摘 要:构建广覆盖、可持续的长期护理保险制度，为失能老年人提供稳定、可负担、有质量的照护保障，为失能家庭撑起“保护伞”，让老年生活更加舒适更有尊严，既关系千万家庭的现实福祉，也事关积极应对人口老龄化国家战略的顺利实施，是应对深度老龄化挑战、促进人口高质量发展的重要举措。“十五五”时期，推动长期护理保险高质量发展，关键在于坚持系统观念，统筹制度公平与运行效率，在补短板、强能力中夯实根基，推动顶层设计的刚性约束与基层探索的弹性适配相结合，推动建立符合中国国情且可持续的长期护理保险制度。
关键词:长期护理保险 人口老龄化 筹资机制 服务供给 制度整合
【中图分类号】F842.6 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。”[1]截至2024年末，全国65周岁及以上老年人口22023万人，占总人口的15.6%。[2]据研究预计，到2045年我国65岁以上人口将达到30.1%[3]。随着我国人口老龄化进程不断加快，失能失智老年人口数量持续增长，2030年将超7700万人。[4]“一人失能、全家失衡”，既是千万家庭共同面对的沉重现实，更是老龄化浪潮亟待修补的制度和情感缺口。构建广覆盖、可持续的长期护理保险（以下简称“长护险”）制度，为失能老年人提供稳定、可负担、有质量的照护保障，为失能家庭撑起“保护伞”，让老年生活更加舒适更有尊严，既关系千万家庭的现实福祉，也事关积极应对人口老龄化国家战略的顺利实施，是应对深度老龄化挑战、促进人口高质量发展的重要举措。
建立长护险制度是积极应对老龄化的战略部署
从国际经验看，长护险制度是应对人口老龄化、家庭小型化和照护风险社会化的重要制度工具。对我国而言，建立长护险制度是积极应对老龄化的必然要求，它不仅是对传统家庭照护功能弱化的必要补充，也是完善多层次社会保障体系、推动基本公共服务均等化、有力促进人的全面发展的重要抓手，意义重大而深远。
健全社会保障体系的迫切需求。习近平总书记指出，社会保障“发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用”[5]，为长护险制度建立和发展指明了方向。长护险以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员提供日常生活照料和基本医疗护理保障，是对养老、医疗等社会保险的有益补充，与推动社会保障体系的政策创新和社会养老体系的制度变革密切相关。长护险坚持政府、社会、个人共同参与，通过社会共济机制分散风险，实现收入分配调节，缓解失能家庭后顾之忧，开创专业化社会化照护新模式，增进民生健康福祉、促进社会公平，进一步织密社会保障安全网。
扎实推进共同富裕的坚实行动。党的二十届四中全会提出，“推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。[6]作为基础性、普惠性、兜底性的社会保障制度安排，长护险在公共政策体系中体现普惠公平、人人享有的目标导向，发挥缩小城乡收入差距的重要作用，这是扎实推进共同富裕的前提和基础。同时，通过丰富政策供给、强化服务保障，有效破解公共服务领域发展不平衡、不协调、不充分问题，以新供给满足新需求，让全体人民共享改革发展成果，促进社会和谐稳定，提升人民群众在公平适度、互助共济的社会保障体系中的获得感、幸福感、安全感，彰显共同富裕价值底色。
促进银发经济发展的重要举措。党的二十届四中全会提出，“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”[7]。长护险通过构建制度化保障体系、深化养老服务供给侧结构性改革，有效激发银发经济市场潜力，是联通“惠民生与促消费”、践行“投资于人”理念的重要载体。这一制度不仅可以提升养老服务保障水平、缓解家庭照护压力，而且能在促进消费扩容提质、增加劳动力人口、培育商业保险新业态、构建银发经济新生态等方面发挥催化剂作用，推动医疗、康复、护理、养老服务深度融合。
