【摘要】服务类社会救助是落实“投资于人”理念，推动社会救助从生存型向发展型转型的重要方式。当前，各地已初步构建起“物质+服务”综合救助模式，在拓展覆盖范围、丰富服务类型、深化部门协作等方面成效显著。“十五五”时期，需坚持问题导向，在构建差异化评估体系、健全资金与资源可持续机制、强化服务能力建设与全过程监管、精准识别服务对象、科学制定服务清单等方面持续发力，推动服务类社会救助高质量发展。
【关键词】服务类社会救助 服务清单 兜底保障 民生
【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“要加强社会保障和分层分类社会救助，牢牢兜住民生底线。”①随着我国社会救助体系不断完善和发展，服务类社会救助已成为突破传统单一物质救助模式、构建多层次综合救助体系的重要方向。2024年7月，民政部、财政部联合印发《全国服务类社会救助试点工作方案》，部署在全国开展服务类社会救助试点，推动社会救助由单一物质救助向“物质+服务”综合救助模式转变。这一举措不仅体现国家对低收入人口生活质量的深切关怀，而且是社会救助体系改革的重要里程碑。②党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“健全社会救助体系。完善空巢老人、困境儿童、残疾人等群体服务保障体系。”③基于此，有必要深入考察我国服务类社会救助的发展情况，全面剖析现存挑战，从而精准施策。
我国服务类社会救助的发展情况
服务类社会救助是充分发挥社会救助兜底保障作用的必然选择，在当前阶段，其主要表现为一种救助方式，与现金救助相对应，主要通过政府购买服务的方式，为救助对象提供有针对性的照护服务、生活服务、关爱服务等。④不仅关注物质匮乏的缓解，而且强调生活质量改善、人力资本提升，以增强困难群体的获得感、幸福感、安全感，是落实“投资于人”理念、推动社会救助高质量发展的重要举措。
2024年启动全国服务类社会救助试点以来，各地积极行动，深入贯彻落实试点方案要求，聚焦困难群体急难愁盼问题，为有需要的困难群体提供精准化、专业化的服务，积累宝贵的实践经验。分析当前我国服务类社会救助的发展情况，可从服务对象界定、救助主体构成，以及服务内容与分类体系三方面展开。
服务对象方面，聚焦重点困难群体或关键对象。据调查，各地服务类社会救助对象聚焦重点困难群体，普遍将低保家庭、特困人员、困境儿童、残疾人及老年人等作为主要关注对象。部分地区以某类关键对象为切口，如有的地区以低保家庭为关键对象，有的地区聚焦分散供养特困人员，衔接推进其生活设施配备与适老化改造工作，推进精准识别与重点覆盖。
救助主体方面，坚持政府主导、多方协同。服务类社会救助呈现政府主导、多方协同的发展格局。同时，各地在实践中探索出各具特色的资源链接模式。从工作主体来看，普遍形成“政府+社会组织+慈善力量+社区”的多方协同体系。其中，政府承担政策制定、资金统筹、监督管理职能，社会组织提供专业化、市场化服务，慈善机构发挥资金补充与服务支持作用，社区力量则作为基层触角拓展服务形式和领域。在资源链接方面，各地既有共性做法，如建立专项基金、孵化培育社会组织、搭建供需对接平台等，又存在因地制宜的创新模式，如银川市兴庆区整合企业和社会组织力量，创新打造“需求链精准识别、资源链多元整合、服务链智慧转介”三链协同机制，形成覆盖困难群体全生命周期的救助服务体系，实现服务类社会救助从“生存保障”向“发展赋能”的跨越式提升。又如，上海市通过多方主体协同推进服务类社会救助工作，形成“政府引导+社会组织参与+专项基金支持”的运作模式，对社会组织进行系统摸排，鼓励引导其在服务类社会救助工作中发挥更大作用。
服务内容与分类体系方面，坚持基础保障与发展支持并重。我国服务类社会救助内容，呈现基础保障与发展支持并重的鲜明特征，各地在服务内容设计与分类体系构建方面，既保持共性又各具特色。从共性来看，各地普遍将救助服务计划分为基础性生活保障与发展性支持服务两大类别，涵盖生活照料、医疗护理、心理疏导、社会融入、能力提升等关键领域；从差异性观察，各地因地制宜突出本地区困难群体的个性化需求，强化地方特色，并结合本地区的经济社会状况，创新服务递送方式，构建分层分类、精准高效的差异化服务体系。
