摘 要:新污染物治理是一项任重道远的复杂系统工程。我国坚持全生命周期风险管理理念，以防范环境与健康风险为重点，通过持续加强制度与科技双重支撑，不断健全治理体系，推动新污染物治理取得重要进展。同时要看到，在科学研究领域和治理领域，对新污染物的定义标准有所不同。在科学认知、技术支撑及社会共治等方面，新污染物治理工作面临一定挑战。“十五五”时期，需加快推动法规标准体系建设，完善调查监测网络，加强科技支撑，有效防范新污染物环境与健康风险。
关键词:新污染物 环境风险 全生命周期 协同治理
【中图分类号】X505 【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新污染物治理工作，对新污染物治理工作作出科学谋划和系统部署。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“加强环境风险防控，深入推进新污染物治理。”[1]在相关政策支持下，我国建立健全跨部门协同推进机制，着力防控与人民群众健康安全密切相关的突出环境风险，新污染物治理取得重要进展。同时要看到，在科学研究领域和治理领域，对新污染物的定义标准有所不同。在科学认知、技术支撑及社会共治等方面，新污染物治理工作面临一定挑战。为此，需推动法规标准体系建设，建立科学精准、动态更新的重点管控新污染物清单，不断推进新污染物治理工作走向深入，保障生态环境安全与人民群众健康安全。
新污染物治理的共识
虽然新污染物研究历时已久，然而其定义在全球范围内仍未达成统一。由于认知视角与治理需求不同，各主要机构给出的界定也各有侧重。联合国环境规划署将其定义为“新近被确认为对环境构成潜在威胁，且尚未受到国家或国际法广泛管制的化学品与化合物”；美国环境保护署将其界定为“尚无管理标准、因分析技术进步而在自然水体中被发现，且可能对水生生物有害的化学或其他物质”；美国地质调查局将其解释为“还未被纳入常规环境监测，但是有可能进入环境并导致已知或疑似不利生态和（或）健康效应的人工或天然化学品”；欧盟NORMAN网络将其定义为“目前未纳入欧盟常规监测计划、但可能成为未来监管对象的污染物，其是否受控将取决于生态毒性、健康影响、公众认知及相关环境介质中监测数据的研究进展”。[2]
2022年，国务院办公厅印发《新污染物治理行动方案》，提出“有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。目前，国内外广泛关注的新污染物主要包括国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等”。由此可见，新污染物的定义表述多样，但是各国与组织无不将“监管不足或缺失”作为重要前提之一，将“潜在环境与健康风险”作为科学筛查标准。这种“定义未统而内涵趋同”的现象，构成当前新污染物治理的共识，为全球协同治理奠定广泛基础。目前科学研究领域与治理领域，对新污染物的范畴界定存在宽泛与聚焦之分。在科学研究领域，出于研究需要，倾向于根据风险特性进行宽泛界定；在治理领域，为有效管控，还需考虑社会经济影响等因素，希望对象更聚焦。建议梳理、界定新污染物学术定义和治理定义，分别满足学术研究和治理工作的需求。
从学术研究和治理两个维度厘清新污染物的定义
从学术研究与治理两个维度，明晰新污染物的定义，是统筹推进新污染物治理的关键基石，既能夯实科学基础、驱动前沿创新，又能确保治理措施有的放矢、精准高效，实现新污染物环境风险的有效管控，持续改善生态环境质量。