我国长护险制度建设的进展与成效
自2016年启动试点以来，我国长护险经历从“单点突破”到“多点开花”的演进过程，形成顶层设计与地方探索“双轮轨动”的发展格局，覆盖范围持续扩大、制度框架日趋完善。截至目前，全国试点城市已扩充至49个，覆盖约3亿人，累计惠及失能人员超330万，年人均减负1.2万元，在缓解参保家庭经济压力方面成效显著[8]。
从政策层面看，国家层面的制度建设呈现加速推进趋势。2015年，党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“探索建立长期护理保险制度”。党的二十大报告作出“建立长期护理保险制度”的决策部署。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“加快建立长期护理保险制度”。2024年12月，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》提出，加快建立长期护理保险制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给”。2025年12月，国家医保局宣布，将于“十五五”时期加快推动建立具有中国特色的长期护理保险制度，逐步覆盖全民。[9]我国长护险制度遵循“试点先行、逐步扩面”的推进策略，已完成“从无到有”的制度破题，正站在由“试点探索”迈向“全面推开”的关键关口。随着国家层面的制度建设加速推进，各地制度逐步走向统一与规范，长护险将进入制度化、规范化建设的新阶段。
从实践层面看，我国长护险制度建设呈现明显特征。其一，坚持循序渐进、突出重点，保障对象以重度失能人员为主，并在部分地区稳步向中度失能和失智人群延伸，体现“兜底优先、稳慎扩面”的政策取向。这既有助于在制度初期控制运行成本，也为积累经验、形成可推广模式提供基础。其二，坚持因地制宜、分类施策，各地根据经济发展水平和人口结构差异，在参保筹资、待遇支付、失能评估、服务供给等方面保持一定自主性，形成多样化有益探索，为制度设计和全国推广积累丰富实践经验。其三，以居家照护和机构照护为重点，部分城市探索失智专科护理和社区照护服务，以满足多样化照护需求，带动护理服务市场逐步发展，促进养老服务体系的专业化和规范化，形成多层次、多场景的服务体系。以浙江省为例，作为长护险试点先行地区，2025年底浙江已在省内所有地市实现职工和城乡居民参保全覆盖，在全国范围内率先实现省域范围内全覆盖，参保率达93%[10]，待遇好、跨领域融合度高，成为全国长护险制度建设的标杆。
从试点探索看，我国长护险制度建设面临的难点与堵点
应当看到，试点阶段的积极探索为制度全面推开奠定了重要基础，但一些深层次矛盾和结构性问题也逐渐显现。
制度衔接不够顺畅。试点阶段，长护险在各试点城市的参保范围、失能评估标准、待遇给付水平等方面差距较大。长护险与基本医疗保险、养老服务补贴、社会救助、商业护理保险等制度的保障边界模糊，权责划分不清晰。这些情况不利于人员跨地区流动和权益衔接，削弱参保积极性。从长远看，还需进一步提升制度框架的统一性和衔接性。
筹资机制有待完善。试点城市普遍遵循“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则进行资金筹集和使用，筹资渠道主要包括单主体和多主体两种模式。其中，单主体模式以基本医疗保险统筹基金为主，个人和单位无需额外缴费；多主体模式在此基础上辅以个人缴费、用人单位缴费、财政补助及社会福利基金等渠道。不少地区长护险资金主要来源于基本医疗保险基金划转和财政补助，个人和单位缴费责任相对较弱[11]。不同试点城市筹资标准差异较大，缺乏统一的基准规范；个人缴费主体责任在多数试点中未有效落实，医保基金成为主要筹资来源，辅以财政补贴，医保基金和财政持续承压；少数试点建立风险共济调整机制，多数地区未明确筹资标准的动态调整规则与实施路径；若保障对象进一步扩大到中度失能人员，长期收支平衡将面临更大挑战。总体来看，在老龄化持续加深、护理需求刚性增长的背景下，过度依赖单一资金来源，既加大医保基金运行压力，也不利于形成长期稳定的制度预期。
