摘 要:平急两用公共基础设施是城市高质量发展的重要内容，有助于增强城市安全韧性、激发城市发展动力、提升城市生活品质。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。推动城市高质量发展，需要在建设中统筹新建增量与盘活存量的关系，整合人力、物力、信息和技术等各种资源；根据设施类型体系和城市层级，因地制宜开展建设，制定平急转换方案和工作机制；利用人工智能、大数据、物联网等智慧技术，提升预警准确性和响应速度，推动城市平急两用公共基础设施建设实现质的提升。
关键词:平急两用 公共基础设施 韧性城市 高质量发展
【中图分类号】F299.24 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“要加强‘平急两用’公共基础设施建设，构建总量充足、布局合理的应急避难场所体系。”[1]2025年10月，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步将“推进城市平急两用公共基础设施建设”作为“构建现代化基础设施体系”的重要内容。[2]平急两用公共基础设施，主要是指具备应对突发公共事件功能的工程设施，譬如一些旅游酒店、仓储基地、会展中心等，平时是旅游休闲、存储流通、会议展览的设施，急时可转换为人员临时安置、物资应急中转场所，满足应急隔离、医疗救治、临时安置、物资保障等应急响应需求，实现城市在“平”与“急”不同状态之间的平稳过渡和安全发展。
加强平急两用公共基础设施建设是城市高质量发展的迫切要求
2025年中央城市工作会议提出，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”。[3]当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。高质量的城市发展，要求有完善的城市基础设施作为支撑。
增强城市安全韧性需要提升城市综合防灾能力。城市是人口、建筑物和各种要素集中的复杂有机生命体，其所面临的公共安全风险具有弥散性、复合性和不确定性等特征。[4]韧性治理强调复杂的社会生态系统在面对各种扰动时，不断进行学习、适应和改变，保持快速恢复功能，这为城市系统应对公共安全风险提供了指引。2020年“十四五”规划将建设“韧性城市”纳入新型城市建设规划，2025年中央城市工作会议也将“韧性”作为建设现代化人民城市的目标之一。韧性城市建设从城市规划、设施建设、技术创新、文化塑造和社会管理等多维度，增强城市抵御外部冲击和扰动的能力。
平急两用公共基础设施正是城市韧性系统多样性、适应性、冗余性和灵活性的典型体现。在用于灾害控制、防御和应急的专门防灾工程之外，城市的规划建设还需综合考虑经济社会发展目标、资源承载能力、人口总量等条件，预留一定的设施冗余量，以保障突发情况下城市生命系统的稳定运行。城市平急两用公共基础设施作为城市韧性系统的适应性冗余，具备多用途兼容性和状态可切换性：“平时”是工程性和社会性的基础设施，满足日常服务功能；“急时”可在不改变建筑主体结构而仅对局部设施和功能调整的情况下，快速投入使用，根据突发事件的性质、规模和强度统一调度。平急两用公共基础设施具有灵活转换、快速恢复、系统整合等特点，能够以较低成本显著提升城市对逆变环境的应对能力，提升城市的灾时维持力和灾后恢复力，有助于增加城市空间和设施的功能韧性，补齐突发情况下安置空间、应急资源、物资转运能力不足等短板，降低突发公共事件对中心城区的压力影响，提高城市综合防灾能力和高质量发展的安全韧性。
激活城市发展动能需要提高存量资源利用效率。经过三十多年的高速城镇化，部分城市中心城区的基础设施已出现陈旧老化现象；同时，过快的城镇扩张也导致部分城市周边及乡村出现空间浪费闲置问题。推动城市高质量发展，需要在建设中统筹新建增量与盘活存量的关系，平急两用公共基础设施的改造，正是提高存量资源利用效率的重要举措。
城市平急两用公共基础设施建设包括“从平到急”和“从急到平”的双向改造，盘活城市低效闲置资源。“从平到急”的改造，是对现有的人防工程、体育文化场馆、会展中心、仓库等设施进行改造，通过增加封闭隔离、资源储备、医疗救治、应急中转等复合功能模块，拓展并重塑其在城市应急保障体系中的功能定位。“从急到平”的改造，是将紧急时期建设的专门应急设施进行改造再利用。比如，济南市高新区针对高端制造业集中、员工周期性住宿紧张的问题，将闲置的疫情防控设施改造升级为“技能人才公寓”，满足企业员工居住需求，并能够根据企业的用工量变化动态调整。又如，成都市新都区通过“留、拓、转”等方式，将闲置的疫情防控设施改造为公共驿站、司机之家、志愿者工作站等日常公共服务设施，有效拓展城市设施的弹性空间。
