【摘要】公共安全治理的目标在于提升城市整体韧性与应对能力、建立高效的应急管理体系、促进城市安全和发展协同并进以及构建多方共治的公共安全治理格局。在推进国家安全体系和能力现代化的进程中，仍面临若干现实挑战，包括防灾减灾救灾能力尚需提升、重大突发公共事件处置保障体系有待健全、安全生产风险排查整治和责任追究机制仍需完善、网络安全保障体系和能力亟待加强等方面。对此，可从提升防灾减灾救灾能力、健全重大突发公共事件处置保障体系、完善安全生产风险排查整治和责任追究机制、加强网络安全保障体系和能力，以及强化人工智能安全监管能力等路径入手，不断完善公共安全治理机制，提高公共安全治理水平，推动构建新安全格局。
【关键词】公共安全治理 防灾减灾救灾 重大突发公共事件 人工智能安全
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.03.013
【作者简介】徐明，中国社会科学院大学商学院教授、博士生导师。研究方向为人力资源开发管理与人才发展、社会治理、公共安全治理，主要著作有《统筹发展和安全研究：理论框架、实证检验与实现路径》《青年就业问题应对之道：基于公共卫生危机视角》《集团化管控与企业文化建设》等。
公共安全是推进国家治理现代化的关键命题，直接关系人民群众的获得感、幸福感、安全感。党的二十大报告指出，要“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，“构建大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。[1]党的二十届三中全会强调，“完善公共安全治理机制。健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力”。[2]党的二十届四中全会进一步强调，“要健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系”。[3]随着国家治理现代化的深入推进，公共安全作为维护社会稳定和保障人民福祉的核心领域，其战略地位与实践价值日益凸显。
当前，自然灾害、事故灾难、公共卫生危机与社会安全事件等多领域风险呈现叠加性、传导性和跨界性特征，风险链条的耦合效应与系统性挑战显著增强，公共安全体系面临的风险程度、复杂性及不稳定性日益增加，全流程系统性的整合以及整体性的治理成为新的议题。科学锚定公共安全治理目标对破解多重风险挑战、设计完善路径、构建支撑新发展格局的韧性安全框架，推动公共安全治理模式从被动应对向主动预防转型有着重要意义。
公共安全治理的理论内涵与研究现状
作为国家安全的重要组成部分，公共安全涵盖生产安全、环境安全、食品安全等一系列子概念，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等维度。公共安全治理广义上则涵盖所有安全领域，由“公共安全”和“治理”组成，不仅涵盖突发事件应急管理，还强调对危害公共安全事件及其隐患的常规化管理，包括风险治理、应急管理和危机治理三个阶段。[4]风险治理则更注重多元主体参与、更高层次制度设计及系统性框架建立，需综合运用过往经验和外部范例，全面识别并排查所有潜在风险、危险及隐患，[5]从源头上对风险进行管理。应急管理更为侧重应急状态下的安全需求，强调运用先进技术手段和方法实现对突发事件的迅速响应与高效处置，最大限度降低灾害的负面影响，涵盖公共安全事件发生后第一时间启动应急响应、实施抢险救援等多个环节。[6]目前主要采用以“一案三制”为核心的综合模式，其中“一案”指针对各类突发事件制定的应急预案，“三制”包括应急管理体制、机制和法制。[7]危机治理是“危险”与“机会”的复合体，[8]强调对危机的全面、系统和动态管理。2003年“非典”之后，我国逐渐形成“对象上全灾种、过程上全过程、结构上多主体”的“综合应急管理”体系，[9]不仅关注危机发生后的应急处理，更注重危机预防、预警、评估、恢复等各个环节的衔接与协同，是有组织、有计划、持续动态的管理过程，[10]需运用监测预警和应急处置等一系列手段，预防和减轻危机带来的负面影响。随着时代发展，学者们指出危机形成的时间压力与应急指挥系统的包容性及效率间的冲突是可调和的。[11]全过程的应对体系在此基础上发展为公共安全治理过程框架，强调应把调查、问责与改进从应急管理阶段进行分离，并入危机治理阶段，[12]通过精准的原因调查和问责，促进后续的科学改进。