服务供给相对不足。有效服务供给与日益增长的刚性照护需求之间存在显著差距，主要矛盾表现为总量的结构性短缺与质量的非均衡分布。一是专业护理人员数量不足、流动性较大，服务能力与质量参差不齐。二是优质服务资源在城乡和区域间分布不均，有的地区“需求多、服务少”的问题较为突出[12]。三是医疗服务与长期照护之间的协同仍显不足，针对经济困难家庭及普通失能老人的兜底性、普惠性照护服务供给不足，医养结合在有的地方仍停留在形式层面，政策衔接与资源整合往往止步于浅层的“签约合作”，缺乏深度的业务协同，导致整合型照护服务发展滞后。四是服务标准有待优化，服务项目、质量标准、定价机制尚不完善，难以满足多样化、多层次的照护需求。
经办管理存在短板。长护险的推行涉及失能评估、服务过程监管和费用结算等复杂环节，对专业化、精细化治理提出更高要求。我国失能等级评估标准的推行尚处于起步阶段，评估机构的专业能力与行业信誉仍有待提升。现有经办体系在人员配置、技术支撑和跨部门协同方面，仍存在一定短板，经办管理服务体系较为分散，信息化与标准化建设水平不足，制约制度运行效率，也影响参保群众的实际获得感。另外，缺乏跨部门统一的服务项目规范、流程标准及质量评价体系，服务过程很难实现量化考核与闭环管控，服务质量的稳定性与安全性难以得到充分保障，存在欺诈骗保、服务缩水等潜在风险。有试点地区采用委托经办模式，将部分经办事务交由商业保险公司承担，但实践中存在明显短板。部分承办保险公司缺乏长期运营规划，对长护险经办业务的长期性认识不足；专业化能力不足，在失能风险管控、全链条服务整合及精细化护理管理等方面，难以有效发挥市场化优势；委托管理机制不成熟，保险公司准入退出机制、经办流程规范、监管考核办法等关键制度尚未系统化建立，委托经办的权责划分与风险分担机制不够清晰。
加快推动建立具有中国特色的长护险制度，需要从中央到地方医保、财政、民政等多方主体协同治理与科学精算平衡。当前，我国尚未建立长护险精算模型与基础数据库，未能将保险制度参数、人口老龄化速率、宏观经济指标等关键变量，纳入多场景的压力测试与敏感性分析。由于缺乏动态风险预警与调控机制，决策层难以精准识别基金的中长期“穿底”风险，宏观调控缺乏前瞻性预判与精准干预手段。
以系统观念推动长护险制度建设
“十五五”时期，推动长护险高质量发展，关键在于坚持系统观念，统筹制度公平与运行效率，在补短板、强能力中夯实根基，推动顶层设计的刚性约束与基层探索的弹性适配相结合，推动建立符合中国国情且可持续的长护险制度。
加快完善顶层设计和法治保障。通过制定行政法规、逐步推动立法等方式，明确长护险作为独立险种的制度定位，统一基本制度框架和关键政策要素。同时，为地方因地制宜的实践探索留出合理空间，形成既统一规范又具有弹性的制度体系。建议在国家层面进一步规范和动态完善全国统一的照护服务重点项目目录、质量标准及规范体系[13]，明确基本生活照料与常用医疗护理的具体服务内容、技术规范、服务频次与时长等要求，从而形成服务定价、支付结算与质量监管的统一依据。统一执行国家失能等级评估机制，培育独立、专业的第三方评估机构，加强对评估人员的资质管理和培训，保障评估结果的公正性与可信度；推动评估结论跨区域互认，为待遇公平享受奠定基础。探索将功能衰退筛查、失能风险评估和早期干预系统性纳入长护险服务体系，通过定期评估、连续监测与分级干预，实现失能早筛、早诊、早干预，推动保障重点由“重度失能兜底”向“功能衰退前移干预”拓展，形成“以预防换减支、以管理促可持续”的良性机制。
