摘 要:发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，要求在更深层次、更广维度上，推动现代化城市群产业发展共链同群、基础设施互联互通、公共服务共建共享、要素资源自由流动、区域市场同体同兴、环境污染联防联治，形成与高质量发展相适应的现代化城市群建设新格局和治理新机制。进一步提升现代化城市群治理效能，必须科学运用规划、政策、制度、技术等综合手段，对城市群发展规划、产业发展布局、基础设施建设运营、公共产品和公共服务供给、生态环境保护等方面进行科学化、系统化和精细化管理，保障城市群功能协同运转、提升城市群空间品质。
关键词:城乡融合发展 现代化城市群 空间治理路径
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
2025年中央城市工作会议提出“着力优化现代化城市体系”，强调“着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”[1]。截至2021年底，我国19个城市群以占全国不到三分之一的国土面积，承载了全国七成以上的人口，贡献了八成以上的地区生产总值[2]，是国家新型城镇化主体区、经济高质量发展核心区和城乡融合发展重心区。这就要求在更深层次、更广维度上推动现代化城市群产业发展共链同群、基础设施互联互通、公共服务共建共享、要素资源自由流动、区域市场同体同兴、环境污染联防联治，形成与高质量发展相适应的现代化城市群建设新格局和治理新机制，使现代化城市群建设成为推进区域协调发展的重要引擎。
《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）提出，“大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”[3]。现代化城市群治理是运用规划、政策、制度、技术等综合手段，对城市群发展规划、产业发展布局、基础设施建设运营、公共产品和公共服务供给、生态环境保护等方面进行科学化、系统化和精细化管理的过程，是保障城市群功能协同运转、提升城市群空间品质的重要抓手。城市群治理效能不仅深刻影响人民群众的获得感、幸福感、安全感，也直接关系国家治理体系和治理能力现代化水平，需以城市高质量发展为支撑，大力推动城市群协同联动、功能一体、结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，建设更多创新型、宜居型、美丽型、韧性型、文明型、智慧型的现代化城市群。
提升数智化治理能力
作为一个集人口、产业、设施、能源、环境、安全等多要素交织、高度复杂、规模庞大的巨型综合体，现代化城市群治理面临各种挑战。面对现代化城市群快速多变的运行特征，城市群内各城市之间的不同领域往往相对独立，彼此间知识体系和决策方法互不兼容，信息共享不畅，协同机制缺失，“有限数据+专家经验”的传统治理模式已显得力不从心。同时，城市群在运行中实时产生来源各异、坐标不一、模态多样的海量时空数据，难以统一整合与表达，导致城市管理者难以实时、全面、精准地感知城市群运行状态并作出反应。
应对城市群治理挑战，可借助人工智能、大数据、大模型、云计算、区块链等新一代数字技术手段，打造高效协同、集约统一、数据融合的现代化城市群建设数字底座，以“数字孪生城市”建设为依托，构建可计算、可查询、可扩展的“数字孪生城市群”，生成多层次、链条式、可解释的城市群综合治理方案，促进数智技术和城市群治理的深度融合，提升城市群治理的智慧化和精细化程度。进一步深化城市群数据资源开发和多场景应用，推动城市群各城市之间政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”等，不断提升城市群治理的安全性、可持续性与智能决策能力。
随着数据融合和推理能力的不断提升，现代化城市群空间治理将向更自主、更灵活、更高效和更智能的方向发展。需要依托大数据建立跨城市的数据信息共享平台，形成公共数据资源中心，打通城市群城市间的数据壁垒，实现跨城市业务协作，规范标准化业务数据接口，整合数据资源，集中管理规模化运营，通过数据挖掘加工利用催生一批大数据、软件开发集成、信息系统运维、信息服务、移动互联网及数据服务产业发展，促进城市群经济增长由粗放型向集约型转型升级。
提高一体化治理水平