服务类社会救助发展的经验总结与问题剖析
作为社会救助体系高质量发展的重要组成部分，服务类社会救助立足区域发展实际与制度基础，在实践中进行差异化创新与探索。从各地运行情况来看，具有普遍推广意义的成熟经验主要体现在以下三个方面。
推动多方主体协同共治。随着社会救助从单一物质救助向“物质+服务”综合救助模式转型，政府职能正逐步从传统全能型服务提供者，向资源整合者、制度设计者和平台搭建者转型，这一转型不仅是治理理念的重要演进，而且是应对社会需求多样化、复杂化的必然选择。通过构建跨部门协作机制与政策引导框架，为多方主体参与创造制度空间，其中，政府购买服务是服务类社会救助的主要形式，承接主体多为专业社会组织，其凭借专业性与灵活性优势，在需求调研、服务设计、资源链接等环节展现出不可替代的价值，既保障程序公正与资源优化配置，又显著提升公共服务的供给效率与专业化水平。承接服务的社会组织凭借贴近基层、响应迅速、专业细分等优势，在需求识别、项目设计、服务递送、资源链接等关键环节发挥重要作用。例如，西安市通过纵向链接市、区县、镇街、社区等的救助资源，横向链接从事服务类社会救助的社会组织、经营主体和社区慈善力量，构建“融救联助”服务网络，合力扩容社会救助“资源池”。⑤
需求识别精准化升级与服务供给个性化突破。各地在实践中积极创新，构建多维度、动态化的需求评估体系。该体系不仅涵盖传统物质指标，而且逐步纳入心理状态、社会融入、可行能力等多个层面，借助标准化评估工具、专业社工介入和大数据分析等手段，实现对困难群众脆弱性和潜在需求的科学识别与分层定级。在服务供给端，打破“一刀切”的粗放模式，逐步形成“一地一策、一类一清单”的差异化服务机制，各地依照自身实际情况和困难群众需求特征，构建分层分类、各有侧重的服务清单，并依托数据平台，通过“清单治理+精准派单”模式，实现供需精准耦合。⑥
积极调动基层志愿力量。通过政策赋能和制度设计，将志愿服务纳入社会救助体系整体架构。例如，银川市兴庆区制定《“兴系你”救助顾问管理办法与激励机制》，招募党员干部、志愿者、低龄健康老年人等组建救助顾问团，实行分片包干制度，及时发现因灾、因病等困难家庭，并对突发困难的家庭在48小时内应急评估。这类制度设计不仅提升志愿服务的规范性与公信力，而且增强志愿者的归属感和持续服务动力，真正实现“在制度中做志愿，以规范促服务”。此外，多地着力激活与整合本土资源，发挥在地优势，构建社区内生型志愿服务生态。基于熟人社会与社区资本，广泛动员村民小组长、社区网格员、老党员、退休教师等参与，依托其社会网络精准识别救助需求，协助完成初评转介工作；积极推广“资源超市”“公益银行”等平台化载体，系统整合辖区内企业、商铺、社会组织，以及居民的可用资源，形成结构化、可调用的“帮扶资源库”。
我国服务类社会救助在探索推进过程中积累实践经验，同时面临一些挑战。
可持续发展机制尚不健全。当前，服务类社会救助体系尚处于爬坡过坎的关键期，主要痛点在于过度依赖阶段性项目投入与外部资金注入，内生发展动力不足，长效发展机制尚未健全。一些服务项目仍停留在“资金驱动”模式，一旦专项经费削减或政策周期结束，服务便难以维持，项目运行的连续性和稳定性将会受到冲击。同时，社会资本动员能力不足，政府、市场与社会力量之间尚未形成稳定的资源互补与风险共担机制，制约服务生态的良性循环。此外，部分地区在推进过程中存在功能定位不够清晰、发展路径不够明确的问题，突出表现为“重点保障对象”识别标准不统一，服务类社会救助与现金救助、物资救助的政策边界不够清晰明确，缺乏科学合理的准入与准出机制，在一定程度上影响服务类社会救助的可持续发展。