除了城市中心地区的设施改造升级外，周边地区和乡村存在的大量闲置资源也可以纳入平急两用公共基础设施改造范围。例如，乡镇撤并后多余的办公用房、中小学校集中后的老校园、闲置的集体经营性建设用地等，以平急两用的理念对这些存量设施进行改造设计，不仅促进基础设施在保障民生和应急响应方面融合价值的发挥，也有助于盘活宝贵的土地资源，发掘乡村全面振兴与应急保障相结合的新路径。
提升城市生活品质需要完善基础设施建设。通过新建增量与盘活存量的双轮驱动，平急两用公共基础设施的建设有助于拓展投资和运营的规模和主体。2024年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，“探索建立新型城市基础设施建设的运作机制和商业模式”“推动建立以政府投入为引导、企业投入为主体的多元化投融资体系”。[5]在中央和地方财政的直接投资和补贴之外，可以通过设立专项债和政策性金融支持、制定盈利性激励和税费优惠政策、发行不动产投资信托基金（REITs）等方式，扩大社会资本的投资规模。同时，平急两用公共基础设施的建设涉及建筑施工、医疗设备、智慧监控、仓储物流等多个领域，能够形成产业链协同拉动效应，直接带动绿色建材、移动医疗设备、智能监控系统等技术装备领域，以及应急物资供应链、应急管理人员培训等服务配套领域的投资增长。在日常运营过程中，平急两用公共基础设施需要管网、电力、通信等市政配套设施、物联网监测系统等数字基础设施的支持，为新基建的投资提供载体。
平急两用公共基础设施的日常场景与多类型业态融合，拓展城市公共空间，促进城乡融合发展，创造新消费空间。《“十四五”国家应急体系规划》提出，“利用废弃矿山、搬迁化工企业旧址和遗留设施等，建设安全生产主题公园、体验基地”。[6]平急两用公共基础设施改造后形成的这类主题公园、科技馆、教育设施、文化活动中心等，可以通过多种展示和互动方式使应急科普宣教覆盖更多受众，增加城市公共空间场景，丰富市民休闲生活。平急两用公共设施建设也可以与乡村全面振兴相结合，促进城乡融合发展。例如，乡村休闲综合体以农业为切入点，将农业和休闲旅游相结合打造景观，增加平急两用功能，平时兼顾农业生产和产业经营，成为乡村经济新增长点。此外，平急两用公共基础设施工程的建设和日常运营，也拉动了相关产业消费。例如，城郊大仓基地的建设，推动仓储设备、冷链技术、物流软件等产业消费；应急指挥系统的日常监测和运行，带动5G、大数据、人工智能等技术应用，催生智慧运维、远程监控等服务消费。
城市平急两用公共基础设施建设的政策支撑与地方实践
习近平总书记提出：“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设。”[7]近年来，我国陆续出台多部关于城市平急两用公共基础设施建设的政策，各地也不断涌现相关项目实践。
政策体系逐步完善。国务院发布相关指导意见，确定平急两用公共基础设施建设的重要作用和建设重点。在超大特大城市积极稳步推进平急两用公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。2023年7月，国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》提出，大城市在建设改造偏远山区或地区的民宿、旅游酒店、医疗机构、仓储基地等设施时，提前嵌入公共卫生等突发公共事件应急功能，打造一批“平急两用”公共基础设施，进一步完善医疗应急服务体系，补齐临时安置、应急物资保障短板。[8]在建设过程中，统筹新建增量与盘活存量，同时充分发挥市场机制作用，鼓励和吸引更多民间资本参与平急两用公共基础设施的建设改造和运营维护。
相关部委出台实施方案和政策指引，从不同角度为平急两用公共基础设施建设提供工作指导。自然资源部分别于2023年下发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》、2024年发布《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，为平急两用公共基础设施的建设提供规划编制方法、细化实施路径与支持政策。这些工作指引以“宁可备而不用，不可用时无备”为原则，要求将韧性评估纳入规划体检，梳理医疗救治、避难安置等平急应用场景，统筹城乡设施布局；同时明确严守各类空间底线，鼓励市场主体参与建设，探索存量空间与集体土地的平急复合利用路径，为设施建设提供空间政策支撑。