推动城市群一体化治理是建设社会主义现代化强国的战略需要，也是推动城市结构优化、品质提升、治理增效的重要途径。《意见》提出，“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展”“促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作”“加强城市群内产业链协作，优化城市群之间产业分工和空间联系”[4]。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步提出，“加快城市群一体化和都市圈同城化”“加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作”[5]。
提高现代化城市群建设的一体化治理水平，需要重点推进城市群人口互流互动的一体化治理、产业同链同群的一体化治理、城乡等值融合的一体化治理、基础设施统配统建的一体化治理、公共服务设施同标同惠的一体化治理、生态环境联防联治的一体化治理、区域市场主体的一体化治理等，全力提高现代化城市群一体化治理水平，把城市群一体化治理作为跨区域治理的重要典范[6]。长三角城市群推进“不破行政隶属、打破行政边界”的跨界协同治理，加快要素跨界自由流动、产业高效协作、风险共担机制，构建统一开放的市场体系。比如，长三角三省一市的医保结算系统均已接入国家层面的统一信息平台，并在区域内实现联通，涉及41个城市1.8万家医疗机构[7]，三省一市实行户籍准入年限累计互认，推动劳动力跨区域流动和高效配置。又如，长三角生态绿色一体化发展示范区聚焦规划管理、生态保护、土地管理等“8+N”重点领域，长三角一体化示范区已形成154项制度创新经验，其中57项面向全国复制推广[8]。
增强精准化治理效能
截至2024年底，我国常住人口城镇化率已达67%[9]，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段，这要求城市群发展由粗放开发转向集约高效，从规模扩张转向品质提升，通过存量提质增效，优化城市群产业布局，不断提升城市群发展能级和生活质量。在规划、建设、管理上，坚持因地制宜、因群施策、各展所长，增强现代化城市群发展的动力活力。通过技术创新和资源整合，提升精细化治理效能，真正实现从“人找政策、人找服务”向“政策找人、服务找人”转变。
首先，建立现代化城市群产业协同发展政策体系。根据城市群内不同等级城市的特征和功能定位，发挥各类城市在资源、科技、人才等方面的资源优势，制定利益共享、成本共担的产业协同发展政策，引导城市群内产业间合理分工、协调互补和错位发展，有效提升城市群产业链整体水平。其次，建立现代化城市群公共产品供给政策体系。针对公共产品供给主体多样化、供给过程复杂化、供给空间跨界化等特征，通过城市间合作、公私合作等渠道，构建包括规划衔接、财税分享、生态环境管理、公共服务配置、数据共享等公共领域政策创新体系，建立城市群公共产品供给的政策保障。再次，建立现代化城市群利益分配与补偿政策体系。城市群利益协调的前提是城市之间充分表达自身的利益诉求，可从现代化城市群建设需求出发，建立城市之间横向协商平台，形成常态化、制度化、互相衔接的协商政策体系，构建起城市群利益表达与诉求机制，建立城市群利益分配与补偿机制，并对城市之间合作的利益开展评估与反馈。四是创新现代化城市群生产要素优化配置政策。例如，创建跨区域融资模式，支持发行城市群专项债，在城市群内实行土地增减挂钩指标跨城市调剂，建立城市群科技创新资源共享平台，建立生态补偿横向转移支付制度。建立统一的人才信息共享平台，推行专业技术职称跨区域互认；推动政务服务“一网通办”，实现户籍准入年限同城化互认；建立教育医疗资源均衡配置机制，实行社保积分互认政策等。
健全常态化治理机制
强化现代化城市群治理需要权威高效的组织机构、政府主体之间利益和行动协调的组织平台以及提供区域公共品及公共服务的政策工具。
这就要求一方面加强顶层设计，构建与我国经济发展阶段和城市化发展阶段相适应的现代化城市群治理体系，成立统一的城市群协调治理机构，构建起政府、企业、社会组织共同参与协作治理的城市群治理组织架构。比如，对于跨省级行政区域的城市群，可在国家层面设立城市群一体化治理委员会和公共资金统一调度委员会，统筹协调现代化城市群建设的重大事项和重大工程建设等；对于省内城市群，可在省级层面设立省级城市群一体化治理委员会和公共资金统一调度委员会。又如，可在城市群内设立专职执行机构和财税协调机制，保障规划衔接与政策协同，建立跨省区的城市群地方政府联席会议制度，加强城市群立法等。另一方面，建立跨城市的常设性利益协同机构，激励城市之间积极开展合作，形成互利共赢的合作关系，进而转化为区域内的利益制衡机制和利益共享机制，以减少跨城市发展引发的利益协调问题。例如，长江三角洲城市群三省一市共同组建长三角区域合作办公室，联合出台跨域政策，推动各城市在产业、交通、环保等重点领域协同发展，取得了显著组织赋能成效。2024年，长三角地区经济总量突破33万亿元，以仅占全国4%的国土面积，创造了全国近1/4的经济总量，集聚了全国约17%的人口，对全国经济增长的贡献率约为30%[10]。