从公共安全治理目标的角度来看，2003年之前，我国公共安全治理目标的研究主要围绕应急系统如何进行物资储备，以避免因物资短缺造成的系统运行中断的问题。[13]2003年之后，公共安全治理的目标更强调通过公共安全管理的有效整合，提高全社会的风险管理水平。[14]总体国家安全观提出后，学者们对如何通过技术赋能及协同联动实现准确的应急决策，推进国家安全体系和能力现代化给予了更多关注。对于公共安全治理的挑战与实现路径，学者们强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，不断夯实基层应急队伍和力量，[15]构建具有系统韧性的大安全大应急框架，以实现发展和安全的有机融合和动态平衡的目标。[16]
中国共产党始终重视维护国家安全，不断完善国家安全制度体系，将公共安全治理贯穿于国家安全战略的顶层设计中，强调其对推进中国式现代化的重要意义。党和国家政策文件中有关公共安全治理内容的论述如表1所示。
表1
学界对公共安全治理的内涵、发展演进及其在国家安全中的战略地位已形成较为系统的理论框架，在技术赋能、法制保障和社会共治等实现路径方面也开展了广泛深入的探讨，但仍存在以下研究缺口：一是关于公共安全治理目标研究的时代适应性不足，现有研究多聚焦自然灾害和生产事故等传统安全风险，对互联网及人工智能等新兴领域非传统安全挑战的系统性整合不足；二是对于公共安全领域所面临的挑战与实现路径的复杂性未充分解析，现代风险呈现跨领域、跨层级扩散特征，但现有公共安全治理研究响应风险“非线性突变”的特征仍显不足。因此，本文依循“目标-挑战-完善路径”分析框架，系统解构公共安全治理的主要目标与多重实践困境，进而提出适配中国式现代化需求的治理方案。
公共安全治理的主要目标
提升城市整体韧性与应对能力。近几年，城市化进程不断加快，对公共安全提出了更高战略定位、更多不确定性的复合风险、更复杂公共事务及更繁重的城市安全压力等新的要求。[27]城市韧性指城市的各子系统在可预见和不可预见的风险与灾害影响下，降低灾害损失、抵御风险、快速恢复的能力，[28]是促进城市可持续发展的新路径。[29]“人民城市”作为新时代城市治理的新理念，蕴含着“长期性与动态性”要求下智慧高效、韧性安全的治理目标，[30]包括社会韧性、基础设施韧性、社会生态韧性和经济韧性。社会韧性能够促进资源的高效分配和信息的快速流通，形成对风险早期的预警系统；基础设施韧性能够确保城市在灾害来临时仍能提供基本服务，有效化解城市空间风险；生态韧性能够提升城市承担灾害冲击、应对灾害事件并在环境变动或外力干扰下恢复生态秩序的能力；[31]经济韧性有利于抵御自然灾害和公共卫生事件等外部冲击，[32]增强资源调配的灵活性，推动社会生活和经济秩序尽快恢复正常，实现公共安全的长期稳定。
建立高效的应急管理体系。应急管理体系是公共安全治理的重要组成部分，完善大安全大应急框架下的应急指挥机制，是主动应对复杂风险挑战、深入推进改革创新的关键举措。对于突发事件而言，风险综合监测和风险早期识别机制是事前预防阶段的关键，也是推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要一环。[33]完善科学的风险隐患排查机制和应急预案，能够最大程度地减少公共安全事件的发生及可能带来的损失。事中应急响应与处置阶段的应急响应机制，能够提升突发事件的处置效率，最大限度地减少突发事件带来的损失，因此在这个过程中应重点关注危机决策与应急指挥、跨界应急协调联动、社会动员与多元主体参与等，并对资源作出相应的配置。[34]恢复与重建阶段需要加强城市灾后恢复能力的建设，减少突发事件对城市运行的影响，帮助受灾地区和群众尽快恢复正常的生产生活。此外，对突发事件的原因进行调查，有助于积累经验，增强应急管理的结构韧性，提升其功能韧性和保障韧性，构建更具韧性的应急管理体系。
促进城市安全和发展协同并进。城市安全和发展是相互依存、相互促进的辩证关系。发展是安全的基础，安全是发展的条件和保障。良好的城市安全为城市经济发展提供必要的资源和空间条件，经济的进一步发展又会为城市安全的技术研发和人才配备等提供必要的资金保障，形成正向循环，进一步提升城市安全水平，促进社会的和谐稳定。社会安全属于国家安全与公共安全相交叉的领域，既是理解国家安全规律、保障国家安全的重要维度，也是以人民为中心建设人民城市的内在要求，更是顺应城市发展规律、实现城市科学发展的必然要求。城市生态安全既包括整个自然环境的健康与稳定，也包括城市与自然生态系统的和谐共生，其核心在于保障人民生活质量和福祉的同时，维持整个生态体系的稳定。[35]城市韧性与科技创新水平相互促进、相互依赖，城市科技创新水平的提升使得城市在面对外部冲击时具有更强的韧性，能根据突发情况更快作出调整，[36]进一步提升城市的安全水平。
