综合供地》，中国政府网，2026年1月4日。
③李倩、胡京京、唐健：《我国城市存量土地混合利用的治理结构比较：基于交易费用视角》，《中国土地科学》，2025年第6期。
④谭荣：《以全域土地综合整治助推农村土地制度改革》，《人民论坛》，2025年第1期。
⑤赵敏娟、徐涛等：《生态文明背景下自然资源治理体系的框架设计》，《中国环境管理》，2015年第5期。
责编/赵橙涔 美编/王梦雅
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