相关部门针对具体的平急两用公共基础设施建设提供技术指南和标准规范。例如，2023年12月，国家发展改革委印发《城郊大仓基地建设实施方案》，提出加快城郊大仓基地建设布局，统筹发挥城郊大仓基地贴近消费市场、综合服务能力强，以及国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地资源集聚能力强、服务辐射范围广、一体化运作效率高等优势，推动形成“平时服务、急时应急”的“国家物流枢纽（国家骨干冷链物流基地）+城郊大仓基地”的生活物资物流设施网络，有效提高超大特大城市物流体系平急转换水平、城市生活物资和消费品保障能力。
自2025年以来，平急两用公共基础设施建设开始突破大城市专属的安全发展措施，成为所有城市高质量发展的必备举措。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），将“积极稳步推进‘平急两用’公共基础设施建设”纳入城市更新重点任务，作为“完善城市功能”的重要举措。[9]《意见》提出，“充分利用存量闲置房屋和低效用地”“完善城市医疗应急服务体系，加强临时安置、应急物资保障”，同时，“推进地下空间统筹开发和综合利用”“更新改造小区燃气等老化管线管道”，[10]提升公共基础设施平急转换的配套支撑能力。2025年8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，“统筹利用地上地下空间，加强‘平急两用’公共基础设施建设，构建总量充足、布局合理的应急避难场所体系”“加强应急指挥、处置和救援体系建设，推进应急抢险救灾装备及物资前置储备”，[11]增强城市安全韧性。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步提出，“推进城市平急两用公共基础设施建设”。[12]
地方探索稳步展开。在中央政策指导下，各地通过编制建设设计指南、出台城市专项规划、推动存量资源改造等途径积极探索落实平急两用公共基础设施建设路径。比如，2023年12月，湖南长沙市住房和城乡建设局印发《长沙市“平急两用”公共基础设施建设设计指南（试行）》，将应急情况分为疫情应急、假期应急与突发自然灾害和公共事件应急三种类型，相应平急两用的功能和设计标准也进一步细化。功能方面，分为平疫两用、平假两用和平灾两用三种类型，分别针对突发公共卫生事件、假期人流量超过城市接待能力极限、突发自然灾害或公共事件等不同情况设计，要求出现紧急情况时，这些设施能够在7天内实现平急转换。标准方面，平疫两用适用一级标准，平假两用和平灾两用适用二级标准，并在规划选址、医疗工艺、建筑、结构、电气、给排水、暖通等方面给出设计标准要求。
又如，2024年5月，福建厦门市自然资源和规划局印发《厦门市“平急两用”公共基础设施布局专项规划》，统筹谋划隔离功能旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓基地三大类型设施的“平急两用”场景应用，全市布局“平急两用”旅游居住设施50余处、医疗应急服务点110余处、城郊大仓基地12处。[13]厦门市规划的特色在于，将平急两用公共基础设施的建设与盘活乡村低效和闲置资源、推动现代农业及生态旅游培育相结合，通过平急两用项目的实施，助推农村集体发展用地价值实现，让村民更多分享资产增值及乡村产业价值收益。
再如，2025年浙江杭州市桐庐县的若干平急两用公共基础设施升级改造项目陆续完成投入使用，这些项目覆盖医疗升级、农贸市场改造、高速服务区新建，有效提升城市韧性。桐庐县医院通过扩建建成“公共卫生临床应急中心”，平时作为县域医疗中心，急时可迅速转为县域重大传染病等医疗救治定点机构，同时承担杭州主城区及周边区县医疗救治转移需求。桐庐农贸市场的改造也创新性地采用平急两用的设计，平时承担县域大部分农副产品供应，急时可转换为应急仓储物流中心，保障市域物资。桐庐服务区北区是浙江首个按照平急两用理念设计建造的高速服务区，当重大交通事故、自然灾害或公共卫生事件发生时，可以迅速转换为应急救援基地，实现应急指挥、应急救援、应急抢险保障基地、封闭隔离等应急功能。
加快推动城市平急两用公共基础设施建设的着力方向
未来，当平急两用公共基础设施从有条件的大城市向所有城市推广普及时，还需吸取前期建设经验，避免重复、碎片化建设，推动城市平急两用公共基础设施建设实现质的提升。
提升设施韧性：因地制宜开展平急两用公共基础设施建设。平急两用公共基础设施，是城市的韧性空间，也是综合防灾空间体系的重要组成部分，其建设内容包括新增设施的复合功能设计和存量设施的应急功能改造，重点在于全方位提升城市设施韧性，填补现有防灾格局短板。