构建多方共治的公共安全治理格局。社会治理共同体由政府、企业、居民等主体组成，相互关联，共同解决社会难题，回应治理的共同目标需求，对社会治理具有重要意义。[37]在多方共治的治理格局中，政府应发挥统筹协调作用。我国各级政府掌握着社会组织及个人很难获得的政策、物质和其他重要资源。因此，作为公共安全治理的核心主体，政府承担着制定政策、整合资源、协调各方、监督执行等重要职责。作为多个主体共同参与模式下最活跃的力量，社会组织有效地放大了很多特定群体的声音，并通过提供专业技术支持和供给多样化公共安全服务产品等功能优势，一定程度上弥补了一些地方政府“应急失灵”的问题。[38]社会公众对风险的认知、自救及互救能力对公共安全风险治理的整体效能有着重要影响。国家治理体系和治理能力现代化最终要落脚到多方治理主体上，要求构建政府主导、市场和社会协同、公众参与的共治格局以提升社会治理水平、构建和谐社会。
公共安全治理的现实挑战
防灾减灾救灾能力有待提升。在公共安全治理中，风险防控与预警能力是防范各类安全威胁的关键环节，能够更好地发现潜在的安全威胁，优化资源配置，提高治理效率，以最快速度逆转失序状态。然而，具体实践中相关的风险培训演练不足，一些从业人员风险知识储备有限，且个别地方风险识别设备相对落后，有效识别并应对新型安全威胁能力有限，影响风险识别的准确性和处置效率。
救灾能力主要侧重风险事件发生后，相关主体迅速采取措施、调配应急物资和资源、挽救生命、控制事态发展，防止损害扩大，加速社会秩序恢复的能力。但应急救援装备的不完善往往降低应急救援的处理速度；社会组织、志愿者队伍等社会力量参与救灾救援机制尚不健全，削弱救灾救援效果；地方救灾资金、物资分配的不均衡影响资金、物资分配的公平与效率，[39]制约社会秩序的恢复。
重大突发公共事件处置保障体系有待健全。目前，我国的应急法治、危急情境下的公共服务供需等存在着不足。[40]一方面，末端的救援力量与装备存在结构性失衡，专业救援队伍和先进救援装备多集中于城市，偏远地区救援力量和装备标准化程度不高、多方治理主体间互动与协调不足、基层治理对象组织动员困难等问题，[41]限制末端治理主体的处置保障能力。另一方面，公共安全治理体系中的科技支撑有待加强，对于多灾种链式风险的预测分析推演的技术仍不成熟，各部门的风险数据系统独立运行，信息共享机制有待完善，动态风险评估模型尚未普及，信息实时共享受限，影响突发公共事件处置的效率和应对精准性。此外，目前重大突发公共事件处置保障环节多以人工决策为主，数字化基础仍待夯实，人工智能、大数据等先进数智化工具的应用不足，制约处置保障的效果。
安全生产风险排查整治和责任追究机制有待完善。一些领导干部对公共安全问题重视不足，存在侥幸心理，对风险源头的系统性管控和制度性反思不足。[42]且基层监管力量呈现“倒金字塔”结构，专业人员占比不足，执法权下放后出现“接不住、管不好”“查不到”等现象，一些企业对生产安全隐患的整改敷衍了事。此外，目前安全生产风险排查信息化和智能化水平不高，个别新兴行业仍缺乏统一的安全标准，制约企业开展自查自纠和排查整治等工作。
现有追责机制多聚焦事故发生后，对企业和监管部门的处罚，但对日常监管失职、风险管控失效等前端责任的追溯力度有待加强，相关的调查程序和追责标准需更加明确。目前全国性的安全生产信用体系尚未建立，对失信企业联合惩戒力度不足，削弱安全生产责任追究机制的公平性和透明度。
网络安全保障体系和能力有待加强。网络安全主要包括网络运行安全与网络信息安全。网络安全风险的预防主要强调采取措施对网络攻击、侵入、破坏等事件进行预防，确保网络稳定可靠地运行。[43]一方面，当前我国的技术自主可控能力存在着不足。能源、金融和通信等关键领域的核心系统经常面临高等级网络攻击威胁，核心的芯片、操作系统和工业软件等关键技术仍受制于人，易被境外势力利用技术优势实施攻击，面临显著的技术安全风险。另一方面，当前我国网络安全人才短缺不仅是数量问题，还有结构性和系统性问题。《2024年网络安全产业人才发展报告》显示，全球网络安全领域正面临从业人员与在岗人员技能双重缺口扩大的严峻形势，尤其在云计算安全、人工智能、机器学习以及零信任实施等领域，其从业人员多为初级运维人员，漏洞挖掘和应急响应等高端人才的供给速度仍滞后于需求增速。
人工智能安全监管能力有待强化。人工智能的安全风险包括技术本身、技术使用和技术社会影响。首先，人工智能技术本身就涵盖数据泄露和算法偏见等26类细分风险，[44]生成式人工智能在内容生成阶段易引发知识产权纠纷与虚假信息扩散，威胁司法公正与社会稳定。并且数据输入阶段常存在隐私泄漏风险，训练的数据集亦有可能隐含偏见，甚至可能出现目标偏移或逻辑自洽的“反叛行为”，存在失控风险。其次，人工智能技术更新迭代速度远超人类预期，目前的监管框架、技术标准等治理体系的演进速度和人工智能技术的发展速度不相匹配。再次，人工智能技术的颠覆性影响也会对劳动力市场造成冲击，加剧经济社会风险。人工智能技术发展的替代效应已经造成传统行业的失业潮，加剧数字鸿沟，甚至可能扩大收入不平等的张力，加剧就业率下行。