健全多方共担可持续的筹资机制。遵循互助共济、责任共担，分层、分类、分档次制定缴费与待遇保障相匹配的机制原则，建立个人、单位、社会、政府等多方筹资渠道和各方可负担的筹资机制，逐步降低医保基金划拨比例。探索建立与经济发展水平和人口老龄化程度相适应的动态筹资和调整机制，引导中青年群体建立“长护险个人权益账户”或形成长期缴费预期，增强制度的代际公平性和稳定性，推动筹资模式从“单纯互助”向“跨周期储备”转型。强化财政的支持、引导与调剂功能，通过垂直转移支付与横向调剂相结合等方式，建立国家级风险调剂机制，重点向中西部地区、重度老龄化地区倾斜，并完善针对低收入失能群体的财政全额资助或定额补贴制度，提升普惠性与兜底功能。将部分社会捐赠、福利彩票公益金、国有资产划转收益等，用于充实长护险基金的可行性。支持居民利用医保个人账户结余购买补充性长护险产品，通过“社保定基本、商保增额度”的联动模式，构建起多层次、可持续的复合型筹资体系。
全面提升长期护理服务的供给能力。通过对海量健康医疗大数据的挖掘分析，构建高精度的失能与失智风险预测模型，实现更早、更精准地识别高危人群并开展干预，推动从“被动照护”向“主动预防”转变，降低失能失智的发生率与发展速度。构建“无感化、精准化”的非接触式智能监测体系，对失能人员生理体征、活动轨迹与风险事件进行连续监测与智能识别，实现照护需求的精准识别与辅助评估。构建覆盖学历教育、职业培训、继续教育的职业化护理人才培育体系。加快辅具与护理机器人规模化部署，通过智能辅具、康复机器人和护理机器人在居家与机构场景的应用，增强半失能人员生活自理与康复训练能力，缓解护理人力供给不足问题。坚持“普惠优先、精准补短”的原则，引导优质资源向有需求的地区和人群流动，补齐服务短板。规划社区公共空间、居家环境与服务设施的适老化和无障碍改造，降低失能、半失能人群获取护理服务的物理与功能性门槛，强化重点人群精准支持，完善家庭照护支撑体系。
以数字化手段提升经办和监管效率。在经办方面，引入兼具老年医学、护理学、保险精算及信息技术等专业背景的复合型人才。建立分级分类培训体系，着力提升经办人员的系统操作技能，培育数据分析思维与风险识别能力，引导经办队伍从“被动审核”向“主动治理”转变，经办机构从单纯的“支付者”向精明的“购买者”转型。在监管方面，构建数字化、智能化的监管体系，筑牢服务与基金安全防线。建设全国统一的长护险信息平台，加快推进长护险专属功能模块的迭代升级与深度应用，深化“国家统筹+地方落实”的协同架构。依托平台，推动参保登记、失能评估、服务派单、过程监管、费用结算、绩效评价全链条线上流转。加强全过程监管和风险预警，提升失能评估、服务监管、费用结算的精准性与透明度，为基金安全和制度可持续运行提供有力支撑。开发自动化风险预警算法，为基金精算平衡与政策优化提供精准决策辅助。
鼓励培育发展商业补充险，建设多层次的长期护理保障体系。发挥市场机制灵活高效优势，打造差异化与普惠性兼具的商业护理保险体系，鼓励保险机构开发适配老年群体需求、保障内容灵活多样的普惠型产品，满足群众差异化、高品质、个性化的长期护理需求。同时，加大宣传引导力度，培育个人参保意识，全方位普及长期护理保险相关知识，提升全社会对这一制度的认知水平。通过深入阐释“风险共担”的理念，培育公众全生命周期照护规划意识，充分展现制度保障实效，不断增强社会公众的信任感。在此基础上，积极引导家庭和个人通过储蓄、保险等方式，提前进行养老和护理规划，构建以社会保险为基础、商业保险为补充、个人储蓄与家庭支持相结合的多层次长期护理保障体系。
【本文作者为浙江大学医疗保障大数据和政策研究中心主任、教授】
注释略
责编：刘 明／美编：石 玉