推行差别化治理方式
我国城市群已形成五大国家级城市群、九大区域性城市群和六大地区性城市群，组成的“5+9+6”空间结构格局。其中，长三角、珠三角、京津冀等5个国家级城市群发育程度和创新程度高，处在城市群发育的成熟阶段；而位于中西部地区的兰西城市群、呼包鄂榆城市群、滇中城市群等6个区域性城市群，尚处在缓慢发育阶段甚至发育雏形阶段。对于处在不同地区、不同发育阶段和不同发育程度的城市群，不能采取同一种政策、同一种治理模式和同一种治理路径，需要面向治理能力现代化目标，因“群”而异地提出差别化精准化治理路径。
对于东中部地区发育程度高的城市群，需重点突出控制总量、提高质量、优化功能、提升品质、强化辐射、均衡布局的集约化治理模式，加快建成世界级超大城市群、全球科技创新高地和新兴产业重要策源地，着力提升城市群空间集聚品质、国际化水平和全球资源配置能力。对于东中部地区快速发育和发育程度较高的城市群，重点突出扩容提质、优化结构、转型升级、完善功能、提升效能的集群化治理模式，培育优势产业集群，增强城市群综合承载能力和综合服务功能，提升城市群高质量发展的综合支撑能力。对于西部地区发育缓慢和发育程度较低的城市群，重点突出做大总量、做强中心、强化集聚、完善结构、逐步辐射的集团化治理模式，通过强省会、强中心和壮大都市圈等路径，着力提升中心城市和都市圈的高效集聚能力，以中心城市和都市圈为“鼎”托起城市圈快速发展。对于东北地区发育程度降低且徘徊不前的城市群，重点突出巩固总量、重组结构、重赋功能、有机更新、遏制收缩、提质增效的集中化治理模式，通过新质生产力驱动，注入新产业、新空间、新业态，逐步实现城市群的结构重组和功能重组，最大限度地降低城市人口下滑、产业收缩、设施闲置、地位下滑对城市群发展带来的负面影响，多渠道提升城市群发展韧性。对于边疆地区城市群，如天山北坡城市群、滇中城市群等，突出城市群发展对保障国家安全的特别地位，特殊施策加强边境城市建设，在国家重大战略布局中优先考虑边疆地区城市群建设，实施特殊用地政策，建设土地改革试验区，用“土”办法建群固边。
通过差别化治理方式实施，明确各城市群在国家发展中的战略地位、空间规模、职能组合、联系强度和布局形态等，分类制定城市群空间优化与资源配置政策，根据不同地区城市群资源环境承载能力，以人定群，以水定群，以地定群，以能定群，以生态环境容量定群，“量力而行”地推动不同发育程度的城市群生产要素合理集聚、疏散，推动城市群基础设施和公共服务设施的合理布局，因类制宜、因地制宜、因度制宜地推动现代化城市群建设进程。
提升空间治理品质
习近平总书记指出“科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间”[11]。现代化城市群是由生产空间、生活空间和生态空间构成的多介质、多层级、多功能的空间载体，需要优化城市群三个空间结构，同时提升三个空间治理品质。通过城市生产、生活、生态空间的整体提升，构建生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀的现代化城市群空间治理新格局，筑牢城市群高质量发展的安全韧性底线，建设韧性城市群。
一是提升城市群生产空间品质。通过科技创新和新质生产力驱动，推进城市群传统产业转型升级，大力发展高端制造业、高新科技产业和高附加值服务业，提升城市群生产空间高效集约利用效率，建设有链有群的城市群。二是提升城市群生活空间品质。科学制定城市群生活空间品质提升项目规划，一体化推进城市群体检和城市群更新，大力推进安全、舒适、绿色、智慧的城市群居住社区、产业社区、商务社区建设，建设和创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、城乡等值和职住平衡，营造高品质城市生活空间，提升公共服务优质均衡水平。通过场景创新、服务优化与文化焕新，激活城市群中高端服务供给，推动生活空间由“物理承载”向“价值转化”升级，推动消费型城市走向消费型城市群。三是提升城市群生态空间品质。依托绿水青山、生态廊道、绿道系统等生态资源，构建“可进入、可参与、可消费”的生态空间网络，提升城市群生态系统服务功能，推动城市群减污降碳扩绿协同增效，推进美丽城市建设。
【本文作者为中国科学院地理科学与资源研究所研究员；本文系国家社会科学基金重大项目“国家城乡融合发展试验区实践创新与政策优化研究”（项目编号：25&ZD094）、国家自然科学基金创新研究群体项目“城乡融合发展”（项目编号：42121001）的研究成果】
注释略
责编：石 晶／美编：石 玉