公共安全治理的完善路径
提升防灾减灾救灾能力。提升防灾减灾救灾能力，要以预防为主、防抗救相结合，系统整合“防、减、救”全链条，构建韧性安全网络，加强各级应急力量建设。一是强化风险识别与公众参与。识别和发现公共安全管理系统中的风险和隐患，有利于将风险和隐患控制在萌芽状态。作为应急第一响应人，公众反应对预警信息系统起着至关重要作用，不断完善信息的发布渠道，确保信息能够“传得顺”“传得畅”，[45]引导公众科学、理性地应对公共安全事件。二是健全部门协同与信息共享机制以提升救灾能力。编制部门职能清单，从制度上明确各部门对事故预防、灾害防治、抢险救援、物资保障、恢复重建的全链条管理职责分工，形成路径规范、衔接严密、结构完备、处置有效的跨部门协同运行制度体系，[46]提升公共安全治理整体协同水平。三是加强部门间信息共享和沟通。构建部门信息共享平台，明确平台建设目标，制定信息共享标准和流程，促进部门间信息互联互通，为救灾决策提供全面及时的信息支持，更好地维护社会大众的根本利益。
健全重大突发公共事件处置保障体系。首先，完善公共安全事件信息共享机制。建立信息共享平台，整合不同地区的数据池，提供标准化的跨区域共享协议，使需求方可及时获取区域外的数据资源，规避人工疏漏，确保信息即时准确对接，提升重大突发公共事件处置效率。其次，加强公共安全事件共享的技术支撑。引入先进通信和信息技术，促进数据跨区域间的高效传输和实时共享，提升信息透明度，[47]促进重大突发公共事件从“以治为主”向“以防为主”转变。同时加强高层次人才培养，为技术支撑提供智力支持，提高信息共享的安全性和可靠性，保证重大突发公共事件的妥善解决。再次，提升公共安全事件共享的协调能力。梳理重大突发公共事件领域内的核心信息源，编制信息源目录清单，提升信息共享协调能力，确保协调工作有序、高效进行，解决城市防灾韧性整体性系统性缺位、制度不协调、标准立场不交圈、层级行业专业责任不到位、技术体系支撑不足等问题，推进重大突发公共事件处置保障体系完善。
完善安全生产风险排查整治和责任追究机制。不断推动安全生产风险排查整治与责任追究机制“关口前移”，逐步由过去的“被动应急”向“主动防控”的治理格局转变。一方面，健全风险排查整治的制度框架。推行“安全风险分级管控＋隐患排查治理”双重预防体系，明确企业主体责任和政府监管责任。企业应依据自身情况，建立风险点清单、分级管控措施和隐患闭环管理机制，实现风险自辨自控、隐患自查自改；政府则需制定行业风险辨识标准，要求企业定期评估机制运行效果，对数据进行实时上报与动态监控，及时发现潜在的安全生产风险。另一方面，优化责任追究机制。问责风险较大是一些地方政府危机信息公开程度整体偏低的主要原因。因此政府应牢牢树立公共安全治理底线思维、兜底思维和全过程管理思维，科学设定责任追究触发条件，细化包含证据管理、启动条件、问责处罚等环节的责任追究流程，确保有据可依、规范有序，增强责任追究工作的公正性、有效性和公信力，依法依规守住公共安全治理的红线。
加强网络安全保障体系和能力。一是完善制度体系，构建全链条法律规范与标准。需坚持贯彻总体国家安全观，进一步完善国家安全法律制度体系，推动《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》等法律细化落实，明确数据分类分级规则及安全责任界定，形成“法律-行政法规-行业标准”的法治框架体系。二是强化技术赋能，打造智能防护与监测网络。加强对芯片、操作系统、数据库等关键核心技术的突破，保证我国产业体系的自主可控与安全可靠。同时利用好现有智慧平台，扩展信息渠道，整合网信、公安、工信、科技等多部门数据资源，及时预警监测网络攻击等外部风险冲击，并调整治理策略，促进平台的智慧改进。三是协同治理，推动多方主体共建共治。政府部门需对涉及国家安全的高风险技术和数据进行全方位监管，并授权行业协会等社会组织细化行业安全指南，督促企业开展合规建设。企业则应积极履行相关部门和行业协会提出的监管要求，履行网络安全等级保护责任，加强技术防护能力，定期审计，发布相关公告，接受社会公众监督。