需求发现与供需匹配存在堵点。服务类社会救助在精准识别需求和实现有效对接方面仍面临挑战。在需求发现阶段，受传统救助思维定势影响，部分困难群众对“救助”的认知仍局限于物质与现金层面，对心理支持、社会融入、能力提升等发展型服务缺乏认知与主动表达意愿。基层工作者需投入大量精力进行政策宣传、解释和动员，才能逐步建立服务对象对“非物质救助”的认同与信任。在需求层次的现实排序中，生存型需求往往被优先考虑。当基本生活保障尚未得到充分满足时，服务类社会救助的边际效用相对较低，其吸引力难以与直接发放现金、物资等传统方式相比。尤其值得注意的是，就业技能培训、社会心理重建等服务，通常需一定的作用周期才能显现效果，具有一定的滞后性，而现金救助则能即时缓解生活压力。这种“即时满足”与“延迟回报”的客观差异，进一步降低服务对象的参与意愿，给需求精准识别与供需有效匹配带来较大挑战。
资源配置存在区域与结构失衡。我国服务类社会救助发展呈现明显的区域不均衡与结构性差异。其一，地区间财政能力与人力资源储备差异显著，直接影响服务供给水平。例如，经济发达地区凭借较强的财政自给能力和稳定的专业人才队伍，能够系统规划和持续拓展服务类社会救助项目，形成规模化、专业化的服务网络。经济基础较为薄弱地区则依赖中央财政转移支付，自身筹资能力有限，加之社工、心理咨询等专业人才较为匮乏，服务供给往往呈现碎片化、间歇性特征。其二，一些地区通过前期实践积累，已形成标准化服务模块和资源整合机制，具备显著的先发优势，形成良性循环。起步较晚地区则面临“模仿难、创新更难”的困境，逐渐拉大区域间服务能力与制度成熟度的差距。其三，城乡间服务半径覆盖差异和数字化服务渗透率差异，制约服务类社会救助的可及性。
我国服务类社会救助的发展进路
推动服务类社会救助高质量发展，是健全完善我国社会救助体系的关键举措，为推进服务类社会救助在全国范围规范、高效实施，可以重点从以下四个方面入手。
构建全国统一框架下的差异化评估体系。该体系需统筹政策统一性与地方差异性，在确保服务均等化的基础上，充分尊重区域发展实际，切实提高服务类社会救助的针对性和实效性。首先，在国家层面明确服务类社会救助的基本框架与关键维度，科学界定救助对象、服务内容和基本原则，为各地实施提供遵循。关键维度需涵盖经济状况、需求迫切程度、服务可获得性，以及个体能力等要素，确保评估内容的全面性和科学性。在此框架下，救助清单编制需坚持“宜简不宜繁”原则，具体项目由地方结合财政能力细化，避免因标准过细导致服务僵化，减少操作过程的繁琐和复杂，增强政策在不同区域的适应性。其次，建立差异化动态调整机制。各地可在国家框架内，依据本地经济发展水平、财政承受能力、服务资源分布、人口结构等实际情况，对救助服务清单、补贴标准、服务提供方式进行合理细化和调整。推行“正面清单+负面清单”管理模式，既赋予地方因地制宜的灵活空间，又明确政策底线，防止服务泛化或碎片化。再次，积极应用智能化技术手段。积极推广大数据、人工智能等现代信息技术在评估环节的应用，开发标准化、模块化的智能评估系统，实现救助需求的自动筛查、动态监测和效果评估。通过远程填报、数据比对、智能审核等方式，提高评估的精准度。
健全资金与资源可持续保障机制。资金与资源保障是确保服务类社会救助政策有效性和可持续性的关键环节。需逐步构建以财政投入为主、社会筹资为补充的长期资金保障机制，实现资源的高效整合和循环利用，全面提升救助服务的覆盖面和供给质量。一是明确事权与支出责任。中央财政可设立“服务类社会救助专项补助资金”，依据各地经济发展水平、救助需求规模、财政困难程度等因素实行差异化分配，重点向中西部、农村地区及困难群体集中区域倾斜。同时，鼓励省级财政配套设立相应资金池，形成多级联动的财政支持体系。二是拓展多样化筹资渠道。在坚持政府主导的前提下，健全社会力量参与机制，落实税收优惠等激励政策，引导企业、慈善组织、个人等多方资源投入。探索建立社区互助基金、公益信托、社会影响力债券等新型融资工具，推动形成“政府+市场+社会”协同新格局。三是推进政府购买服务提质增效。制定政府购买服务类社会救助指导性目录与规范流程，重点将心理咨询、康复护理、能力提升等专业服务纳入采购范围。建立健全竞争性分配、项目化运行与绩效评估机制，提升购买服务的透明度与效益，坚决避免资金闲置和低效使用。四是加强资金全链条监管。建立“资金—服务—效果”全链条信息化监控平台，实现从预算编制、拨付使用到绩效评价的闭环管理。严格执行资金使用公示制度，主动接受审计机构和社会公众监督。同时，依据服务成本与受益对象反馈，动态调整补助标准与服务项目，增强应对形势变化的弹性。五是促进资源整合共享。推动服务类社会救助与社会保障、基本公共服务体系有效衔接，整合优化各类存量设施、人力与技术资源。鼓励跨部门、跨区域资源调度与合作，扶持社区型、小型化服务站点建设，降低运营成本，提升资源可及性和使用效率。