一方面，城市平急两用公共基础设施的设计和改造，应当明确其完整类型体系，避免规划和建设类型的单一或疏漏。根据《国土空间综合防灾规划编制规程》，防灾设施包括灾害监测预警、灾害防御、应急服务和应急保障基础设施四类。涉及平急两用转换的主要是应急服务和应急保障基础设施，具体包括应急交通、避难安置、应急指挥、应急医疗、应急物资储备、应急救援中心、应急救援队伍训练基地、防灾减灾宣教培训基地等。目前，这些设施的关注力度和体系完善性差异较大，前五类的建设力度较大，而其他类别的建设以及相关的空间基础、设施条件、转换工作机制等，相对比较薄弱。
另一方面，城市平急两用公共基础设施的建设，需秉持因地制宜原则，以各城市区域内主要典型灾种和易发公共安全事件性质为基础，开展不同层级、不同灾种、不同场景的灾害效应和应急需求分析，识别当前防灾救灾和应急保障体系中的空间薄弱环节和设施缺口，进行针对性的设计建设。我国现有的“1+N+X”政策体系主要是针对超大特大城市进行的部署规划，当平急两用公共基础设施建设推广至所有城市时，应当根据不同层级城市所面临的风险类型和区域性应急保障角色，同时结合区域内人口规模和分布特征，进一步细化平急两用公共基础设施的综合防灾规划等级、总量分布和功能设置。
提升治理韧性：制定平急转换方案和工作机制。平急两用公共基础设施的规划、建设和运营涉及多个主体，需要整合人力、物力、信息和技术等各种资源。其功能的发挥不仅取决于硬件设施的科学规划和设计建设，而且依赖于平急转换应急方案和工作机制的有效运作。只有充分提升治理体系的韧性，才能充分挖掘这些设施项目的保障应急潜能。
在平时，建立覆盖灾害全周期的管理体系。市级层面，制定平急转换的技术标准，设立平急两用公共基础设施的应急工作组或专门工作委员会，明确规划机构、应急部门、业主单位、运营主体等相关方的责任和职能，建立信息共享、沟通协作和决策制度。基层层面，组建平急两用公共基础设施的应急工作队伍，明确工作流程，做好技能培训，提升应急处置能力，制定应急物资的储备和动态调度预案，确保人员和物资在平时的维护水平能够满足紧急状态下的应急需求。
在平急转换过程中，保证信息快速准确传递。运用人工智能和数字化技术进行精准预测，根据设立的启用条件及时响应，按照紧急事件的类型和程度分类激活相关功能模块。在时间压力下，注意平衡决策过程中可能出现的过度反应与延误时机之间的矛盾。建立平急转换指挥中心，避免指挥权的多头博弈，划分工作组、明确各自职责，有效调动整合多方主体参与的平急两用公共基础设施转换和运行，并根据动态监测实时调整。
在灾后恢复阶段，完成设施设备由急到平的转换，恢复设施日常功能。根据平急两用公共基础设施的运行情况，总结工作经验，查找问题短板，以历史灾害过程的实战数据为基础，加强对全周期、全过程的城市韧性能力评估和优化，定期组织平急转换演练，为进一步的城市规划、建设和管理提供支撑。
提升技术韧性：新技术赋能平急两用公共基础设施建设。当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，特别是人工智能等前沿技术快速发展，城市平急两用公共基础设施建设还需与新技术结合，提升其响应速度和功能转换效率。2025年8月出台的《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出，“加强人工智能在安全生产监管、防灾减灾救灾、公共安全预警、社会治安管理等方面的应用”，[14]平急两用公共基础设施的建设正是其具象化体现。
在智能感知与监测预警方面，可以利用人工智能、大数据、物联网等智慧技术，将平急两用公共基础设施与其他设施和信息进行有效对接和整合，实时采集设施运行数据，通过智能化监测技术和机器学习模型进行预测，为平急转换提供量化数据支撑，提升预警准确性和响应速度。在动态适配与模拟推演方面，可以运用数字孪生技术构建平急两用公共基础设施的虚拟镜像，结合人工智能仿真算法模拟公共卫生事件、自然灾害、社会安全事件等不同应景场景下的功能转换需求，以及物资、人员等资源的调配效率，优化平急两用公共基础设施的空间布局、物资储备、设备配置和资源协同方案。
此外，平急两用公共基础设施规划和运行的相关数据和信息，也是宝贵的知识和经验，应当建立采集、整合、分析和使用相关数据信息的规范办法，从而更准确地了解城市应急需求和保障能力，保证数据安全，为应急管理决策和未来的城市规划提供科学依据。
【本文作者为中国社会科学院社会学研究所研究员】
注释略
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