强化人工智能安全监管能力。制度层面，构建分级分类的监管体系。应在监管互动中向前推进人工智能治理。制定针对人工智能的专项法规，明确技术应用边界与责任红线，构建审慎包容、分级分类的“1＋N”治理框架体系，对于金融、医疗等高风险领域实施强制性算法备案与动态评估，在其他风险较低的领域运用敏捷治理的治理理念。技术层面，开发可信工具与智能监控。加大对人工智能安全研究技术的研发投入，加强可信技术工具的研发，构建动态监测网络，从技术层面降低算法歧视与安全风险，强化人工智能安全监管。主体层面，强化企业责任与公众参与。政府部门应构建分级分类监管框架，明确高风险领域的准入标准和责任追溯机制，推动人工智能全生命周期监管。企业应落实技术合规与社会责任，设立伦理审查委员会，健全内部治理与风险监控，定期提交算法透明性报告、数据溯源档案等材料。此外，加强科普教育与技能培训，完善多方监督与反馈渠道，鼓励公众参与，形成治理合力。
（本文系中国社会科学院重大创新项目“公共安全治理机制研究”的阶段性成果，项目编号：2024YZD016；中国社会科学院大学博士研究生于静涛对本文亦有贡献）
注释
[1][23]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。
[2]《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日，第1版。
[3][26]《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》，《人民日报》，2025年10月24日，第1版。
[4][5][6][9][12]童星：《中国应急管理的演化历程与当前趋势》，《公共管理与政策评论》，2018年第6期。
[7][24]钟开斌：《中国应急管理的演进与转换：从体系建构到能力提升》，《理论探讨》，2014年第2期；高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，《中国行政管理》，2008年第11期。
[8]诺曼·R. 奥古斯丁：《危机管理》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第2页。
[10]张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年第7期。
[11]D. P. Moynihan, "The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command Systems," Journal of Public Administration Research and Theory, 2009, 19(4).
[13]刘春林、施建军、李春雨：《模糊应急系统组合优化方案选择问题的研究》，《管理工程学报》，2002年第6期。
[14]张海波：《社区在公共安全管理中的角色整合与能力建设》，《江苏社会科学》，2011年第6期。
[15]詹承豫、徐培洋：《基于系统韧性的大安全大应急框架：概念逻辑与建设思路》，《中国行政管理》，2023年第8期。
[16]钟开斌：《统筹高质量发展和高水平安全：何以必要与何以可能》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2024年第1期。
[17]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》，2012年11月18日，第1版。
[18]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《经济日报》，2013年11月16日，第2版。
[19]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《经济日报》，2015年11月4日，第6版。
[20]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《经济日报》，2017年10月28日，第5版。
[21]《中办国办印发〈关于推进城市安全发展的意见〉》，《经济日报》，2018年1月8日，第8版。
[22]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《经济日报》，2019年11月6日，第5版。
[25]《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，《经济日报》，2024年10月9日，第2版。
[27]朱正威：《以韧性思维推动超大城市公共安全治理现代化》，《探索》，2024年第5期。