结合新污染物特点和《中国大百科全书》对污染物的定义，从学术层面，新污染物可被定义为“新近发现或被关注，具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特性，进入环境后使环境的正常组成和性质发生变化，以致对生态环境或人体健康存在较大风险的化学物质”。新污染物具有多个方面的特征。一是新近发现或被关注。新污染物可能是新近合成的物质；也可能是已存在较长时间的物质，但由于分析技术局限或对其风险效应缺乏科学认知，其来源、存在、潜在风险等近期才被识别与关注。二是危害潜伏性强。即使在痕量浓度水平，如微克每升或纳克每升，仍可能对生态系统或人体健康产生危害。危害通常不立即显现，而表现为长期、慢性的影响过程。三是环境持久性或伪持久性。该类污染物在自然条件下难以快速降解，会长期存留于环境介质中，并随时间持续累积。四是生物累积性。新污染物能够通过食物链进行传递与富集，导致在高营养级生物体内的浓度显著高于环境本底水平。
当前，国内外学术界关注的新污染物，主要有持久性有机污染物、环境内分泌干扰物、药物和个人护理品以及微塑料四大类。持久性有机污染物，是指具有持久性、生物蓄积性和远距离环境迁移潜力，对人类健康或生态环境存在不利影响的有机化学物质。环境内分泌干扰物，是能够干扰生物体内分泌系统正常功能，对机体或其子代产生不良健康影响的外源性化学物质。药物和个人护理品，包括人类与兽医用药、化妆品、洗涤剂等在日常使用和废弃过程中进入环境的化学物质，如抗生素、镇痛药、三氯生等。微塑料通常指直径小于5毫米的塑料颗粒或碎片，包括初级微塑料和次级微塑料。
新污染物的学术定义涵盖物质范围很广泛，适用于科学或政策的研究阶段。在治理层面，管控哪一类新污染物，则需要综合考虑物质的风险程度、控制技术可行性、社会经济发展水平等因素。鉴于此，新污染物可被定义为“新近发现或被关注，具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特性，进入环境后使环境的正常组成和性质发生变化，以致对生态环境或人体健康存在较大风险，并由主管部门会同相关部门确定予以管控的物质”。在学术定义的基础上，治理定义进一步体现两方面内容。一是治理滞后性。受限于认知时间较短、研究数据不足、来源复杂以及社会经济等多重因素，目前尚未建立完善的排放标准、监测方法和治理技术体系，导致在法规与监管层面存在明显空白。二是管控必要性。尽管在认知和治理上仍然存在一定程度的滞后，但基于已识别的潜在危害，必须采取前瞻性的管控行动。这体现“预防为主”与“风险防控”的重要原则，要求主管部门依据现有科学证据并综合考虑经济社会因素，主动开展识别、评估与优先管控清单确定工作，通过采取产品替代、使用限制、排放限制和末端治理等全过程管控措施，最大限度降低其环境与健康风险。
当前，在国际上主要通过《斯德哥尔摩公约》等国际公约确定需要重点管控的新污染物，该公约已将37种类持久性有机污染物列入管控清单，据此履行管控义务是我国需要承担的履约责任。2022年12月29日，生态环境部、工业和信息化部等部门发布《重点管控新污染物清单（2023年版）》。2024年1月《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布，提出到2035年，新污染物环境风险得到有效管控。为实现该目标，建议尽快研究并发布有重大、高、中风险的新污染物管控清单，并依风险等级实施分阶段管控措施。
我国新污染物治理取得重要进展
在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国新污染物治理机制逐步完善，治理能力持续提升，各项工作按照《新污染物治理行动方案》稳步推进，取得积极进展。
强化制度保障。我国建立健全跨部门协同推进机制，成立由生态环境部牵头、15部门组成的新污染物治理部际协调小组，负责共同制定部门任务分工方案和年度工作计划，联合发布政策文件，协同开展联合调研，并在协调小组下设立新污染物治理专家委员会。我国着力防控与人民群众健康安全密切相关的突出环境风险，发布《新污染物治理行动方案》等指导性文件，进一步明确“筛、评、控”系统治理路径，统筹建立重点管控新污染物清单，对14种类重点管控新污染物实施禁止、限制、限排等环境风险管控措施[3]。此外，我国加强法律法规制度建设，将“化学物质污染风险管控”设立专章并纳入《中华人民共和国生态环境法典（草案）》，明确监督管理、污染信息调查等重点内容。《化学物质环境风险管理条例》制定工作，已被纳入国务院年度立法工作计划，为相关管理工作提供明确的法律框架。