科学界定服务内容，厘清救助边界。服务类社会救助的健康持续发展，需建立在服务内容的科学制定和边界的清晰划分基础上，既坚决防止服务泛化、异化，又确保服务供给精准匹配困难群体的真实需求。民政部门需制定清晰的“负面清单”，明确禁止将基本公共卫生服务等本应由政府提供的基本公共服务包装为“救助服务”，避免公共资源重复投入和职能错位。同时，禁止提供超出合理限度的纯享受型服务，确保救助的正当性和公信力。服务内容需源于扎实的需求评估，直接回应评估发现的实际问题。服务类社会救助主要提供两方面服务：一是“基础保障型服务”，涵盖紧急救援、基本生活照护、居家安全改造，以及潜在危机干预等，旨在保基本、防风险，弥补家庭功能缺失；二是“发展支持型服务”，涵盖能力提升、社会融入、教育赋能等，旨在促融入、助自强。各级民政部门需建立动态更新机制，定期更新发布指导性清单，为基层提供清晰指引。
强化政策协同联动，防止功能重叠。民政部门需加强与卫生健康、医保、教育、残联等部门的数据比对与政策衔接，做好同社会保险、社会福利等制度的衔接，实现错位互补、梯次减负。通过强化部门协同，确保各项政策同向发力、形成合力。服务类社会救助的有效实施，需建立在与现有社会保障制度深度融合、有机衔接的基础上，尤其需加强跨部门、跨制度的政策协同，厘清功能定位，避免资源重复投入和服务碎片化。需加强相关各部门的系统互联和数据共享，建立常态化数据比对机制，精准识别救助对象的实际需求及已享受的各类政策保障。在制度设计上，需与社会保险、社会福利等制度统筹衔接，坚持错位供给、梯次减负的功能定位。服务类社会救助的主要定位是查漏补缺，重点解决其他制度尚未覆盖、保障不足或无法立即响应的困难需求。例如，对于需长期照护的困难失能老年人，需协助其申请长期护理保险或基本养老服务项目，救助服务则主要用于弥补超出长期护理保险待遇保障额度、且家庭和个人难以应对的特殊照护项目，或在其等待评估、待遇空白期提供临时性、过渡性的生活照料与支持等。为实现稳定协同，可探索建立联席会议制度或联合办公机制，在县（区）级以上层面设立跨部门协调机制，共同审定服务清单、明确转介流程、统一需求评估标准和使用共享个案管理系统。尤其在残疾人服务、儿童福利、老年照护、就业困难群体服务等领域，形成部门间服务清单互认、政策互补、数据互通的协同闭环。通过系统性的制度整合与资源统筹，推动服务类社会救助从孤立运作走向体系化协同，真正实现结构互补、资源优化与效率提升，共同织密扎牢民生兜底保障安全网。
【注：本文系教育部人文社科规划基金项目“刚性支出困难家庭的致困机理与救助帮扶策略优化研究”（项目编号：25YJA840023）的阶段性成果】
【注释】
①《〈求是〉杂志发表习近平总书记重要文章 在中央城市工作会议上的讲话》，《人民日报》，2026年1月16日。
②《民政部 财政部部署开展全国服务类社会救助试点》，民政部官网，2024年8月14日。
③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
④成伟：《我国兜底性民生服务体系构建——从基本保障到社会服务》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2021年第5期。
⑤《瞭望|陕西探路服务类社会救助》，新华网，2025年4月8日。
⑥关信平：《分层分类框架下我国社会救助制度增能转型：理论思考与改革措施》，《华中科技大学学报（社会科学版）》，2025年第2期。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
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