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[33]薛澜、王哲：《基层应急管理中的组织协调——问题根源与解决思路》，《行政论坛》，2024年第4期。
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The Core Objectives, Practical Challenges and Improvement Paths
of Public Security Governance
Xu Ming
Abstract: Public security governance is a key proposition to promote the modernization of national governance. This paper constructs an analytical framework of "goal-challenge-improvement path", systematically sorts out the core objectives of public security governance, analyzes the current practical challenges faced by public security governance, and proposes relevant improvement paths. The core objectives of public security governance include improving the overall resilience and response capacity of the city, establishing an efficient emergency management system, promoting the synergy between urban security and development, and building a public security governance pattern of multiple co-governance. In the process of promoting the modernization of the governance system and capabilities, we are facing practical challenges such as the need to improve the ability to prevent disasters, mitigate and relieve disasters, the guarantee system for the handling of major public emergencies, the need to improve the mechanism for investigation and rectification of safety production risks and accountability, the need to strengthen the network security system and capabilities, and the need to strengthen the ability to supervise artificial intelligence security. Continuously improve the public security governance mechanism in terms of strengthening the network security guarantee system and capabilities, and strengthening the ability to supervise artificial intelligence security, improve the level of public safety governance, and promote the improvement of the new security pattern.
Keywords: public security governance; disaster prevention, mitigation and relief; major public emergencies; artificial intelligence security
责 编∕韩 拓 美 编∕周群英