构建新污染物治理标准体系。生态环境部会同各有关部门、各地方，扎实推进新污染物治理工作，已组织编制《化学物质环境风险评估与管控技术标准体系框架（2024年版）》与《新污染物生态环境监测标准体系表（2024年版）》，旨在为治理工作提供全面的技术依据。其中，风险评估与管控技术标准体系框架包含风险筛查、风险评估和风险管控三大技术标准子体系；监测标准体系表规划170项具体标准项目[4]。我国新污染物治理标准体系正在加速构建，朝着更加科学、规范的方向稳步迈进。
推进调查评估与风险筛查。我国积极开展新污染物调查监测和环境风险筛查、评估。截至2025年11月底，已完成全国122个行业、约7万家企业的化学物质生产使用情况摸底，初步识别出1000余种潜在高环境风险化学物质。2022年以来，累计批准登记802种新化学物质，并提出1365项环境风险管控措施，为精准治理奠定数据基础。[5]
开展新污染物治理试点工作。我国积极探索建立新污染物环境调查监测制度，建立覆盖重点区域、流域的新污染物监测网络，组织开展新污染物环境监测试点工作。2023年，生态环境部发布《2023年新污染物环境监测试点工作方案》，在天津、河北、江苏、浙江、广东等地进行试点监测。与此同时，治理实践以监测发现的突出问题和风险为导向，在重点流域、行业、工业园区及饮用水源保护区等区域，系统性部署启动三批27个新污染物治理试点项目，形成“监测发现风险—试点探索方案—评估优化推广”的治理路径，推动新污染物治理科学决策水平和整体执行效能全面提升。各地在重点行业、重点领域、重点流域、过程监测和结果保障等方面进行试点，形成多层次、多维度试点网络。[6]例如，四川、重庆建立跨区域新污染物协同治理机制，开展川渝联合新污染物调查监测。
提升风险监管能力。我国积极强化新污染物全链条监管，构建超越传统污染物管控模式、以主动预防和全生命周期风险管控为重点的动态协同治理体系。其实践重点包括建立化学物质环境信息调查和风险筛查评估机制，动态发布重点管控新污染物清单，并实施禁止、限制、限排等强制性措施；通过强化环境影响评价、排污登记和绿色替代等推动源头减量。
当前我国新污染物治理面临的主要挑战
习近平总书记在2025年中央城市工作会议上强调：“特别是在推进城市空气治理提质工程、加强饮用水源地保护、加强抗生素和微塑料等新污染物治理等方面，要采取更主动、更有效的措施。”[7]当前新污染物治理工作仍处于起步阶段，在科学认知、技术支撑及社会共治等方面存在明显短板，制约治理效能整体提升。
科学认知不足，监测技术存在短板。在科研方面，目前我国对部分化学物质的环境与健康风险底数不清，长期、复合生态毒理效应研究深度不够，真实的人体健康风险确证研究相对比较匮乏。在监测方面，目前新污染物监测数据不够充分，痕量新污染物的精准检测主要依赖进口高精度仪器，基层监测机构设备配置有限、技术能力比较薄弱，这一问题在中西部县市比较突出，一定程度上影响新污染物的全面筛查、风险评估与常态化监管。
协同治理机制、法律法规体系有待健全。新污染物治理涉及生态环境、卫生健康、工业和信息化等多个部门，有的地方存在职责交叉等现象，需进一步健全多部门协调机制，涵盖从源头管控、过程排放到末端治理的全生命周期。此外，新污染物治理的法律法规体系有待健全。党的十八大以来，我国生态环境保护立法成果显著。然而，新污染物治理领域的法律建设仍显滞后：不仅没有专门的法律法规，而且缺乏新污染物排放和环境质量标准，新污染物治理实践中面临上位法依据不足、具体指导缺失的窘境。[8]
绿色替代技术发展尚不成熟。环境友好型替代品的研发周期长、生产成本高，市场竞争力相对较弱。例如，无氟防水剂价格远高于传统含氟产品，中小企业难以承受转型成本。为此，需健全鼓励替代的财税、采购等政策支持体系，充分发挥其对绿色生产的调节作用，从而加快行业绿色转型步伐。
社会共治机制有待完善。新污染物具有隐蔽性，公众对其环境与健康风险了解有限，在垃圾分类中常将过期药品、个人护理品等含有新污染物的废弃物混入普通垃圾，增加环境泄漏风险。企业主体意识有待增强，有的企业不了解新污染物管控要求，生产过程容易产生污染风险。目前，新污染物治理工作仍主要由政府主导，企业、行业协会、社会组织与公众之间尚未形成稳定、顺畅的协同共治平台；信息共享不足、反馈渠道有限、激励机制有待健全，导致社会力量参与不足，未能充分转化为社会共治的合力。
多措并举推进新污染物协同治理和环境风险管控
新污染物治理是一项任重道远的复杂系统工程。为有效应对新污染物治理的复杂挑战，需以其风险防控为关键，通过动态精准的清单管理、严密刚性的法规标准、激励相容的市场手段、创新驱动的技术引擎以及多方共治格局，构建全方位、现代化的治理体系，推进新污染物治理工作走向深入。
建立科学精准、动态更新的管控清单。新污染物治理的关键抓手，在于建立科学精准、动态更新的“重点管控新污染物清单”，使有限的监管资源聚焦于风险最突出、最需优先管控的靶点，实现精准、高效治理。推动管控清单动态化、扩大化，将超越简单的名录增补，转向基于持续监测数据、高通量风险筛查和智能评估模型的常态化科学决策过程。清单的“扩大化”不仅体现在管控化学物质数量的增长，更在于管理维度的深化，如从关注单一介质污染扩展到关注化学品的全生命周期和多介质迁移转化，从传统工业品覆盖到医药、化妆品等消费领域。
推动标准体系更加精细化。标准的“精细化”意味着告别粗放管理，根据保护目标的敏感性和暴露途径的差异性，制定分区分级的环境质量标准、行业排放限值和产品中有毒有害物质含量标准，构成从产品源头到环境受体的多层防护体系。这些标准应与现行生态环境法律法规体系深度融合，使合规要求具备刚性约束。
采取多样化的治理手段。治理模式需朝着“政府—市场—社会”多方共治方向协同演进，利用经济杠杆内化环境成本，引导市场主体自主选择绿色路径，推动产业可持续发展。比如，绿色税收可通过差异化税率，直接调节生产或使用新污染物的经济成本；又如，环境污染责任保险以市场化机制分散企业环境风险，并借助保费杠杆促进其加强风险管理；再如，政府绿色采购为低化学风险的绿色产品和技术创造稳定的市场需求。
强化科技创新支撑作用。科技创新，是新污染物治理从“被动应对”迈向“主动防控”的主要驱动力。一方面，快速、便携、高通量的检测技术与设备将实现广泛应用，结合物联网和人工智能，构建起实时感知与智能预警的监测网络，提升风险识别能力。另一方面，针对难降解新污染物的高效、低碳、低二次污染的靶向去除与资源化技术快速发展，将成为环保产业发展的新动能。为此，需构建产学研用深度融合的创新体系，持续为治理工作提供重要技术支撑。
构建多方广泛参与的治理共同体。新污染物治理的广泛性和复杂性，决定必须凝聚政府、企业、社会组织和公众的共同力量，构建权责清晰、良性互动的多方共治体系。政府层面，建议强化生态环境、工信、农业农村、卫健、市场监管等部门的常态化协同，建立针对流域性、区域性问题的跨区域联防联控机制。企业层面，通过强制性环境信息申报和披露制度，推动其履行主体责任，主动防范从原料到产品的全链条化学风险。社会层面，通过全面依法公开环境信息、拓宽公众监督举报渠道、在政策制定中嵌入公众参与环节等措施，保障公众的知情权、监督权和参与权。
【本文系中国工程院重点咨询项目“新污染物与常规污染物协同减排战略研究”（项目编号：2025-XZ-76）的阶段性成果；清华大学环境学院副研究员王斌，对本文亦有贡献；本文作者为中国工程院院士，北京师范大学未来技术学院院长、教授】
注释略
责编：单 宁／美编：石 玉